阿基姆·普洛斯 瑞德漢納斯·胡斯頓著 梁若蓮譯

自動(dòng)稅收情報(bào)交換如何成為新的全球標(biāo)準(zhǔn)*

阿基姆·普洛斯 瑞德漢納斯·胡斯頓著 梁若蓮＊譯

阿基姆·普洛斯（Achim Pross）先生是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）稅收政策和管理中心國(guó)際合作與稅收管理處負(fù)責(zé)人。他全權(quán)負(fù)責(zé)稅收情報(bào)交換、稅基侵蝕與利潤(rùn)轉(zhuǎn)移（BEPS）15項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃中的5項(xiàng)、稅收征管論壇以及OECD針對(duì)稅收犯罪及其他財(cái)務(wù)犯罪等嚴(yán)重不遵從問(wèn)題的相關(guān)工作。

瑞德漢納斯·胡斯頓（Radhanath Housden）先生是OECD稅收情報(bào)交換高級(jí)政策顧問(wèn)，主要負(fù)責(zé)制定工作指引和組織培訓(xùn)，協(xié)助各國(guó)政府實(shí)施自動(dòng)情報(bào)交換新標(biāo)準(zhǔn)。他還參與有關(guān)稅收情報(bào)交換和打擊稅務(wù)犯罪等相關(guān)領(lǐng)域的研究。

一、 概述

隨著全球化進(jìn)程不斷加深，跨境活動(dòng)日益普遍，稅務(wù)機(jī)關(guān)需要并肩共事，確保納稅人向正確的轄區(qū)繳納金額正確的稅款。在全球化的財(cái)務(wù)制度下，納稅人例行管理跨境財(cái)務(wù)事項(xiàng)，而稅務(wù)機(jī)關(guān)卻無(wú)法突破國(guó)境限制進(jìn)行稅務(wù)管理。這樣的財(cái)務(wù)制度，只有在稅務(wù)機(jī)關(guān)緊密合作的前提下，才能行久致遠(yuǎn)。國(guó)際稅收合作的一個(gè)重要方面是提高稅收透明度，具體而言，就是交換稅收情報(bào)，應(yīng)對(duì)離岸逃稅。情報(bào)交換形式多樣，具體包括專(zhuān)項(xiàng)、自發(fā)和自動(dòng)情報(bào)交換。多年來(lái)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）與二十國(guó)集團(tuán)（G20）成員國(guó)及其他國(guó)家開(kāi)展了各種形式的稅收情報(bào)交換。此外，OECD稅收協(xié)定范本第26條為以上三類(lèi)情報(bào)交換提供了法律基礎(chǔ)。

近年來(lái)，全球提高稅收透明度的努力，特別是在自動(dòng)情報(bào)交換方面，即來(lái)源國(guó)向居民國(guó)系統(tǒng)地定期傳遞“批量”納稅人涉稅情報(bào)的方式，正在國(guó)際稅收政策領(lǐng)域以前所未有的步伐向前行進(jìn)。2014年，我們從全球普遍認(rèn)可的專(zhuān)項(xiàng)情報(bào)交換時(shí)代，邁進(jìn)全面推進(jìn)自動(dòng)情報(bào)交換標(biāo)準(zhǔn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”，或“CRS”）的時(shí)代。超過(guò)90個(gè)轄區(qū)，實(shí)際上包括所有的金融中心，已承諾盡快實(shí)施該標(biāo)準(zhǔn)。這一進(jìn)展實(shí)現(xiàn)了兩大階躍式變革：一是世界各國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人的財(cái)務(wù)金融狀況了如指掌，二是國(guó)際社會(huì)聯(lián)手打擊離岸逃稅的能力得以提高。

在這一轉(zhuǎn)變發(fā)生之前，已有證據(jù)表明其可能帶來(lái)的潛在收益。例如，2009年，挪威從幾個(gè)協(xié)定締約方收到自動(dòng)稅收情報(bào)。通過(guò)對(duì)超過(guò)一定門(mén)檻的自動(dòng)情報(bào)與挪威納稅人的所得稅申報(bào)表進(jìn)行比對(duì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)38.7%的應(yīng)稅所得沒(méi)有向挪威稅務(wù)部門(mén)申報(bào)。此外，丹麥實(shí)施了特別項(xiàng)目，運(yùn)用所收到的自動(dòng)稅收情報(bào)進(jìn)行了1 000項(xiàng)審計(jì)，實(shí)現(xiàn)了額外的稅收收入。丹麥稅務(wù)部門(mén)還向其他納稅人發(fā)出了1 100份信函，信函中包括了丹麥稅務(wù)部門(mén)收到的納稅人境外所得的相關(guān)信息，促使440名納稅人在納稅申報(bào)表中申報(bào)了以前年度瞞報(bào)的境外所得，表明不遵從比率達(dá)到40%。

