諸葛恒英

ZHUGE Heng-ying

（中國鐵道科學研究院運輸及經(jīng)濟研究所，北京100081）

(Transportation and Economics Research Institute， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China)

我國合資鐵路吸引社會資本長效機制的探討

諸葛恒英

ZHUGE Heng-ying

（中國鐵道科學研究院運輸及經(jīng)濟研究所，北京100081）

(Transportation and Economics Research Institute， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China)

發(fā)展合資鐵路不僅是鐵路吸引社會資本的重要渠道，也是有效推進鐵路建設(shè)和運營體制改革、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方式。在闡述合資鐵路相關(guān)政策演變的基礎(chǔ)上，分析近年來合資鐵路的發(fā)展規(guī)模、投融資特點及路網(wǎng)定位，從保障合資鐵路運輸安全、加強運輸服務(wù)質(zhì)量管理、完善運價形成機制、實行補貼政策4個方面，提出進一步完善合資鐵路吸引社會資本長效機制的建議。

合資鐵路；社會資本；政策；監(jiān)管

隨著鐵路實現(xiàn)“政企分開”和投融資體制改革的推進，我國當前在建、規(guī)劃的合資鐵路線路仍將是主要建設(shè)模式[1]。2014年，鐵路先后在審批權(quán)限下放、鐵路建設(shè)基金設(shè)立、土地綜合開發(fā)、公益性補償、運價機制等方面出臺了一系列政策措施，多方面構(gòu)建吸引社會資本的長效機制，提高了社會資本投資合資鐵路的積極性，為促進合資鐵路的建設(shè)與發(fā)展提供資金支持。

1 概述

合資鐵路發(fā)展始于 20 世紀 80年代，隨著 1991年第一條合資鐵路三茂鐵路 ( 三水—茂名東 ) 正式運營，合資鐵路逐步興起。多年來，我國政府為鼓勵社會資本積極投資合資鐵路領(lǐng)域，先后出臺了多個指導(dǎo)性文件[2]。

20 世紀 90年代，合資鐵路作為新生事物，允許社會資本參與合資鐵路建設(shè)，建立社會資本進入合資鐵路管理制度。1991年 11月，原國家計劃委員會 ( 以下簡稱“國家計委”)、原鐵道部聯(lián)合召開全國鐵路工作會議，充分肯定合資鐵路的發(fā)展；1992年 8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)原國家計委、原鐵道部《 關(guān)于發(fā)展中央和地方合資建設(shè)鐵路的意見 》，指出“合資鐵路是深化鐵路改革的一條新路”“國家對合資鐵路實行特殊運價并給予其他必要的優(yōu)惠政策”，奠定了合資鐵路發(fā)展的重要里程碑[3-4]。1993年 11月，原國家計委、原鐵道部頒布《＜關(guān)于發(fā)展中央和地方合資建設(shè)鐵路的意見＞實施辦法 》的通知，明確合資鐵路建設(shè)資金來源、出資協(xié)議等，并給予特殊運價、稅收優(yōu)惠等政策，鼓勵合資鐵路開展多元化經(jīng)營[5]。1996年 5月，原國家計委、原鐵道部《 合資鐵路管理辦法 ( 試行 )》，明確合資鐵路組建、建設(shè)管理、運營管理、投資計劃與管理及財務(wù)管理等具體要求。

21 世紀以來，國家和鐵路部門從頂層設(shè)計上出臺一系列意見，鼓勵、引導(dǎo)和支持社會資本進入合資鐵路。2005年 7月，原鐵道部出臺《 關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實施意見 》，全面開放鐵路建設(shè)、客貨運輸、運輸裝備制造與多元經(jīng)營 4 大領(lǐng)域，鼓勵、支持和引導(dǎo)國內(nèi)非公資本進入[6]。2006年，原鐵道部研究制訂《“十一五”鐵路投融資體制改革推進方案 》，把擴大合資建路規(guī)模作為鐵路投融資改革的重點[7]。2012年 5月，原鐵道部為落實國務(wù)院有關(guān)精神，出臺《 關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實施意見 》，提出鼓勵和引導(dǎo)民間資本依法合規(guī)進入鐵路領(lǐng)域，對各類投資主體同等對待，對民間資本不單獨設(shè)置附加條件。

2013年 3月，國務(wù)院《 關(guān)于組建中國鐵路總公司有關(guān)問題的批復(fù) 》中明確指出，要建立鐵路公益性、政策性運輸補貼的制度安排，為社會資本進入鐵路創(chuàng)造條件[8-9]。2013年 8月，國務(wù)院《 關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見 》( 國發(fā) [ 2013 ] 33 號，以下簡稱“國發(fā)33 號文”) 提出，放開合資鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，從運價、補貼等方面進一步鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路[10]。

