鄭文娟 （揚州市國土資源局，江蘇揚州 225009）

根據(jù)《土地管理法》定義，集體建設(shè)用地使用權(quán)是指除國有建設(shè)用地以外的農(nóng)村土地和城郊土地中建設(shè)用地的使用權(quán)。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，從資源配置效率來看，一是使一些閑置或低效利用的存量土地得到充分利用，承載更大的生產(chǎn)和生活空間，減少建設(shè)對占用農(nóng)地的壓力，保護(hù)耕地;二是有利于調(diào)整土地利用的規(guī)模結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地集約利用;三是有助于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，一定程度上縮小城鄉(xiāng)差距。因此，集體建設(shè)用地作為市場經(jīng)濟(jì)中的一種生產(chǎn)要素參與流轉(zhuǎn)與優(yōu)化配置，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求［1］。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出:“要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中進(jìn)一步提出:“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”這不僅順應(yīng)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需求，同時也為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)改革指明了方向。

揚州是長江三角洲的北翼，2014年全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值 3 697．89 億元，三次產(chǎn)業(yè)比例結(jié)構(gòu)為 6．5∶51．0∶42．5，城市化水平已愈50%，到達(dá)了城市化快速發(fā)展和工業(yè)化中期階段，完全具備了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的基本條件。另據(jù)世界銀行的研究報告:當(dāng)人均GDP小于500美元時，農(nóng)民以分散的自給自足式經(jīng)營土地為主;當(dāng)人均GDP大于1 000美元時，農(nóng)村土地的商業(yè)運作和市場價值才能開發(fā)體現(xiàn)出來，表現(xiàn)為土地?fù)碛姓邚?qiáng)烈的轉(zhuǎn)讓土地的意愿，土地經(jīng)營者擴(kuò)張規(guī)模的迫切需求，二者的共同作用所形成的市場共振效應(yīng)時土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的根本動力［2］。從揚州實際來看，2014年人均GDP遠(yuǎn)超過1 000美元，所以農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)具備了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而當(dāng)前揚州農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)尚未正式起步，相關(guān)規(guī)范和管理制度尚未建立，為此，筆者以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場為契機(jī)探索如何合理規(guī)范揚州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

1 揚州集體建設(shè)用地使用權(quán)入市的必要性

1．1 有利于解決當(dāng)前土地供需矛盾，有效推進(jìn)“擴(kuò)內(nèi)需、保增長、保民生”行動 揚州市國土資源管理正面臨著指標(biāo)控減、成本提高、監(jiān)管趨嚴(yán)、資金緊縮的國土資源管理新常態(tài)，每年為保證一些重大項目用地，國土部門需通過多種渠道爭取土地指標(biāo)，因此有限的計劃指標(biāo)只能保障重點項目用地，而一般項目需要通過挖潛來保障用地。而對于解決當(dāng)前土地供需矛盾來說，積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不失為一條有效的解決途徑，它不僅可以緩解當(dāng)前用地矛盾，同時還可以改變當(dāng)前建設(shè)用地供應(yīng)主體單一的問題，增加了供地的新主體，用地者可以根據(jù)土地資源的市場配置，自由選擇使用國有建設(shè)用地或者使用集體建設(shè)用地，實現(xiàn)土地市場的多元化。

1．2 有利于實現(xiàn)集體建設(shè)用地的有效利用，促進(jìn)節(jié)約集約用地 作為全國三線城市，揚州市城鄉(xiāng)土地利用節(jié)約集約度普遍不高，特別是集體建設(shè)用地。通過集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以充分實現(xiàn)集體建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)價值，增加農(nóng)民的收入，使農(nóng)民真實地感受到土地的價值，從而有利于盤活存量集體建設(shè)用地，避免和減少集體建設(shè)用地的任意擴(kuò)張和浪費，實現(xiàn)集體建設(shè)用地的有效利用，促進(jìn)節(jié)約集約用地，同時還可以緩解農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的壓力，確保耕地資源的安全，保護(hù)耕地紅線。