由上述經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，作為國(guó)際稅收合作的一種方式，自動(dòng)情報(bào)交換的魅力顯而易見(jiàn)。本文回顧了近期發(fā)生這一重大轉(zhuǎn)變的背景和原因，并探討了未來(lái)面臨的挑戰(zhàn)。

二、“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”（CRS）的背景

長(zhǎng)期以來(lái)，除了開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)和自發(fā)情報(bào)交換等形式的稅收征管協(xié)作以外，各轄區(qū)一直在實(shí)施自動(dòng)情報(bào)交換。然而時(shí)至今日，自動(dòng)情報(bào)交換仍然存在一些系統(tǒng)性問(wèn)題，導(dǎo)致各轄區(qū)無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)這一稅收征管協(xié)作形式原本可提供的利益。

與專(zhuān)項(xiàng)情報(bào)交換成為全球標(biāo)準(zhǔn)之前相似，并非所有轄區(qū)都普遍開(kāi)展自動(dòng)情報(bào)交換。當(dāng)只有幾個(gè)轄區(qū)自動(dòng)交換情報(bào)時(shí)，其合作僅局限于“愿意參與情報(bào)交換的聯(lián)盟”，無(wú)法覆蓋全球各國(guó)。意味著自動(dòng)情報(bào)交換的利益始終有限，尤其是不能遏制那些輕易轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，以避免其離岸業(yè)務(wù)情報(bào)被交換的行為。

而且，有效的自動(dòng)情報(bào)交換通常需要事先明確擬交換情報(bào)的類(lèi)型，這樣，接收情報(bào)的轄區(qū)才能清楚地知道他們將會(huì)獲得什么樣的情報(bào)，以便對(duì)這些情報(bào)進(jìn)行處理和使用，提高稅收遵從。這導(dǎo)致此前的自動(dòng)情報(bào)交換機(jī)制面臨著另外一個(gè)挑戰(zhàn)，即在密切識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和確保所交換情報(bào)的范圍與應(yīng)報(bào)告情報(bào)的金融機(jī)構(gòu)范圍足夠廣泛之間取得適度平衡，防止報(bào)告要求被輕易規(guī)避。歐盟利息稅指令（European Union’s Savings Directive，2005年該指令是當(dāng)時(shí)自動(dòng)情報(bào)交換向前邁出的開(kāi)創(chuàng)性一步）帶給人們的一個(gè)重要啟示就是：如果情報(bào)交換的范圍太窄，就會(huì)為報(bào)告情報(bào)留下規(guī)避的空間，影響情報(bào)交換的整體有效性。這會(huì)導(dǎo)致情報(bào)交換系統(tǒng)產(chǎn)生成本，而無(wú)法實(shí)現(xiàn)潛在收益。例如，如果只交換個(gè)人持有的金融賬戶(hù)的信息，人們就有機(jī)會(huì)在所有權(quán)架構(gòu)中插入實(shí)體，來(lái)規(guī)避報(bào)告義務(wù)。同樣，如果限定應(yīng)報(bào)告所得的定義，不僅容易忽略金融賬戶(hù)中的資本，而且也為某些產(chǎn)品的使用留下空間——從技術(shù)上講，這些產(chǎn)品并不會(huì)產(chǎn)生協(xié)議明確定義的所得。在確定應(yīng)報(bào)告情報(bào)的金融機(jī)構(gòu)范圍時(shí)，也會(huì)遇到類(lèi)似問(wèn)題。

