鞏前文，穆向麗，谷樹忠

（1.北京林業(yè)大學人文社科學院，北京100083；2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101；3.農業(yè)部管理干部學院，北京102208；4.國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京100010）

黨的十八大提出了全面建成小康社會的目標任務，而全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區(qū)。改革開放以來，我國大力推進扶貧開發(fā)，中央政府先后出臺了《國家八七扶貧攻堅計劃》《農村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》《農村扶貧開發(fā)綱要（2010—2020）》等指導方針，使中國減貧取得了巨大成就。然而，按照國家新公布的2 300 元（2010 年不變價） 貧困線，農村貧困人口高達1.28億，貧困發(fā)生率為19.1%。較高的貧困發(fā)生率反映出在經濟發(fā)展過程中，既有扶貧模式顯現(xiàn)出一些問題，如忽視了貧困人口的民主參與性、地方政府反貧困效率低下、貧困人口定位不準確等[1]。中共中央、國務院于2011 年印發(fā)了《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020 年）》，提出了“集中連片特殊困難地區(qū)產業(yè)扶貧”新模式，改變了傳統(tǒng)意義上的反貧困政策大多是以“問題”為導向的“補缺型”政策模式，轉向注重區(qū)域發(fā)展[2]。

集中連片特殊困難地區(qū)產業(yè)扶貧方向提出后，國內學者從不同角度展開了研究，主要包括：探究集中連片特困地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與貧困的根源，如胡勇[3]、曾志紅[4]從自然環(huán)境、資本投入、個人能力和社會制度等方面綜合分析了致貧的因素；集中連片特困區(qū)貧困程度比較，如丁建軍[5]、劉小鵬等[6]；集中連片特殊困難地區(qū)產業(yè)扶貧的對策，如徐孝勇等[7]、劉牧和韓廣富[8]、李仙娥等[9]、曾偉和陳政宇[10]。同時，也有一些學者研究產業(yè)發(fā)展在集中連片特殊困難地區(qū)扶貧中的作用，如關建勛[11]分析了產業(yè)扶貧中的土地問題；胡振光和向德平[12]從參與式治理視角分析了地方政府、龍頭企業(yè)、農村經濟合作組織及貧困農戶等行動主體參與產業(yè)扶貧面臨的困境；申紅興[13]從政府、企業(yè)、農民三大產業(yè)扶貧主體的內在訴求構建了產業(yè)扶貧動力機制。從已有文獻來看，目前相關研究主要探求集中連片特殊困難地區(qū)的特點、致貧因素，以及著重分析產業(yè)在扶貧中的突出作用，并從主體參與的角度分析不同主體參與產業(yè)扶貧的制度設計?？梢园l(fā)現(xiàn)，對集中連片特殊困難地區(qū)產業(yè)扶貧模式研究較為缺乏。

產業(yè)扶貧是新階段集中連片特殊困難地區(qū)脫貧的重要途徑，但是，由于片區(qū)內部涉及到不同地區(qū)，尤其是跨省，如武陵山片區(qū)包含了湖北、湖南、重慶、貴州等4 個?。ㄊ校?，在規(guī)劃制定及實施中仍舊是各自為政，很難在產業(yè)發(fā)展、基礎設施建設和制度創(chuàng)新等方面形成合力。為此，提出打造跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)的扶貧產業(yè)開發(fā)新思路，以期提升產業(yè)扶貧效果。

1 中國貧困治理的歷史演進邏輯

嚴格來說，中國是在改革開放以后開始制定并實施扶貧政策，貧困治理進程中呈現(xiàn)出典型特征，主要體現(xiàn)在：從小規(guī)模的救濟性扶貧向大區(qū)域的造血性扶貧轉變、從貧困戶生產自救式扶貧向區(qū)域產業(yè)開發(fā)帶動式扶貧轉變、從貧困人口被動式扶貧向引導貧困人口參與式扶貧轉變、扶貧對象從“單元扶貧”向“連片扶貧”轉變。扶貧邏輯的變化是對以往扶貧邊際效用下降、返貧突出、回應性不足的最好體現(xiàn)。顯然，扶貧對象從以縣為基本單元扶貧向連片扶貧的轉變是中國貧困治理的主邏輯，而扶貧手段的轉變依賴于扶貧對象的變化。

1.1 2011年之前確立以貧困縣為基本扶貧單元

根據聯(lián)合國“亞洲及太平洋經濟社會委員會”的統(tǒng)計，1949 年中國的人均國民收入（27 美元）不足亞洲平均水平（44 美元）的2/3，更不足印度人均國民收入（57 美元）的一半，是世界上最貧窮的國家之一，減貧與反貧困成為新中國重大的政治、經濟和社會問題[14]。改革開放以后，國家正式制定并實施扶貧政策，劃定貧困縣并確立以貧困縣為基本扶貧單元（表1）。