2 我國合資鐵路發(fā)展與路網(wǎng)定位

2.1 發(fā)展規(guī)模

2000年以來，合資鐵路實現(xiàn)了迅猛發(fā)展。截至 2013年底，全國共組建各類合資鐵路 193 家[11]，其路網(wǎng)規(guī)模和客貨運輸發(fā)揮著重要作用。2000—2013年合資鐵路營業(yè)里程、客貨運量及周轉(zhuǎn)量在全路占比情況如圖1 所示。

圖1 2000—2013年合資鐵路營業(yè)里程、客貨運量及周轉(zhuǎn)量在全路占比

（1）路網(wǎng)規(guī)模持續(xù)擴大。2013年，合資鐵路總里程達 32 135.6km，占全國鐵路的 31.16%，相較 2000年增加 23.61 個百分點；2000—2013年合資鐵路營業(yè)里程增長 6 倍，而整個路網(wǎng)營業(yè)里程增長不到 1 倍。

（2）客貨運輸發(fā)展迅猛。2013年合資鐵路客運量、客運周轉(zhuǎn)量在全國鐵路中的占比分別為22.83% 和 24.99%，貨運量、貨運周轉(zhuǎn)量在全國鐵路中的占比分別為 23.2% 和 14.27%。2000—2013年，合資鐵路客運量、客運周轉(zhuǎn)量平均年增長率分別達 26.3% 和 28.8%，比全路年平均增長率高出 20個百分點；貨運量平均年增長率為 28.49%，比全路高出 22 個百分點；貨運周轉(zhuǎn)量平均年增長率為24.4%，比全路高出 16 個百分點。

2.2 投融資特點分析

（1）投資規(guī)模日益擴大。截至 2013年底，合資鐵路已累計完成投資 1 800 億元，項目資本金 880億元[12]。2000—2008年，合資鐵路基本建設(shè)投資額逐年增長，合資鐵路占全國鐵路的比重從 2000年的不足 10% 增長到 2008年的 26.25%。2000—

2013年鐵路基本建設(shè)投資完成情況如表1 所示。

（2）投資主體相對單一。合資鐵路按資金來源性質(zhì)大致分為 2 類，一類是中央、地方政府及國有企業(yè)等國有資金，一類是民營企業(yè)、民間投資機構(gòu)等非國有資金。在實際運作中，目前絕大多數(shù)合資鐵路主要是由中央 ( 以中國鐵路總公司為代表) 和地方政府，以及國有企業(yè)或國有獨資公司共同投資修建，極少引進國有企業(yè)或國有獨資公司以外的社會資本[13]。在投資主體上呈現(xiàn)出高度單一性，在很大程度上仍然是國家鐵路。

表1 2000—2013年鐵路基本建設(shè)投資完成情況 億元

2.3 路網(wǎng)定位

國發(fā) 33 號文明確指出，向地方政府和社會資本放開合資鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，以加快我國鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進國民經(jīng)濟與地方經(jīng)濟的發(fā)展。為此，基于合資鐵路的投資主體、建設(shè)目的與作用等，合資鐵路大致歸為路網(wǎng)干線、路網(wǎng)支線 2 大類。

（1）路網(wǎng)干線。該類合資鐵路建設(shè)標準高，客貨運量大，一般由中國鐵路總公司與地方政府、國有企業(yè)等合資建設(shè)，與國家鐵路網(wǎng)形成互補性關(guān)系。目前建成運營及在建、規(guī)劃的合資鐵路中，很多發(fā)揮路網(wǎng)干線作用，在較大的區(qū)際通道中發(fā)揮著重要作用。路網(wǎng)干線還可以分為 2 小類，一是資源開發(fā)性干線鐵路，以貨運線路為主，如蒙西華中鐵路 ( 浩勒報吉—吉安 )、太中銀鐵路 ( 太原南—迎水橋 )、集通鐵路 ( 賁紅—通遼北 ) 等，主要服務(wù)于國家戰(zhàn)略發(fā)展需要，對加快資源開發(fā)、提高資源集疏能力、促進地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級改造和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮著重要作用；一類是非資源開發(fā)性干線鐵路，以客運線路為主，如京滬 ( 北京南—上海虹橋 )、京廣 ( 北京西—廣州南 )、滬昆 ( 上海虹橋—昆明南 ) 等高速鐵路，向莆 ( 向塘—莆田 ) 等區(qū)際鐵路，縮短區(qū)域間時空距離，加強經(jīng)濟社會聯(lián)系，促進房地產(chǎn)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展提供強有力的支撐。