之前的自動(dòng)情報(bào)交換還存在實(shí)際交換情報(bào)的質(zhì)量和格式不夠標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。所產(chǎn)生的情報(bào)往往是國(guó)內(nèi)申報(bào)機(jī)制的副產(chǎn)品，是根據(jù)國(guó)內(nèi)稅制進(jìn)行設(shè)計(jì)產(chǎn)生的，而并非關(guān)注協(xié)定締約國(guó)能否確保本國(guó)居民遵從稅制要求。此外，收集情報(bào)的過(guò)程中金融機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化盡職調(diào)查規(guī)則的缺失，意味著各轄區(qū)在可能收到的情報(bào)的類(lèi)型方面缺少確定性。情報(bào)要素往往也不完整，妨礙了對(duì)有效使用數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)遵從目的至關(guān)重要的數(shù)據(jù)比對(duì)流程的進(jìn)行。例如，盡管早在1987年OECD就推薦各國(guó)收集非居民投資者的納稅人識(shí)別號(hào)（Taxpayer Identification Numbers），但是幾乎沒(méi)有轄區(qū)真正推行，將這一建議落到實(shí)處。此外，信息技術(shù)格式也不夠標(biāo)準(zhǔn)化，所使用的交換介質(zhì)包括紙質(zhì)文件和磁帶，這進(jìn)一步加大了系統(tǒng)使用數(shù)據(jù)的難度。

最后，較為常見(jiàn)的是所交換的數(shù)據(jù)與涉稅年度相隔數(shù)年，從而進(jìn)一步降低了數(shù)據(jù)對(duì)于接收國(guó)的有效性。

正是考慮到上述困難，世界各國(guó)開(kāi)始整合需求，制定更高的自動(dòng)情報(bào)交換國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)的批量轉(zhuǎn)換有助于數(shù)據(jù)的批量處理，如果國(guó)際社會(huì)為了應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)，能夠在標(biāo)準(zhǔn)化方法上達(dá)成共識(shí)，自動(dòng)情報(bào)交換的巨大潛力就能全面發(fā)揮。

三、“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”（CRS）的歷史、演變與發(fā)展

OECD一直支持并推動(dòng)自動(dòng)情報(bào)交換領(lǐng)域的國(guó)際協(xié)調(diào)，所采取的措施包括搭建自動(dòng)情報(bào)交換的法律框架，并推動(dòng)各國(guó)情報(bào)交換格式標(biāo)準(zhǔn)化。隨著自動(dòng)情報(bào)交換面臨的挑戰(zhàn)日益突出，OECD和G20成員國(guó)對(duì)于更加有效利用這一合作形式的愿望與日俱增。2012年OECD向G20提交了題為《自動(dòng)情報(bào)交換：是什么、如何運(yùn)作、帶來(lái)什么利益以及未來(lái)還需要怎么做》的報(bào)告。①http://www.oecd.org/ctp/exchange-of-tax-information/automatic-exchange-of-information-report.pdf.該報(bào)告探討了所有的關(guān)鍵性問(wèn)題，并明確了那些通過(guò)更廣泛的國(guó)際協(xié)調(diào)能夠解決的問(wèn)題，得到了G20的認(rèn)可。此后，人們認(rèn)識(shí)到自動(dòng)情報(bào)交換能夠帶來(lái)潛在的利益，對(duì)于進(jìn)一步加強(qiáng)這一領(lǐng)域的國(guó)際協(xié)調(diào)呼聲漸高。

各國(guó)也開(kāi)始努力尋找應(yīng)對(duì)自動(dòng)情報(bào)交換挑戰(zhàn)的對(duì)策，來(lái)獲取其潛在的利益。美國(guó)就是一個(gè)典型的例子。美國(guó)引入了《海外賬戶(hù)稅收遵從法案》（FATCA），對(duì)應(yīng)申報(bào)金融機(jī)構(gòu)和應(yīng)申報(bào)賬戶(hù)進(jìn)行了寬泛的定義，并標(biāo)準(zhǔn)化了數(shù)據(jù)格式。最初，F(xiàn)ATCA只是一項(xiàng)單邊措施，但是通過(guò)加強(qiáng)與意大利、法國(guó)、德國(guó)、西班牙和英國(guó)等幾個(gè)歐洲大國(guó)的國(guó)際合作，美國(guó)很快就看到了采用政府間協(xié)作方式實(shí)施FATCA的益處。那時(shí)，上述歐洲國(guó)家也正在努力解決妨礙自動(dòng)情報(bào)交換有效實(shí)施的難題，并開(kāi)始加強(qiáng)合作，彼此協(xié)作建立類(lèi)似的自動(dòng)情報(bào)交換機(jī)制，并主張構(gòu)建統(tǒng)一的自動(dòng)情報(bào)交換國(guó)際模式。

