查朝生

（安徽省速生豐產(chǎn)林項(xiàng)目辦公室，合肥 230001）

借鑒林業(yè)外資項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn) 扎實(shí)推進(jìn)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)

查朝生

（安徽省速生豐產(chǎn)林項(xiàng)目辦公室，合肥 230001）

國(guó)家儲(chǔ)備林是國(guó)家借鑒糧食、石油等戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備的通行模式，培育儲(chǔ)備國(guó)家急需的珍稀和大徑級(jí)立木資源。本文對(duì)林業(yè)外資項(xiàng)目所采用的尊重需求和經(jīng)營(yíng)主體意愿進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，創(chuàng)新森林經(jīng)營(yíng)方式，建立健全項(xiàng)目管理機(jī)制等,安徽省國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目可借鑒的先進(jìn)理念、技術(shù)及管理優(yōu)勢(shì)進(jìn)行了探討，擬推動(dòng)林業(yè)外資項(xiàng)目與國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)相互融合，促進(jìn)國(guó)家儲(chǔ)備林的建設(shè)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)國(guó)家儲(chǔ)備林的可持續(xù)利用；提出了相應(yīng)的保障措施及建議。

國(guó)家儲(chǔ)備林；林業(yè)外資項(xiàng)目；管理經(jīng)驗(yàn)；保障措施

國(guó)家儲(chǔ)備林是指列入《國(guó)家儲(chǔ)備林樹(shù)種目錄》，由國(guó)家統(tǒng)一收儲(chǔ)、動(dòng)用及輪換，具有一定規(guī)模和培育潛力的珍稀樹(shù)種及大徑級(jí)活立木資源。國(guó)家儲(chǔ)備林借鑒了糧食、石油等戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備的通行模式，以契約式管理為基礎(chǔ)，以可查、可調(diào)、可控為目標(biāo)，實(shí)行代儲(chǔ)代管、動(dòng)用輪換和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度，培育儲(chǔ)備國(guó)家急需的珍稀和大徑級(jí)立木資源，是基于儲(chǔ)備理念與林木資源培育相融合的制度設(shè)計(jì)[1]。

2013年中央一號(hào)文件要求“加強(qiáng)國(guó)家木材戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備基地建設(shè)”；2015年中央一號(hào)文件提出“建立國(guó)家用材林儲(chǔ)備制度”。在2015年全國(guó)林業(yè)廳局長(zhǎng)會(huì)議上，國(guó)家林業(yè)局趙樹(shù)叢局長(zhǎng)也提出：配合天然林保護(hù)，配套建立國(guó)家用材林儲(chǔ)備制度，筑牢維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的根本基礎(chǔ)。

建立國(guó)家儲(chǔ)備林制度是國(guó)家木材戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備體系建設(shè)的核心和主體；是國(guó)家應(yīng)對(duì)木材安全的重大舉措；是適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高，到2020年全面建成小康社會(huì)后對(duì)木材和生態(tài)環(huán)境提出更高要求的必然選擇；是建設(shè)生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)的最佳契合點(diǎn)；是尊重林業(yè)發(fā)展規(guī)律的必然選擇。

國(guó)家林業(yè)局決定2014年在南方15個(gè)省（市、區(qū)）首批劃定100萬(wàn)hm2國(guó)家儲(chǔ)備林，安徽省位列其中，首批劃定國(guó)家儲(chǔ)備林入庫(kù)面積7.97萬(wàn)hm2，其中：國(guó)家儲(chǔ)備林6.93萬(wàn)hm2，后備林1.04萬(wàn)hm2。