（2）路網(wǎng)支線。此類合資鐵路主要包括城際鐵路、市域 ( 郊 ) 鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路等，一般是服務(wù)于城市群間的、連接路網(wǎng)干線或區(qū)際干線，線路等級通常低于干線鐵路，線路較短而且分散，客貨運量相對較小，一般由地方政府或 ( 與 ) 大型企業(yè)主導(dǎo)投資建設(shè)，對路網(wǎng)的依存度相對較低，對路網(wǎng)干線運力資源配置影響不是很大，如武咸 ( 武昌—咸寧南 )、長株潭 ( 望青路—湘潭 ) 等城際鐵路，六盤水—紅果、庫車西—俄霍布拉克等資源開發(fā)性鐵路，江陰港等支線鐵路。該類合資鐵路對于促進城市 ( 群 ) 間經(jīng)濟文化交流，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮一定作用。

3 合資鐵路吸引社會資本長效機制的建議

3.1 保障合資鐵路運輸安全

目前我國已開通或在建的高速鐵路基本上為合資鐵路，大多數(shù)由業(yè)主企業(yè)委托所在鐵路局實施委托運輸管理，雖然委托管理安全責任主體發(fā)生變化，但并未免除合資鐵路的安全職責[14]。合資鐵路運輸安全需要政府和企業(yè)間加強溝通協(xié)調(diào)，共同維護合資鐵路運輸安全持續(xù)穩(wěn)定。

3.1.1 強化高速鐵路運輸安全控制

高速鐵路運輸安全一直是我國鐵路安全的重中之重。目前，動車組列車開行范圍已經(jīng)擴展至 28 個省市區(qū)，高速鐵路運營規(guī)模不斷擴展，安全壓力與日俱增。

（1）總結(jié)積累高速鐵路運營安全經(jīng)驗，針對運輸安全問題深入分析安全管理、設(shè)備等原因，研究把握高速鐵路安全規(guī)律，建立高速鐵路安全風險動態(tài)監(jiān)控機制。

（2）高速鐵路運輸安全往往與設(shè)備質(zhì)量密切相關(guān)，應(yīng)加強源頭質(zhì)量把控，強化合資鐵路運輸許可，嚴格實行動車組及重要零部件的準入制度。

（3）加強高速鐵路關(guān)鍵崗位安全監(jiān)管人員培訓(xùn)，提前做好專業(yè)人員的選拔、儲備和培養(yǎng)。

3.1.2 強化新線開通運營安全

新一輪鐵路建設(shè)遍布全國各省市，300 多個在建項目大多集中在中西部，地質(zhì)條件復(fù)雜，地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)，工程質(zhì)量和安全風險面臨重大考驗。目前，針對新建的合資鐵路，需要在勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、驗收等各個環(huán)節(jié)嚴格落實相關(guān)規(guī)定和辦法，確保新線開通運營。

（1）嚴格按照程序組織靜動態(tài)檢測、聯(lián)調(diào)聯(lián)試和運行試驗、初步驗收和安全評估，過程中應(yīng)層層把關(guān)，發(fā)現(xiàn)安全問題必須整改通過才可進入下一程序，確保新線在開通運營前整改到位或采取可靠的安全措施。

（2）加大運營前期準備投入，健全完善相關(guān)的安全管理規(guī)章制度，對運營設(shè)備精調(diào)精整，嚴格人員準入和資格培訓(xùn)，做好運營過渡期安全保障。

3.2 加強運輸服務(wù)質(zhì)量管理

應(yīng)借鑒國內(nèi)外相關(guān)行業(yè)質(zhì)量管理經(jīng)驗，建立合資鐵路標準化服務(wù)體系，加強服務(wù)質(zhì)量控制與改進，拓展服務(wù)質(zhì)量渠道，形成以客戶需求為中心、與市場對接的服務(wù)質(zhì)量管理體系，增強合資鐵路核心競爭力。

（1）建立規(guī)范、高效的標準化服務(wù)體系，即將服務(wù)細節(jié)通過標準化進行規(guī)范，吸納電信、電力等行業(yè)服務(wù)質(zhì)量管理相關(guān)經(jīng)驗[15]，堅持“公平、公開、公正”原則，針對客戶對不同合資鐵路服務(wù)要求，制定差異化服務(wù)質(zhì)量管理標準，設(shè)定質(zhì)量管理目標，明確每個崗位的職責、操作流程和質(zhì)量標準，以及滿意度衡量的方法和指標。