這一舉措也符合業(yè)界的需求，并在國(guó)際銀行及其協(xié)會(huì)的意見(jiàn)陳述中得到反映。事實(shí)上，最早表達(dá)這一需求的是與OECD開(kāi)始進(jìn)行頻繁接觸的亞洲銀行。金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)接受了這樣一個(gè)事實(shí)，即：未來(lái)它們將在國(guó)際稅收遵從領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，但是它們對(duì)于可能出現(xiàn)大量不同甚至相互矛盾的國(guó)際信息報(bào)告機(jī)制保持密切關(guān)注，因?yàn)檫@將導(dǎo)致操作困難以及遵從成本的多重上升。它們所表達(dá)的核心內(nèi)容是：它們?cè)敢鈭?zhí)行全球報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，但這一標(biāo)準(zhǔn)必須是全球統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

在這個(gè)問(wèn)題上，政府和企業(yè)的利益并不沖突，為數(shù)眾多的報(bào)告機(jī)制不僅會(huì)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本提高，而且由于無(wú)法解決稅務(wù)機(jī)關(guān)在提高自動(dòng)情報(bào)交換有效性方面面臨的關(guān)鍵難題，將會(huì)影響各國(guó)政府自動(dòng)情報(bào)交換潛在利益的實(shí)現(xiàn)。與實(shí)施單一標(biāo)準(zhǔn)相比，情報(bào)交換標(biāo)準(zhǔn)化的缺失最終將使稅務(wù)機(jī)關(guān)利用所交換的情報(bào)加強(qiáng)稅收遵從的難度更大、成本更高。為此，世界各國(guó)政府立即開(kāi)始呼吁建立自動(dòng)情報(bào)交換的全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使之成為打擊避稅效果最好、成本最低的工具。

G8和G20的成員國(guó)首腦發(fā)揮了強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)作用。2013年全年，這兩大國(guó)際集團(tuán)雄心勃勃，努力保持議程上的各項(xiàng)工作的快速進(jìn)展勢(shì)頭。早在2013年4月，G20財(cái)長(zhǎng)們就期待著自動(dòng)情報(bào)交換新全球標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，并敦促“各轄區(qū)朝著與協(xié)定締約國(guó)自動(dòng)交換情報(bào)的方向邁進(jìn)……”。2013年7月，G8領(lǐng)導(dǎo)人批準(zhǔn)OECD題為《稅收透明度的階躍式變化》的報(bào)告①http://www.oecd.org/ctp/exchange-of-tax-information/taxtransparency_G8report.pdf.，并在公報(bào)中承諾“建立稅務(wù)機(jī)關(guān)之間自動(dòng)情報(bào)交換的全球新標(biāo)準(zhǔn)……”。

與此同時(shí)，許多國(guó)家加入歐洲國(guó)家的行列，共同承諾根據(jù)國(guó)際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)相互間開(kāi)展自動(dòng)情報(bào)交換，這一標(biāo)準(zhǔn)后來(lái)演進(jìn)為“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”（CRS）。截至2014年夏季，已有超過(guò)60個(gè)轄區(qū)承諾早期實(shí)施自動(dòng)交換國(guó)際新標(biāo)準(zhǔn)。

G20領(lǐng)導(dǎo)人推進(jìn)并加速這一發(fā)展勢(shì)頭。在2013年9月圣彼得堡峰會(huì)上，G20領(lǐng)導(dǎo)人表示全力支持OECD的工作，要求OECD于2014年2月召開(kāi)G20會(huì)議之前按時(shí)提交新標(biāo)準(zhǔn)，并在2014年夏季之前完成最終的技術(shù)性工作。對(duì)于制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)而言，這是一個(gè)令人難以置信、雄心勃勃的時(shí)間表，因?yàn)樗枰玫絆ECD以及與之共同努力的G20成員國(guó)的一致同意，但是其背后強(qiáng)有力的政治支持使之成為可能。

為了能夠按照G20的時(shí)間表推進(jìn)工作，OECD和G20成員國(guó)負(fù)責(zé)制定這一標(biāo)準(zhǔn)的代表們不得不日以繼夜地工作。在此過(guò)程中，中國(guó)發(fā)揮的作用日益重要。中國(guó)國(guó)家稅務(wù)總局的相關(guān)人士是OECD第10工作組的副主席，該工作組由制定這一標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)位專(zhuān)家組成。