儲(chǔ)備林建設(shè)的首要環(huán)節(jié)是解決儲(chǔ)備資源從何而來(lái)的問(wèn)題。結(jié)合安徽省情、林情，正處于中、近、成熟齡林，長(zhǎng)勢(shì)旺盛且管理嚴(yán)格的世行貸款項(xiàng)目林，自然成為國(guó)家儲(chǔ)備林的重要資源基礎(chǔ)。儲(chǔ)備林的承儲(chǔ)主體可優(yōu)先考慮國(guó)有林場(chǎng)。2014年4月，國(guó)家林業(yè)局辦公室下發(fā)的《國(guó)家儲(chǔ)備林劃定辦法（試行）》提出，國(guó)家儲(chǔ)備林應(yīng)在自然條件優(yōu)越、交通便利、現(xiàn)有林資源豐富的區(qū)域劃定。劃定時(shí)，以技術(shù)力量雄厚、具有珍稀樹(shù)種和大徑級(jí)材培育經(jīng)驗(yàn)的國(guó)有林場(chǎng)為主，納入財(cái)政預(yù)算及承擔(dān)國(guó)際貸款項(xiàng)目的國(guó)有林場(chǎng)優(yōu)先。國(guó)家正在推進(jìn)的國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)以及東北內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)停止商業(yè)性采伐試點(diǎn)，就是要逐步擺脫以木材生產(chǎn)求生存的傳統(tǒng)發(fā)展模式，把國(guó)有林場(chǎng)的工作重點(diǎn)，轉(zhuǎn)到培育、保護(hù)和儲(chǔ)備森林資源上來(lái)[2]，成為國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)的主體和生力軍。安徽省現(xiàn)有141個(gè)國(guó)有林場(chǎng)，林地面積達(dá)28萬(wàn)hm2，森林蓄積量達(dá)1 643萬(wàn)m3，這是開(kāi)展儲(chǔ)備林建設(shè)的一支重要生力軍。

1 外資項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)可資借鑒

世行、亞行等國(guó)際金融組織以及一些林業(yè)先進(jìn)國(guó)政府及非政府組織，他們提供的是一種“優(yōu)惠資金+知識(shí)經(jīng)驗(yàn)傳播+監(jiān)督管理”三結(jié)合的貸款[3]。林業(yè)利用外資貸款的過(guò)程，不只是一個(gè)融資、運(yùn)用、還貸的資金流程，更重要的是一個(gè)利用這個(gè)知識(shí)銀行的平臺(tái)和智力資源，進(jìn)行管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的過(guò)程。外資項(xiàng)目帶給全省林業(yè)的不僅是資金上的支持，更重要的是思想觀念和科技進(jìn)步的變革，促進(jìn)了安徽林業(yè)從數(shù)量粗放型向效益集約型轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新了安徽林業(yè)的體制機(jī)制。

發(fā)揮林業(yè)外資項(xiàng)目在技術(shù)和管理方面的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)林業(yè)外資項(xiàng)目與國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)相互融合，促進(jìn)國(guó)家儲(chǔ)備林的建設(shè)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)國(guó)家儲(chǔ)備林的可持續(xù)利用。

總結(jié)安徽林業(yè)外資項(xiàng)目的實(shí)施，筆者認(rèn)為可從以下幾方面加以借鑒。

1.1 堅(jiān)持森林資源數(shù)量和質(zhì)量相結(jié)合，創(chuàng)新森林經(jīng)營(yíng)方式，建立適宜于儲(chǔ)備林建設(shè)的現(xiàn)代森林經(jīng)營(yíng)體系

根據(jù)國(guó)家林業(yè)局部署和安排，國(guó)家儲(chǔ)備林劃定以后的經(jīng)營(yíng)主要有兩種方式，即現(xiàn)有林改培和中齡林撫育。對(duì)劃入國(guó)家儲(chǔ)備林的林分，分年度按計(jì)劃安排現(xiàn)有林改培；每隔數(shù)年安排中齡林森林撫育。

要積極借鑒國(guó)際上森林經(jīng)營(yíng)的先進(jìn)理念和技術(shù)，總結(jié)推廣項(xiàng)目區(qū)群眾創(chuàng)造出來(lái)的“營(yíng)、造、管”經(jīng)營(yíng)撫育的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，根據(jù)不同的立地條件、目的樹(shù)種和林分現(xiàn)狀，確定不同的培育技術(shù)措施，加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)管理，提升森林資源質(zhì)量，優(yōu)化樹(shù)種材種結(jié)構(gòu)，提高大徑級(jí)用材和珍稀樹(shù)種用材比例。充分利用人工措施和自然恢復(fù)的優(yōu)勢(shì)，將維護(hù)森林的生物多樣性與森林的木材生產(chǎn)結(jié)合起來(lái)。對(duì)人工林，要借鑒近自然林業(yè)經(jīng)營(yíng)理念，圍繞目標(biāo)樹(shù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。間伐時(shí)保留林中闊葉樹(shù)，同時(shí)對(duì)林下幼苗、幼樹(shù)進(jìn)行適度撫育，促進(jìn)生長(zhǎng)，利用自然力，促進(jìn)林分形成混交林、復(fù)層林、異齡林等穩(wěn)定的群落結(jié)構(gòu)；另外對(duì)“林窗”進(jìn)行合理補(bǔ)植等，改變皆伐后再造林的傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。對(duì)天然林特別是地帶性森林群落，借鑒美國(guó)生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)理念，開(kāi)展適應(yīng)性經(jīng)營(yíng)[4]，確保各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)目標(biāo)明確、措施量化、實(shí)施具體、監(jiān)管有序，確保實(shí)施的科學(xué)性、效益性。