（2）加強服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進與控制。①建立風險控制機制，針對合資鐵路提供運輸服務(wù)過程中可能出現(xiàn)的問題，加強風險管理，做到早發(fā)現(xiàn)、早研判、早預(yù)警、早處置，提高管理的有效性。②強化服務(wù)質(zhì)量評估，收集、分析服務(wù)質(zhì)量管理中發(fā)現(xiàn)的各類問題及其根本原因，構(gòu)建包含客戶、合資鐵路、第三方評估機構(gòu)在內(nèi)的三維評估體系，全面評估合資鐵路服務(wù)質(zhì)量管理水平。

（3）拓展服務(wù)質(zhì)量渠道。合資鐵路與國家鐵路一樣，應(yīng)通過 12306、95306、微信平臺，客戶滿意度調(diào)查，咨詢、會議、聽證等多種形式，公開服務(wù)承諾、服務(wù)目標、問題處理程序與時限及監(jiān)督方式，虛心接受社會各界的監(jiān)督。

3.3 完善運價形成機制

社會資本喪失對運輸產(chǎn)品的定價權(quán)，通常被認為是社會資本進入合資鐵路的主要障礙之一[16]。其主要原因：一是鐵路運價形成機制已明顯滯后于經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求。鐵路運價體系按照全路的平均成本核算，在平均成本上加成利潤和稅金，而成本項中同時包括鐵路建設(shè)成本和車輛成本，而不是根據(jù)具體的某一條線路的成本定價，基于平均成本的定價體系未能充分體現(xiàn)線路、車輛、檢修、區(qū)域等差異。二是鐵路運價調(diào)整機制缺乏，實行政府指導(dǎo)價，不能迅速根據(jù)市場供需、競爭對手等因素做出反應(yīng)，充分發(fā)揮市場在運力資源配置中的作用。

2014年 4月，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《 關(guān)于包神、準池鐵路貨物運價有關(guān)問題的通知 》，明確包神 ( 包頭—神木 )、準池 ( 外西溝—神池南 ) 鐵路貨物價格實行市場調(diào)節(jié)，由鐵路運輸企業(yè)與用戶、投資方協(xié)商確定具體運價水平，是國家放開鐵路運輸價格的首次嘗試，將增加合資鐵路對社會資本的吸引力。隨后，先后放開 24 項商品和服務(wù)價格，如社會資本投資控股新建鐵路的貨物運價、客運專線旅客票價等。合資鐵路發(fā)展需要進一步完善運價機制，建立動態(tài)調(diào)整機制，以提升合資鐵路的市場競爭力。

（1）完善運價形成機制。一是制定有別于國家鐵路的運價，可全面調(diào)研各類合資鐵路的全程費用和運價市場承受能力，基于“保本、還貸和微利”原則制定特殊的運價，以更好地發(fā)揮各類合資鐵路功能，實現(xiàn)各方投資人的投資利益。二是針對不同性質(zhì)的合資鐵路實行差異化的運價。例如，針對經(jīng)營高速鐵路、旅游專列等高端產(chǎn)品的非資源性干線鐵路，可以借鑒美國客運鐵路定價做法，完全放開定價，由其根據(jù)市場供需情況制定運價；針對帶有公益性質(zhì)的市郊鐵路、城際鐵路、貨運鐵路等路網(wǎng)支線可以實行政府指導(dǎo)價，或者最高上限價，保障其生存與發(fā)展的空間。

（2）建立靈活調(diào)整機制。一是研究制定合資鐵路運價浮動辦法，允許在政府指導(dǎo)價的基礎(chǔ)上，針對不同席別、品類，制定靈活價格，以滿足不同層次、不同類型運輸需求，如實行波峰波谷運價、旺季淡季票價等措施最大化吸引客貨運上量。二是應(yīng)理順各類合資鐵路間及其與國家鐵路、既有線鐵路的關(guān)系，關(guān)注與競爭對手航空、公路的比價關(guān)系，建立隨公路、航空運輸價格變化的動態(tài)調(diào)整機制。

3.4 實行補貼政策

隨著鐵路政企分開，引入市場競爭，《 國務(wù)院關(guān)于中國鐵路總公司成立的批復(fù) ( 國函 [ 2013 ] 47號 )》中明確，將建立鐵路公益性運輸補貼機制。從我國合資鐵路建設(shè)和運營實踐來看，不同類別的合資鐵路因其功能、服務(wù)對象等不同，自身的經(jīng)濟效益和社會效益各不相同。長期以來鐵路實行交叉補貼，以經(jīng)營盈利彌補公益虧損[17]，一定程度上影響合資鐵路的盈利水平，需要實施針對性、差別性補貼政策。