所制定出的“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”（CRS），為此前自動(dòng)情報(bào)交換面臨的問(wèn)題提供了清晰的解決方案。該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)、金融賬戶(hù)以及應(yīng)申報(bào)個(gè)人（如包括個(gè)人、實(shí)體以及法律安排）進(jìn)行了寬泛的定義，也詳細(xì)規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循的盡職調(diào)查規(guī)則，以確保所收集數(shù)據(jù)的一致性。最后且同樣重要的一點(diǎn)，是該標(biāo)準(zhǔn)所要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化，即數(shù)據(jù)應(yīng)確保完整，并根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求的特定格式進(jìn)行交換。

下一步自然是為實(shí)施多邊標(biāo)準(zhǔn)而建立多邊法律框架，這也是標(biāo)準(zhǔn)制定之初就已經(jīng)納入考量的步驟。如果繼續(xù)沿著雙邊協(xié)議的路線行進(jìn)，不僅將面臨偏離“單一標(biāo)準(zhǔn)路徑”的風(fēng)險(xiǎn)，而且需要談判的協(xié)議數(shù)量將是相當(dāng)驚人的。例如，2014年10月，51個(gè)轄區(qū)在柏林簽署實(shí)施“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”（CRS）的多邊協(xié)議時(shí)，僅耗時(shí)五分鐘，而如果采用簽署雙邊協(xié)議的方法，將需要分別進(jìn)行1 275場(chǎng)談判。

將現(xiàn)行《多邊稅收征管互助公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《公約》”）作為法律基礎(chǔ)，也是一種合理的方法。這一稅收征管協(xié)作的多邊工具此前早已存在，并獲得了G20、OECD和歐洲委員會(huì)的全面批準(zhǔn)，為自動(dòng)情報(bào)交換提供了法律基礎(chǔ)。《公約》的成員國(guó)數(shù)量正在持續(xù)擴(kuò)大，目前大約有80個(gè)轄區(qū)加入《公約》。成員國(guó)相互間開(kāi)展自動(dòng)情報(bào)交換，只需簽訂主管當(dāng)局協(xié)議即可開(kāi)始實(shí)施。主管當(dāng)局協(xié)議明確規(guī)定了情報(bào)交換的內(nèi)容和時(shí)間等相關(guān)管理細(xì)節(jié)。重要的是，《公約》也允許成員國(guó)簽訂雙邊或多邊主管當(dāng)局協(xié)議，并制定保護(hù)措施，確保數(shù)據(jù)保密。而且，考慮到盡快實(shí)施《公約》的政治需要，采取適用于所有成員國(guó)的國(guó)際協(xié)定并不可行。因此，F(xiàn)ATCA政府間協(xié)議（FATCA IGAs）放棄了這種方法，代之以國(guó)內(nèi)報(bào)告機(jī)制，主管當(dāng)局協(xié)議是這一報(bào)告機(jī)制的法律基礎(chǔ)。與協(xié)定相比，這種方法更加靈活。在這方面，作為框架性協(xié)議的主管當(dāng)局協(xié)議有助于實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，同時(shí)又為成員國(guó)在情報(bào)交換時(shí)間和締約方選擇上留有足夠的靈活性和掌控力。

CRS的成功實(shí)施還涉及與企業(yè)的密切合作，這種合作往往發(fā)生在交換時(shí)限極其緊迫時(shí)。CRS的很多規(guī)定有賴(lài)于金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行，金融機(jī)構(gòu)位于CRS執(zhí)行的第一線。如果不征求它們的意見(jiàn)，制定出來(lái)的CRS將毫無(wú)意義，而且實(shí)際上也完全不可能達(dá)到預(yù)期目的。在征求意見(jiàn)過(guò)程中，為回應(yīng)企業(yè)訴求而進(jìn)行的重大修改如下：

· 簡(jiǎn)化盡職調(diào)查程序；

· 簡(jiǎn)化居民身份標(biāo)記的搜索；

· 允許更廣泛地使用公開(kāi)情報(bào)；

· 提供多種選擇，包括對(duì)存量客戶(hù)的新設(shè)賬戶(hù)采用減負(fù)規(guī)則；

· 提供更寬泛的方法，提高盡職調(diào)查程序的效率。

與企業(yè)進(jìn)行密切協(xié)商，將始終成為未來(lái)的關(guān)鍵重點(diǎn)。金融機(jī)構(gòu)位于執(zhí)行一線，特別是那些在多個(gè)轄區(qū)經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)會(huì)最先注意到是否存在標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不一致或者缺乏指導(dǎo)等問(wèn)題。在這一點(diǎn)上，稅企具有共同利益，以確保最初制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)始終如一。