1．3 有利于提高農(nóng)民生活水平，促進(jìn)農(nóng)村社會保障制度的健全 2014揚州農(nóng)村常住居民人均可支配收入15 284元，僅為城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入的1/2，農(nóng)民生活水平遠(yuǎn)低于城市居民生活水平，此外一些被征地農(nóng)民，雖說暫時取得了一定的貨幣補(bǔ)貼，但沒有了土地，今后的生活也就失去了保障。有專家曾指責(zé)當(dāng)前的征地制度的基本政策取向是以犧牲農(nóng)村和農(nóng)民利益來實現(xiàn)城市建設(shè)的低成本、高速度和城市工商業(yè)資本的大量積累。因此，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的合理流轉(zhuǎn)，是將被剝奪的農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)歸還農(nóng)民，使他們可以利用土地吸引多渠道的投資，真正地行使土地所有者權(quán)利，同時根據(jù)試點地區(qū)的經(jīng)驗投資于集體建設(shè)用地的企業(yè)大多數(shù)是中小企業(yè)，是吸收農(nóng)村剩余勞動力的主要力量，從多方面、多途徑提高農(nóng)民收入水平，促進(jìn)農(nóng)村社會保障制度的健全，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

2 揚州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，促進(jìn)集體建設(shè)用地合理參與城鄉(xiāng)建設(shè)，需要遵循以下原則:一是集體建設(shè)用地利用需在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上合理創(chuàng)新;二是集體建設(shè)用地利用需符合土地利用總體規(guī)劃;三是要在充分維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的前提下，合理分配相關(guān)收益。揚州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建可從以下幾個方面著手。

2．1 明確政府立法監(jiān)管職責(zé) 目前，國家對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的態(tài)度已經(jīng)很明確，但仍然缺乏上位法的支撐，致使用地單位、金融部門仍有一定的顧慮。此外，現(xiàn)階段土地出讓時需繳納契稅、印花稅等，但這些都是針對國有土地而言的，集體土地流轉(zhuǎn)是否參照國有土地繳納同等的稅費尚未明確，因此各相關(guān)配套政策也需進(jìn)一步完善。對于揚州市來說，應(yīng)組織各相關(guān)部門及早開始著手準(zhǔn)備，做好調(diào)查研究工作，在符合國家規(guī)范的大前提下探索適合揚州實際情況的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)范。

學(xué)生小組繼續(xù)討論，發(fā)現(xiàn)命題(1)(2)，(3)(4)，(5)(6)，(7)(8)之間關(guān)系都是條件相同，結(jié)論互為否定.二者必有一個正確一個錯誤，因此只需研究一個，學(xué)生還認(rèn)為研究肯定性命題較為習(xí)慣，于是學(xué)生抽取了以下四個命題：(1)(3)(5)(7).

企業(yè)會計準(zhǔn)則引入公允價值以來，其在企業(yè)會計核算中發(fā)揮了重要的作用。一方面，企業(yè)應(yīng)對公允價值運用給予足夠的重視，企業(yè)各部門應(yīng)全面開展學(xué)習(xí)公允價值相關(guān)知識培訓(xùn)，了解并掌握公允價值在企業(yè)經(jīng)營過程中的實際運用和作用，提高公允價值在企業(yè)會計核算方面的可操作性；另一方面，結(jié)合企業(yè)會計準(zhǔn)則相關(guān)規(guī)定，制定符合企業(yè)各部門職責(zé)的管理制度，構(gòu)建公允價值運用環(huán)境，為獲取公正、公平、公開的公允價值信息提供保障，為公允價值實現(xiàn)操作提供所需用會計信息。

2．2 充分發(fā)揮規(guī)劃指導(dǎo)作用 對于還未開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作的揚州來說，應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃指導(dǎo)作用，先確定部分市區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點開展集體建設(shè)用地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)工作，為今后全面開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)打好基礎(chǔ)、開好先河。各集體經(jīng)濟(jì)組織則以規(guī)劃為指導(dǎo)依據(jù)，根據(jù)不同區(qū)域未來發(fā)展定位合理有序地開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，最終實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2．3 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場

煉化廠捕集技術(shù)：以中原化工總廠煙氣捕集處理裝置為代表，采用復(fù)合胺液捕集二氧化碳工藝技術(shù)，將催化裂化煙氣（二氧化碳含量16.6%）中的二氧化碳捕集回收、液化，減少二氧化碳排放，捕集規(guī)模12萬噸/年。