（1）政策性虧損補貼。合資鐵路承擔著大量的公益性服務(wù)職能，保證關(guān)系國計民生的重點運輸，以及特運、專運、搶險救災(zāi)運輸?shù)确墙?jīng)濟性運輸任務(wù)，可以借鑒國內(nèi)民航、電信、石油等國家基礎(chǔ)行業(yè)的做法，采取線路補貼、節(jié)能減排補貼、應(yīng)急補貼等形式進行補貼[18]。

（2）經(jīng)營性虧損補貼。從區(qū)域來看，我國東西部經(jīng)濟發(fā)展不平衡，廣闊的西部地區(qū)鐵路發(fā)展相對緩慢；國發(fā) 33 號文指出，要優(yōu)先建設(shè)西部地區(qū)鐵路及相關(guān)設(shè)施，促進我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。在建的和規(guī)劃的西部地區(qū)鐵路大多數(shù)以合資鐵路形式存在，由于沿線經(jīng)濟不發(fā)達，客貨實際運量達不到設(shè)計運量而造成經(jīng)營虧損，但在實現(xiàn)西部發(fā)展戰(zhàn)略、開發(fā)西部資源、振興西部經(jīng)濟等方面發(fā)揮重要作用，因而有必要對此類鐵路經(jīng)營性虧損給予補貼。

2010年 5月，我國成灌鐵路 ( 成都北—青城山 ) 實現(xiàn)了政府補貼，補貼額由成都市政府承擔。為充分發(fā)揮鐵路在西部大開發(fā)中的重要作用，吸引并增強社會資本投資西部地區(qū)鐵路建設(shè)的信心，針對路網(wǎng)干線，可以借鑒日本等國家的經(jīng)驗，采用補貼上限或固定補貼形式進行補貼，由中央政府和地方政府按照一定的比例共同提供補貼；對路網(wǎng)支線，可以借鑒成灌鐵路補貼經(jīng)驗，由地方政府承擔并提供補貼。

（3）PPP ( 公私合營 ) 模式下補貼。2014年，國務(wù)院決定在鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會資本，采用 PPP 模式充分發(fā)揮市場配置資源的作用。合資鐵路發(fā)展 PPP 模式，不僅是鐵路投融資改革的重要方向，也是提高其運輸效率和經(jīng)營效益的重要途徑。北京地鐵 4 號線作為國內(nèi) PPP 模式成功案例之一，未來合資鐵路 PPP 模式下可以借鑒北京市政府對港鐵的補貼模式，按照收入分成和補償模式進行補貼，每年年初約定當年的運量，基于清算票價，若當年實際運量低于約定運量，收不抵支，按照差額比例補貼；若實際運量大于約定運量，收大于支，按利潤分成，維持公益性行業(yè)正常利潤。

4 結(jié)束語

合資鐵路作為鐵路投融資改革的產(chǎn)物，為鐵路發(fā)展注入新的生機。社會資本參與合資鐵路建設(shè)，有助于發(fā)揮市場“看得見的手”作用，促進資源的優(yōu)化配置和利用?！笆濉逼陂g鐵路建設(shè)任務(wù)依然很重，隨著合資鐵路建設(shè)運營大面積鋪開，需要從運輸安全、服務(wù)質(zhì)量、價格機制、補貼政策等方面完善合資鐵路發(fā)展長效機制，為社會資本保駕護航。

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責任編輯：金 穎

Discussion on Lasting-effect Mechanism of Joint Venture Railway Absorbing Social Capital in China

Developing joint venture railway is not only an important approach of railway absorbing social capital, but also an important way to availably promote railway construction, operation system reform and economic coordinative development. Based on expounding the evolution of relative policy on joint venture railway, this paper analyzes the development scale, financial characteristics and railway network location of joint venture railways in recent years, and puts forward suggestions on further improving the lasting-effect mechanism of joint venture railway absorbing social capital from 4 aspects, such as ensuring transport safety of joint venture railway, strengthening quality management of transport service, improving tariff formation mechanism and implementing subsidy policy.

Joint Venture Railway; Social Capital; Policy; Supervision

1003-1421(2015)06-0074-06

F532.0

A

2015-04-01

中國鐵路總公司科技研究開發(fā)計劃(2013T005-A)