在2014年年底，OECD委員會(huì)通過(guò)了該標(biāo)準(zhǔn)，隨后G20領(lǐng)導(dǎo)人以最強(qiáng)有力的措辭對(duì)之進(jìn)行了簽署背書(shū)；93個(gè)轄區(qū)公開(kāi)承諾實(shí)施該標(biāo)準(zhǔn)，其中52個(gè)轄區(qū)已經(jīng)簽署了實(shí)施該標(biāo)準(zhǔn)的多邊協(xié)議；歐盟通過(guò)了一項(xiàng)指令，將該標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為歐洲法律。只有巴林、庫(kù)克群島、瑙魯、巴拿馬以及瓦努阿圖這5個(gè)金融中心（參見(jiàn)下表）尚未承諾實(shí)施，但是它們參與實(shí)施的前景較為明朗。值得注意的是，對(duì)于非金融中心的發(fā)展中國(guó)家而言，實(shí)施該標(biāo)準(zhǔn)并非硬性要求，而且這些國(guó)家還可以從稅收透明度和情報(bào)交換全球論壇那里獲得技術(shù)援助。

盡管已經(jīng)取得巨大進(jìn)展，但此項(xiàng)工作還遠(yuǎn)未結(jié)束，事實(shí)上它才剛剛起步。

“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”（CRS）承諾情況表

美國(guó)已經(jīng)明確將從2015年起實(shí)施FATCA自動(dòng)情報(bào)交換，并與其他轄區(qū)簽署了實(shí)施情報(bào)交換的政府間協(xié)議。美國(guó)所簽署的政府間協(xié)議模式一承認(rèn)美國(guó)需要與締約轄區(qū)進(jìn)行水平相當(dāng)?shù)幕セ菪妥詣?dòng)情報(bào)交換，包括做出政治承諾，執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，推進(jìn)和支持實(shí)施上述互惠型交換的立法。

四、 實(shí)施“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”（CRS）面臨的挑戰(zhàn)

目前，各國(guó)政府、金融機(jī)構(gòu)和OECD等利益相關(guān)方的關(guān)注重點(diǎn)是如何實(shí)施“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”（CRS）。沒(méi)有該標(biāo)準(zhǔn)的有效實(shí)施，迄今為止所有的成功進(jìn)展都將大打折扣。這一工作任務(wù)至關(guān)重要。對(duì)于任何人來(lái)說(shuō)，這都是一個(gè)全新的標(biāo)準(zhǔn)，而且時(shí)間安排相當(dāng)緊迫。在此過(guò)程中，各國(guó)政府和金融機(jī)構(gòu)都面臨多重挑戰(zhàn)。

對(duì)于各國(guó)政府而言，所有挑戰(zhàn)中的關(guān)鍵點(diǎn)是正確實(shí)施“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”，這首先是個(gè)立法問(wèn)題。要在立法時(shí)為企業(yè)留有足夠的時(shí)間，搭建必要的系統(tǒng)，并確?！敖y(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”正式實(shí)施時(shí)，系統(tǒng)能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)。各國(guó)政府的另一個(gè)關(guān)注重點(diǎn)，是按照標(biāo)準(zhǔn)本身所做出的專(zhuān)門(mén)而詳細(xì)的規(guī)定，為所交換的情報(bào)保密。這些情報(bào)是高度敏感的，當(dāng)且僅當(dāng)充分遵守法律和實(shí)踐中有關(guān)保密和數(shù)據(jù)安全的規(guī)定時(shí)，才能進(jìn)行交換。成功實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的另一個(gè)方面是對(duì)在遵從管理中如何有效使用所交換的情報(bào)盡早加以規(guī)劃，以便將這些情報(bào)納入系統(tǒng)，事前進(jìn)行處理。這也要求具備必要的能力和資源，確保這一豐富而嶄新的數(shù)據(jù)來(lái)源所帶來(lái)的利益能夠得到充分實(shí)現(xiàn)。

金融機(jī)構(gòu)也面臨著諸多挑戰(zhàn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)雖然可將整體成本降至最低，但是金融機(jī)構(gòu)為遵守“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”的投入無(wú)疑是巨大的。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，較為常見(jiàn)的實(shí)施挑戰(zhàn)通常包括：