1.2 堅(jiān)持尊重需求和經(jīng)營(yíng)主體意愿，科學(xué)設(shè)計(jì)

世行和中德合作林業(yè)項(xiàng)目堅(jiān)持“公開(kāi)、平等、自愿”和“以人為本”、“自下而上”的參與式磋商規(guī)劃設(shè)計(jì)原則，打破項(xiàng)目準(zhǔn)備機(jī)構(gòu)閉門(mén)準(zhǔn)備的通常做法，充分尊重經(jīng)營(yíng)主體的意愿，全程引入利益相關(guān)方參與，集體協(xié)商，共同確定項(xiàng)目活動(dòng)等重大事項(xiàng)，確保每個(gè)潛在受益人有公平機(jī)會(huì)參與項(xiàng)目，而且他們的利益訴求在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)可以得到充分體現(xiàn)，保證了項(xiàng)目受益群體的最大化[5]。

安徽省在劃定國(guó)家儲(chǔ)備林時(shí)就參照這種自下而上的參與式設(shè)計(jì)的做法，廣泛征詢(xún)基層單位群眾對(duì)國(guó)家儲(chǔ)備林劃定的意愿。省林業(yè)廳專(zhuān)門(mén)下發(fā)了《關(guān)于征詢(xún)參加國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)意向的通知》，參加國(guó)家儲(chǔ)備林劃定的82個(gè)承儲(chǔ)主體均是自愿參加，相關(guān)縣（區(qū)）林業(yè)局均提交自愿劃定任務(wù)承諾函。同時(shí)，由承儲(chǔ)主體提出各自的劃定規(guī)模、建設(shè)模式以及樹(shù)種，使儲(chǔ)備林建設(shè)更具可操作性和執(zhí)行性。

1.3 堅(jiān)持質(zhì)量第一，嚴(yán)格檢查監(jiān)督，精細(xì)化管理

質(zhì)量是效益的前提，更是項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。林業(yè)外資項(xiàng)目從最初的設(shè)計(jì)到最終的檢查驗(yàn)收，每個(gè)環(huán)節(jié)都按照“質(zhì)量第一”的原則，實(shí)行全面的質(zhì)量管理，確保達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)和效益。對(duì)于儲(chǔ)備林建設(shè)，要借鑒外資項(xiàng)目，建立起完整的質(zhì)量管理體系，對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)，每步工序都要制定具體的質(zhì)量指標(biāo)與要求，實(shí)施全面質(zhì)量管理。嚴(yán)格按照實(shí)施方案組織施工，遵循“施工前培訓(xùn)，施工中指導(dǎo)，施工后檢查驗(yàn)收”的全方位技術(shù)管理，采取“分工序檢查驗(yàn)收和分級(jí)檢查驗(yàn)收”的質(zhì)量監(jiān)督，強(qiáng)化檢查指導(dǎo)[5]。

同時(shí)，借鑒世行項(xiàng)目“先墊付、驗(yàn)收合格后再支付”的造林報(bào)賬辦法，以合同為前提，以憑證為基礎(chǔ)，以驗(yàn)收結(jié)果為依據(jù)，采取分期拔付等方式，使資金撥付與造林成果真正掛鉤，確保資金的使用效率和安全性，強(qiáng)化對(duì)造林質(zhì)量的管理[6]，克服投資與效益脫節(jié)的弊端。

1.4 堅(jiān)持科學(xué)管理，建立健全項(xiàng)目管理機(jī)制，提高林業(yè)整體管理水平

世行項(xiàng)目實(shí)施引入了林業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)思想，以及社區(qū)參與式造林、競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)、開(kāi)放式管理、提款報(bào)賬制等項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方式，同時(shí)緊緊圍繞“質(zhì)量、效益”這個(gè)中心，探索出與國(guó)情、林情和發(fā)展需求相適應(yīng)的管理方法和機(jī)制，建立了組織、計(jì)劃、采購(gòu)、質(zhì)量、資金、科技推廣與培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)八大管理支持體系，及與之相配套的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾磙k法，形成了系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的具有我國(guó)特色的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理體制，加快了全省林業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，極大地提高了林業(yè)整體經(jīng)營(yíng)管理水平。