2．3．1 明確集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的雙方主體［3］。集體建設(shè)用地所有權(quán)按照《土地管理法》規(guī)定應(yīng)為農(nóng)民集體所有，依法屬村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)2個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理。這就從法律角度確定了集體建設(shè)用地所有權(quán)人的范圍，而對于集體建設(shè)用地使用權(quán)人的范圍各地均有不同規(guī)定，不同學(xué)者之間也存在爭議，筆者認(rèn)為集體土地既然要實現(xiàn)與國有土地“同地、同權(quán)、同價”，那么集體建設(shè)用地使用權(quán)人的范圍也應(yīng)該與國有建設(shè)用地使用權(quán)人的范圍保持一致，不能再局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這樣才能保證節(jié)約集約，實現(xiàn)集體建設(shè)用地高效利用。

企業(yè)家是這段歷史大潮的主角，他們在商業(yè)上的每一次探索都打上了深深的改革烙印?！?4”派的代表人物年廣久、張瑞敏、柳傳志、任正非等已經(jīng)聲名鵲起或嶄露頭角的時候，馬云剛剛考進(jìn)杭州師范學(xué)院，馬化騰還是個初中學(xué)生；“92”派走上辭職下海之路時，歷史又一次因這些心懷家國的探索者們而風(fēng)云激蕩。馮侖、潘石屹、俞敏洪、陳東升、朱新禮，他們在不同的領(lǐng)域建構(gòu)了中國企業(yè)家的價值尺度。他們是時代催生的變革者，他們同時又推動了時代的歷史變革。

2．3．2 明確集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的客體和流轉(zhuǎn)方式。《國土資源部關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）中明確指出集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍是在城鎮(zhèn)工礦建設(shè)規(guī)模范圍外，除宅基地、集體公益事業(yè)建設(shè)用地，凡符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得并已經(jīng)確權(quán)為經(jīng)營性的集體建設(shè)用地。筆者認(rèn)為這里的經(jīng)營性集體建設(shè)用地按用途可粗略分為商業(yè)和工業(yè)，流轉(zhuǎn)時集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)年限可參照國有建設(shè)用地，商業(yè)最高40年，工業(yè)最高50年，保證集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的“同權(quán)”。在流轉(zhuǎn)方式方面這里不妨采用“拿來主義”，依照現(xiàn)有的國有建設(shè)用地出讓方式，將全市各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“招商”的地塊，通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易平臺納入統(tǒng)一管理范疇，通過招拍掛方式將擬出讓宗地的面積、用途、規(guī)劃控制指標(biāo)、使用年期以及起始價等信息對外公布。這一公開交易方式，便于村民監(jiān)督，防止村委會私自出讓土地、侵吞流轉(zhuǎn)收益。

2．3．3 合理進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配。在國土資源部指定的幾個試點地中廣東省在流轉(zhuǎn)收益分配方面經(jīng)驗比較成熟，同時也恰好符合《意見》中規(guī)定的分配原則，該省規(guī)定政府不直接參與流轉(zhuǎn)收益的分配，而通過征收稅費進(jìn)行宏觀調(diào)節(jié)。集體建設(shè)用地的初次流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)民集體所有，而且將流轉(zhuǎn)收益的50%以上用于農(nóng)民的社會保障，剩余的流轉(zhuǎn)收益，除一部分用于發(fā)展本村的集體經(jīng)濟(jì)外，大部分分配給農(nóng)民，讓廣大農(nóng)民直接受益［4］。揚州集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配方面完全可以借鑒廣東省的成功經(jīng)驗，在讓農(nóng)民收益的同時，積極鼓勵農(nóng)民將這部分收益以入股的方式，投入發(fā)展本村的股份制集體經(jīng)濟(jì)，從而建立兼顧國家、集體以及農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益分配體系。

3 結(jié)語

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅可以解決當(dāng)前土地供需矛盾，緩解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所面臨的巨大資源壓力，同時還可以實現(xiàn)集體建設(shè)用地的有效利用，促進(jìn)節(jié)約集約用地，更重要的是它可以讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶來的土地增值收益，有效提高當(dāng)前農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村社會保障體系的健全，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，因此揚州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將成為必然。

［1］王曉霞，蔣一軍．中國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策的梳理與展望［J］．中國土地科學(xué)，2009（4）:38－42．

［2］鐘玉．關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地利用的思考［J］．軟科學(xué)，2009（2）:85－89．

［3］喻文莉，陳利根．困境與出路:城市化背景下的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度［J］．當(dāng)代法學(xué)，2008（2）:69－73．

［4］謝偉東．農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探析［D］．上海:復(fù)旦大學(xué)，2008．