· 克服“FATCA疲勞（FATCA fatigue）”；

· 使預(yù)算獲得通過(guò)；

· 確定其身份地位（對(duì)于FATCA與CRS而言可能不同）；

· 審核和修改執(zhí)行程序，吸收法律部門(mén)介入；

· 推動(dòng)信息技術(shù)部門(mén)及早參與，并與之密切合作，這將是“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”成功推行的關(guān)鍵。

考慮到該項(xiàng)目的實(shí)施范圍，在必不可少的突出重點(diǎn)和提高能力方面，顧問(wèn)們將發(fā)揮重要作用。

OECD也因此將工作計(jì)劃的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到該標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。OECD的任務(wù)可以分解為以下幾項(xiàng)：支持各國(guó)政府實(shí)施必要的國(guó)內(nèi)法規(guī)，確保盡職調(diào)查程序能夠得到有效執(zhí)行，情報(bào)能夠得到有效收集；幫助稅務(wù)機(jī)關(guān)思考和解決交換、保護(hù)和充分利用所交換情報(bào)等方面的管理能力和專(zhuān)有技術(shù)問(wèn)題；為有需要的轄區(qū)提供援助和支持。

為此，OECD將繼續(xù)與世界各國(guó)政府和企業(yè)并肩努力，確保各國(guó)政府在將“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法律和指引時(shí)，對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)及其解釋的理解保持一致。這包括為各國(guó)政府和企業(yè)提供機(jī)會(huì)，分享實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題，同時(shí)隨時(shí)準(zhǔn)備提供OECD層面的必要指導(dǎo)。OECD也在開(kāi)發(fā)“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，預(yù)計(jì)今年年末會(huì)投入使用。該門(mén)戶(hù)網(wǎng)站將涵蓋與各國(guó)政府和企業(yè)實(shí)施該標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的各類(lèi)信息，包括有助于金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行該標(biāo)準(zhǔn)的納稅人識(shí)別號(hào)（TINs）信息。只要世界各國(guó)政府還處于將該標(biāo)準(zhǔn)的要求轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的進(jìn)程之中，這項(xiàng)工作就不會(huì)結(jié)束。正是由于我們的并肩合作，才能確保最初制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)始終如一，而且用共同的方法解決共同的問(wèn)題，也有助于確保達(dá)到嚴(yán)格的時(shí)間進(jìn)度。

OECD也在與世界各國(guó)的稅務(wù)機(jī)關(guān)攜手合作，解決實(shí)施“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”的操作層面問(wèn)題，推動(dòng)各國(guó)分享組織和技術(shù)方面的最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，力爭(zhēng)從更廣泛的自動(dòng)交換中受益。這包括與稅務(wù)機(jī)關(guān)的信息技術(shù)專(zhuān)家共同努力，就如何滿(mǎn)足標(biāo)準(zhǔn)中的信息技術(shù)要求以及需要額外指導(dǎo)和幫助的領(lǐng)域達(dá)成共識(shí)。

此外，OECD與稅收透明度和情報(bào)交換全球論壇通力合作，致力于為有需要的轄區(qū)提供支持和援助。目前，OECD已經(jīng)為政府官員舉辦了實(shí)施“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”的一系列區(qū)域性聯(lián)合培訓(xùn)。此外，如果某些發(fā)展中國(guó)家在實(shí)施該標(biāo)準(zhǔn)方面需要獲得技術(shù)援助，稅收透明度和情報(bào)交換全球論壇正在開(kāi)展的試點(diǎn)項(xiàng)目可以幫助這些國(guó)家推進(jìn)實(shí)施進(jìn)程。

所有這些工作旨在發(fā)揮該標(biāo)準(zhǔn)的最大效力，同時(shí)確保全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)始終貫穿整個(gè)實(shí)施過(guò)程。從集體層面來(lái)看，實(shí)施過(guò)程保持一致，并符合為政府和企業(yè)利益出發(fā)而執(zhí)行全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的邏輯，是標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施之初擬定的終極目標(biāo)。這也就意味著不同的實(shí)施水平不會(huì)造成經(jīng)濟(jì)扭曲和破壞公平競(jìng)爭(zhēng)，這是實(shí)施“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”的過(guò)程取得成功的關(guān)鍵。

五、結(jié)語(yǔ)

展望不遠(yuǎn)的將來(lái)，在瑞士于2014年11月簽署多邊主管當(dāng)局協(xié)議之后，我們期待2015年將有更多轄區(qū)簽署協(xié)議，并期待為此簽署相關(guān)的后續(xù)協(xié)議。加入同一機(jī)制的轄區(qū)越多，效果也就越明顯。