要掌握國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)的特殊規(guī)律，掌握大徑級(jí)材培育的一般規(guī)律和立木儲(chǔ)備特殊性，建立完善科學(xué)的運(yùn)行管理體制和機(jī)制，健全制度規(guī)范，明確工作方法。

1.5 堅(jiān)持科技興林，強(qiáng)化科技推廣與培訓(xùn)

世行項(xiàng)目高度重視科技支撐，將其作為項(xiàng)目必不可分的子系統(tǒng)，與總體項(xiàng)目同步設(shè)計(jì)、同步實(shí)施和同步檢查，制訂了獨(dú)立的科技推廣培訓(xùn)計(jì)劃，建立了完善的科技推廣與培訓(xùn)體系，形成了計(jì)劃為導(dǎo)向、資金作保證、科研面向生產(chǎn)、生產(chǎn)依靠科研的“四位一體”的科技推廣與培訓(xùn)運(yùn)行機(jī)制[7]。

要積極引進(jìn)和借鑒國(guó)際先進(jìn)的營(yíng)造林技術(shù)和管理方法，進(jìn)一步提高科技創(chuàng)新的意識(shí)，著力構(gòu)建林業(yè)適用技術(shù)推廣應(yīng)用體系，狠抓科技推廣培訓(xùn)，把科技興林落實(shí)到項(xiàng)目中去，充分發(fā)揮科技進(jìn)步對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的支撐和保障作用。

2 保障措施探討

2.1 實(shí)施資金扶持

作為社會(huì)公益事業(yè)，國(guó)家及各級(jí)政府應(yīng)增加國(guó)家儲(chǔ)備林的資金投入力度，如可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式，建立國(guó)家儲(chǔ)備林專(zhuān)項(xiàng)基金[8]，給予資金扶持，并納入地方財(cái)政預(yù)算，使之制度化、長(zhǎng)期化。

2.2 加大政策扶持

儲(chǔ)備林與我國(guó)能源戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備、糧食戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備等一樣，既要嚴(yán)格接受?chē)?guó)家宏觀調(diào)控管理，又要以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，滿(mǎn)足市場(chǎng)變化要求。既要保障林木資源戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備的一定規(guī)模和相對(duì)穩(wěn)定性，又要適時(shí)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡[9]。要制定出臺(tái)國(guó)家儲(chǔ)備林優(yōu)惠扶助政策。要盡快完善森林資源補(bǔ)償制度，對(duì)提供林地和林木的所有者給予貸款、稅收等方面的優(yōu)惠政策和相應(yīng)的補(bǔ)償；應(yīng)以政策或法規(guī)的形式確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、采伐指標(biāo)、經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利和義務(wù)，使儲(chǔ)備林具有堅(jiān)實(shí)的法律法規(guī)基礎(chǔ)。同時(shí)，推動(dòng)實(shí)施森林資源的綠色核算，將儲(chǔ)備林的建設(shè)納入綠色GDP ，從而提高各級(jí)政府參與儲(chǔ)備林建沒(méi)的積極性。

正在安徽省范圍內(nèi)進(jìn)行的林權(quán)制度改革，已完成確權(quán)發(fā)證面積353萬(wàn)hm2，各項(xiàng)配套改革也在陸續(xù)出臺(tái)，必將極大地激活林業(yè)發(fā)展的潛力和活力，也為儲(chǔ)備林建設(shè)提供良好的政策支持。

2.3 完善多元投入

儲(chǔ)備林建設(shè)要近期走政府儲(chǔ)備為主、民間儲(chǔ)備為輔的路子，即以國(guó)有林場(chǎng)現(xiàn)有林分儲(chǔ)備為主，而集體林場(chǎng)及林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織所擁有的林分輔助儲(chǔ)備。在申請(qǐng)財(cái)政投資的同時(shí)，更要廣泛宣傳、制定相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制，積極引導(dǎo)和動(dòng)員，吸引社會(huì)資金的注入。

同時(shí)國(guó)家要逐步加大對(duì)劃入國(guó)家儲(chǔ)備林林場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施投入，加大納入國(guó)家儲(chǔ)備林林場(chǎng)的水、電、油、路投入，支持建設(shè)國(guó)家儲(chǔ)備林與主干道連接路、營(yíng)林作業(yè)道等。