表1 改革開放以來國家扶貧政策及貧困縣劃定Table 1 Designated poverty counties and poverty alleviation policies in China since 1978

在確立以貧困縣為基本扶貧單元基礎上，通過實施《國家八七扶貧攻堅計劃（1994－2000 年）》和《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010 年）》，取得了顯著的扶貧效果。國家根據經濟社會發(fā)展水平的提高和物價指數(shù)的變化，將全國農村扶貧標準從2000年的865 元人民幣逐步提高到2010 年的1 274 元人民幣。 以此標準衡量的農村貧困人口數(shù)量，從2000 年底的9 422 萬人減少到2010 年底的2 688萬人，農村貧困人口占農村人口的比重從2000 年的10.2%下降到2010 年的2.8%。同時，從2001 年至2010 年，592 個國家扶貧開發(fā)工作重點縣人均地區(qū)生產總值從2 658 元人民幣增加到11 170 元人民幣，年均增長17%；人均地方財政一般預算收入從123 元人民幣增加到559 元人民幣， 年均增長18.3%。農民人均純收入從2001 年的1 276 元人民幣，增加到2010 年的3 273 元人民幣，年均增長11%，貧困地區(qū)面貌發(fā)生明顯改變[15]。

1.2 2011年以來實施以片區(qū)貧困村為扶貧瞄準對象

從以縣為基本扶貧單元發(fā)展到以片區(qū)貧困村為扶貧瞄準對象是扶貧瞄準機制的重大改革。2011 年開始，按照“集中連片、突出重點、全國統(tǒng)籌、區(qū)劃完整”的原則，以2007-2009 年3 年的人均縣域國內生產總值、人均縣域財政一般預算性收入、縣域農民人均純收入等與貧困程度高度相關的指標為標準，這3 項指標均低于同期西部平均水平的縣（市、區(qū)），以及自然地理相連、氣候環(huán)境相似、傳統(tǒng)產業(yè)相同、文化習俗相通、致貧因素相近的縣劃分為連片特困地區(qū)。在全國共劃分出11 個連片特困地區(qū)，加上已經實施特殊扶持政策的西藏、四?。ㄔ颇?、四川、甘肅、青海）藏區(qū)、新疆南疆三地州，達到了14 個集中連片特殊困難地區(qū)，涉及到的縣共有680 個，其中國家扶貧開發(fā)工作重點縣有440 個，民族自治地方縣371 個，革命老區(qū)縣252 個，陸地邊境縣57 個（表2）。

《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》將扶貧開發(fā)重點轉移到14 個集中連片特困區(qū)，意味著集中連片特困區(qū)成為2020 年全面建成小康社會的難點、關鍵點和主戰(zhàn)場。 同時，《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》明確提出了產業(yè)扶貧路徑，通過產業(yè)扶貧的實施，使扶貧對象參與產業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)一戶一項增收項目，大幅提升其經營性收入和資產性收入，收入增幅總體上高于該縣農民收入平均水平，能為實現(xiàn)扶貧對象的大幅度減少和收入翻番夯實基礎。但是，現(xiàn)有的14 個集中連片特殊困難地區(qū)劃分未能充分考慮到產業(yè)發(fā)展優(yōu)勢和產業(yè)發(fā)展方向，迫切需要在產業(yè)發(fā)展上尋求新思路，為此，本文提出了打造跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)的想法，在優(yōu)勢產業(yè)選擇和產業(yè)集群建設上，突破區(qū)域限制（重點是省域限制），提升產業(yè)集群效應和發(fā)展空間，使產業(yè)市場競爭力得到顯著提升，更好帶動農民增收。

表2 全國14 個集中連片特殊困難地區(qū)分布Table 2 Regional distribution of 14 contiguous poverty regions in China

2 打造跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)的戰(zhàn)略意義

2.1 跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)建設與中央連片特困地區(qū)扶貧思路一致

中共中央、國務院2011 年印發(fā)的《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020 年）》把全國貧困地區(qū)劃分為14 個連片特困地區(qū)，且把連片特困地區(qū)作為今后一個時期扶貧攻堅主戰(zhàn)場。在扶貧思路上，力求打破以往的點式扶貧和區(qū)域限制，即改變扶貧資源主要在限定區(qū)域內（如省、市、縣等）進行配置的歷史做法，實現(xiàn)連片貧困地區(qū)均等化的扶貧思路，有利于扶貧資金的集中投放和專項使用，提高扶貧資金的使用效益。顯然，打造跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)充分體現(xiàn)了中央連片特困地區(qū)扶貧的思路?？鐓^(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)充分尊重連片特困區(qū)的資源特點、產業(yè)特點，完全立足于產業(yè)發(fā)展，弱化區(qū)域界線，實現(xiàn)資源的統(tǒng)一配置，提高規(guī)模效益、資源配置效率和扶貧效果。

2.2 跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)建設能實現(xiàn)區(qū)域間資源共享和分工協(xié)作

在建立社會主義市場經濟以來，不同區(qū)域的產業(yè)發(fā)展方向基本上不再采用以行政命令為特征的計劃手段，各行政區(qū)根據自身區(qū)域資源特征和經濟特征，進行統(tǒng)一規(guī)劃發(fā)展。然而，行政區(qū)劃是國家根據政治和行政管理的需要，同時考慮經濟聯(lián)系、地理條件、氣候條件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風俗習慣、地區(qū)差異、人口密度等客觀因素進行劃分的，因此，不同行政區(qū)域在重點產業(yè)選擇、產業(yè)發(fā)展方向等方面存在顯著差異。通過建設跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)能夠突破已有行政區(qū)劃對資源流動、共享的限制，尤其是能夠充分發(fā)揮成熟產業(yè)鏈條的節(jié)點對整個扶貧產業(yè)區(qū)的產業(yè)帶動作用，實現(xiàn)產業(yè)價值提升。比如陜西發(fā)達的蘋果精深加工業(yè)能夠有力彌補劃入同一跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)的山西滯后的蘋果加工業(yè)，實現(xiàn)整個扶貧產業(yè)區(qū)蘋果產業(yè)價值大幅提升。

2.3 跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)建設將成為產業(yè)扶貧開發(fā)的創(chuàng)新模式和樣板

我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段。經濟社會發(fā)展總體水平不高，區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出，制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層次矛盾依然存在。扶貧對象規(guī)模大，相對貧困問題凸顯，返貧現(xiàn)象時有發(fā)生，貧困地區(qū)發(fā)展相對滯后，扶貧開發(fā)任務仍十分艱巨。《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020 年）》提出“把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困”，產業(yè)扶貧成為中央扶貧的工作重點。產業(yè)扶貧作為一個工作平臺，可以引導財政專項扶貧資金集中投放，同時有利于統(tǒng)籌專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧力量，合力推進扶貧工作。因此，建設跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)能夠體現(xiàn)和貫徹中央扶貧思路，成為產業(yè)扶貧開發(fā)的創(chuàng)新模式，并成為各片區(qū)實施產業(yè)扶貧的樣板。

3 當前打造跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)需要解決的問題

3.1 科學合理界定跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)的內涵

在連片特困地區(qū)，廣泛存在片區(qū)支柱產業(yè)跨省、市、縣發(fā)展的格局，如呂梁山片區(qū)的蘋果、六盤山片區(qū)的馬鈴薯、武陵山片區(qū)的臍橙等等，為了實現(xiàn)集合要素、聚集產業(yè)、集裝配套、集約發(fā)展，需要打破行政區(qū)域界線，實行跨省域、跨市縣連片規(guī)劃建設，打造跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)，形成方便產業(yè)要素流動、節(jié)約產業(yè)發(fā)展成本等優(yōu)勢，做大做強片區(qū)扶貧產業(yè)，提升片區(qū)產業(yè)扶貧效果。

3.2 跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)分工與協(xié)調機制欠缺

由于跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)可能涵蓋一個以上的行政區(qū)域，甚至是省域，而在社會主義市場經濟體制下，不同行政區(qū)域在產業(yè)選擇、產業(yè)扶持等方面具有自主權，各自為政。由于歷史原因、政治原因、經濟發(fā)展理念原因等，不同區(qū)域之間在產業(yè)選擇、產業(yè)鏈延伸、市場拓展等方面缺乏系統(tǒng)的分工協(xié)調機制，即使有些區(qū)域之間建立聯(lián)席會議制度，受區(qū)域界線的影響也很難發(fā)揮預期作用，產業(yè)發(fā)展中的各自為政依然難以消除。新建跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)首要解決的問題是建立分工協(xié)調機制，產業(yè)發(fā)展一盤棋。