2.4 加強(qiáng)科技支撐

近自然林業(yè)經(jīng)營(yíng)理念及目標(biāo)樹(shù)培育的技術(shù)并不復(fù)雜，關(guān)鍵是將技術(shù)落到實(shí)處。林業(yè)主管部門(mén)要發(fā)揮科技推廣網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)體系的作用，加強(qiáng)技術(shù)推廣示范，并通過(guò)培訓(xùn)與示范改變理念和管理來(lái)間接促進(jìn)森林經(jīng)營(yíng)。要針對(duì)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行深入研究探索，增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展的科技支撐力[10]。同時(shí)要加強(qiáng)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)利用方式的研究，在保障公益林生態(tài)效益和社會(huì)服務(wù)功能的前提下，發(fā)揮其更高層次的資源儲(chǔ)備的功能。

借鑒林業(yè)外資項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)理念，依托國(guó)有林場(chǎng)這支隊(duì)伍，將國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)成國(guó)家得資源、社會(huì)得生態(tài)、林農(nóng)得實(shí)惠的示范工程，著力培育儲(chǔ)備一批樹(shù)種特色明顯、徑級(jí)大、結(jié)構(gòu)優(yōu)、品種多、單位面積蓄積量大的高價(jià)值林分，構(gòu)建長(zhǎng)效穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)森林資源儲(chǔ)備。

[1]國(guó)家林業(yè)局速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)工程管理辦公室.聚焦國(guó)家急需，扎實(shí)推進(jìn)木材戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備.中國(guó)綠色時(shí)報(bào)[N].2014-01-07（E01）.

[2]許傳德.關(guān)于建設(shè)國(guó)家木材戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備基地幾個(gè)問(wèn)題的探討.林業(yè)經(jīng)濟(jì)[J].2014，9:36-39.

[3]程鵬.要圍繞促進(jìn)林業(yè)科學(xué)發(fā)展，毫不松懈地拓展國(guó)際合作.安徽林業(yè)[J].2010，4:8-11.

[4]劉安興.建議啟動(dòng)林木資源戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備.浙江林業(yè)[J]. 2006，11：8.

[5]董暉.關(guān)于深化我國(guó)林業(yè)世行合作的政策建議.林業(yè)經(jīng)濟(jì)[J].2011，11:41-45.

[6]許傳德，萬(wàn)杰.林業(yè)利用國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目特點(diǎn)分析.林業(yè)經(jīng)濟(jì)[J].2012，2:37-38，45.

[7]萬(wàn)杰，宮麗彥.林業(yè)利用國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目建設(shè)回顧與思考.林業(yè)經(jīng)濟(jì)[J].2011，5:76-84.

[8]王玉芳，孫悅.試論森林資源戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備的途徑.林業(yè)經(jīng)濟(jì)[J]，2010，5:98-101.

[9]楊躍軍.林木資源戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備的基本概念及建設(shè)思路.中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃[J].2007，26（3）：4-7.

[10]程鵬.森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)在安徽的實(shí)踐與研究.中國(guó)林業(yè)[J]，2008，12B:8-9.

（責(zé)任編輯：楊婷婷）

Making Solid Progress in the Construction of the National Reserve Forest with Reference to the Experience in Foreign-funded Forestry Projects

ZHA Chaosheng
（Anhui Provincial Project Office for Fast-growing&High-yield Plantations，Hefei 23001，China）

The national reserve forest was established with reference to the common modes for strategic food and petroleum reserves to cultivate and store precious and rare large-timber standing tree resources in urgent need.This paper discussed the advanced concepts and advantages in techniques and management adopted in foreign-funded forestry projects which could provide reference for the national reserve forest project in Anhui Province including scientific design with emphasis on needs and wishes of operating entities，innovation of forest management modes，establishment and perfection of the project management mechanism in the hope of promoting the integration of the foreign-funded projects and the national reserve forest，improving the construction quality of the national reserve forest and realizing its sustainable utilization.Some relevant supporting measures and suggestions were put forward.

National reserve forest;Foreign-funded forestry projects;Management experience;Supporting measures

F326.2

A

2095-0152（2015）01-0054-04

2015-01-05

2015-02-01

查朝生（1978-），男，博士，高工，主要從事速豐林建設(shè)工程和林業(yè)外資項(xiàng)目的實(shí)施和管理工作。E-mail:zhacs@qq.com