3.3 跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)內產業(yè)發(fā)展參差不齊

把不同區(qū)域的同一產業(yè)劃歸到扶貧產業(yè)區(qū)內發(fā)展，現(xiàn)實的問題是不同區(qū)域的原有產業(yè)在基礎設施、產業(yè)規(guī)模、產品加工、品牌塑造、市場份額等方面存在一定差異，尤其在產品市場競爭力方面的差異會容易產生“一損俱損”的株連風險，如何在建立跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)過程中，正視產業(yè)發(fā)展參差不齊的現(xiàn)狀，糅合產業(yè)，實現(xiàn)同步發(fā)展成為關鍵。如山西省臨汾市和陜西省榆林市同屬呂梁山片區(qū)，位于黃土高原中部，黃河中游晉陜大峽谷東西兩岸，自然條件非常相似，但是，陜西省榆林市的蘋果市場占有率要顯著高于山西省臨汾市，在品牌塑造上，陜西的蘋果無論是知曉度還是美譽度均較高，顯然，把山西省臨汾市和陜西省榆林市的蘋果產業(yè)進行整合，實現(xiàn)跨區(qū)域發(fā)展，有利于改變現(xiàn)有產業(yè)發(fā)展參差不齊的現(xiàn)狀，提升整個產業(yè)區(qū)的產業(yè)市場競爭力，強化產業(yè)扶貧效果。

3.4 中央和地方產業(yè)區(qū)建設配套資金的統(tǒng)籌使用

建立跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)在資金投入方面，需要整合中央資金、信貸資金、行業(yè)資金和地方政府配套資金。在融資政策上，中央資金可以向跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)傾斜，提高扶持力度，吸引信貸資金和行業(yè)資金的投入。但是，貧困地區(qū)的財政實力普遍較弱，且不同貧困地區(qū)的政府財政收入差距明顯，如果在資金配套上達不到統(tǒng)一標準、統(tǒng)籌使用，直接導致不同區(qū)域地方政府在資金配套上出現(xiàn)“短板現(xiàn)象”，影響產業(yè)發(fā)展。

4 打造跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)的政策建議

4.1 跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)作為中央單列扶貧項目管理

跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)建設作為中央扶貧的單列項目，單獨進行規(guī)劃編制、項目評估、檢查驗收、成果宣傳和檔案管理。建議成立跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)管委會，直接受國務院扶貧辦領導，主要負責跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)的前期籌備、施工建設、部門協(xié)調和發(fā)展管理等事務，尤其是統(tǒng)籌規(guī)劃使用中央專項扶貧資金和地方配套扶持資金，破解原本各自為政的產業(yè)發(fā)展管理模式。

4.2 探索“聯(lián)合體發(fā)展模式”發(fā)展跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)

“聯(lián)合體發(fā)展模式”要求跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)在生產、加工、銷售整個鏈條上實現(xiàn)完全統(tǒng)一，徹底杜絕區(qū)內各自為政的現(xiàn)象。采用“聯(lián)合體發(fā)展模式”發(fā)展跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)重點要做好“三統(tǒng)一”：一是統(tǒng)一市場的開拓與發(fā)展。區(qū)內產業(yè)在面向全國市場時具有歷史差異性，如區(qū)域位置、地域文化、市場認同度、市場中的競爭地位等，這種差異性使得進行統(tǒng)一市場開拓與發(fā)展最為有利。二是統(tǒng)一產品生產標準。區(qū)內產業(yè)發(fā)展過程中，做到統(tǒng)一產品生產流程、投入品選用、產品質量標準等。三是統(tǒng)一開發(fā)新產品。區(qū)內企業(yè)形成優(yōu)勢互補、風險共擔、利益共享的新產品開發(fā)模式。

4.3 普惠與特惠政策相結合，推進跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)健康發(fā)展

跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)由于在地理位置上主要處于連片特困地區(qū)，因此，跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)首先應該享受連片特困地區(qū)扶貧產業(yè)發(fā)展應有的政策，包括財稅、投資、金融服務、土地使用、人才保障等等普惠政策。同時，還應該包括一些特惠政策，如中央財政扶持加工龍頭企業(yè)的資金折算成公司股份，分配給貧困對象，貧困對象每年從公司分紅中獲取股金收益，直至扶貧對象的非股金收益超過貧困線為止。

4.4 創(chuàng)新參與式產業(yè)扶貧模式，引導貧困戶參與扶貧產業(yè)

打造跨區(qū)域扶貧產業(yè)區(qū)，增加扶貧對象收入，需要大膽創(chuàng)新參與式產業(yè)扶貧模式，積極引導貧困戶參與扶貧產業(yè)。一是帶動貧困戶直接進入產業(yè)，重點探索和試驗“龍頭企業(yè)+基地+貧困戶”、“合作組織+基地+貧困戶”、“現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)+貧困戶”等貧困戶產業(yè)參與模式，從產業(yè)直接參與獲得收入；二是無勞動能力貧困人口入股。特困地區(qū)往往受自然條件的影響，一些扶貧對象患有地方病而喪失勞動能力，無法直接參與發(fā)展產業(yè)，建議通過中央扶貧資金入股龍頭企業(yè)，股份無償分配給無勞動能力的貧困人口，使其間接參與扶貧產業(yè)，獲得股金收益而增加收入。

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