同時(shí)，通過(guò)該標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施、培訓(xùn)、支持和援助等形成共同認(rèn)知的工作仍將繼續(xù)。隨著93個(gè)轄區(qū)承諾按照共同時(shí)間表將于2017年或2018年開(kāi)始實(shí)施情報(bào)交換，這項(xiàng)工作將成為2015年全年的工作重點(diǎn)。2016年中國(guó)將成為G20輪值主席國(guó)，并承辦稅收征管論壇大會(huì)。

我們也將看到，稅收透明度和情報(bào)交換全球論壇將推進(jìn)與“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”相關(guān)的同行審議工作。該論壇已應(yīng)邀監(jiān)督新標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，并進(jìn)一步發(fā)揮其現(xiàn)有的監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)情報(bào)交換實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的作用。這一監(jiān)督對(duì)于確保在公平的基礎(chǔ)上有效實(shí)施“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”并實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化至關(guān)重要。預(yù)計(jì)培訓(xùn)和支持也將伴隨這一實(shí)施過(guò)程，如果該標(biāo)準(zhǔn)被正確地貫徹執(zhí)行，同行審議流程將被大大簡(jiǎn)化，從而為企業(yè)和政府節(jié)約成本。

此外，我們也在考量如何將自動(dòng)情報(bào)交換領(lǐng)域的這一重大轉(zhuǎn)變?nèi)谌敫鼜V泛的議程，以及它將對(duì)OECD和G20其他領(lǐng)域的工作產(chǎn)生什么影響。

例如，為了實(shí)施該標(biāo)準(zhǔn)，需要建立居民國(guó)的統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，下一步自然要求繼續(xù)推進(jìn)OECD與金融業(yè)共同開(kāi)展的落實(shí)協(xié)定救濟(jì)和提高遵從專(zhuān)項(xiàng)工作（Treaty Relief and Compliance Enhancement， 即“TRACE”），為來(lái)源國(guó)提供預(yù)提稅減免的統(tǒng)一模式?！敖y(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”和TRACE的實(shí)施，都有賴(lài)于共同的利益相關(guān)方，基于相同的基礎(chǔ)架構(gòu)和技術(shù)解決方案。將兩者有機(jī)結(jié)合，有助于全面提高效率，降低各方成本。TRACE工作已經(jīng)啟動(dòng)，而且正集中力量推動(dòng)其與“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”的協(xié)調(diào)一致，以實(shí)現(xiàn)效率收益的最大化。包括企業(yè)在內(nèi)的各方始終全力支持TRACE的工作。當(dāng)然，也有不少評(píng)論人員將其與稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移（BEPS）項(xiàng)目征集有關(guān)防止協(xié)定濫用第六項(xiàng)行動(dòng)的意見(jiàn)聯(lián)系起來(lái)。

情報(bào)交換的潛在收益也在稅收合作的其他領(lǐng)域得到認(rèn)可。隨著世界各國(guó)的聯(lián)系日益密切，透明度將繼續(xù)成為政治議程的重要議題。對(duì)于金融賬戶(hù)信息而言亦是如此，當(dāng)然OECD和G20也在致力于：

·基于BEPS第13項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的分國(guó)別報(bào)告；

·基于BEPS第5項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，強(qiáng)制性自發(fā)，或者更簡(jiǎn)單而言，“自動(dòng)”交換某些裁決，以及根據(jù)第12項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，有可能推行強(qiáng)制披露義務(wù)。

為此，需要在兩者之間保持平衡，既要避免稅務(wù)機(jī)關(guān)被海量數(shù)據(jù)淹沒(méi)，為了有效使用數(shù)據(jù)而疲于奔命，又要防止企業(yè)因面臨收集和報(bào)告數(shù)據(jù)的遵從負(fù)擔(dān)而利益受損。盡管在牢記這一點(diǎn)的同時(shí)，協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)所接收的情報(bào)進(jìn)行有效利用的工作已經(jīng)啟動(dòng)，但各國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)密切合作并確保稅法得到有效遵從的能力正在發(fā)生革命性變革。這場(chǎng)變革不僅有益于公共財(cái)政，而且也有助于強(qiáng)化納稅人的這一信念，即：大部分人自愿遵從的法律正得到有效的貫徹執(zhí)行。

責(zé)任編輯：惠 知

簡(jiǎn) 訊

中法“稅務(wù)行政協(xié)助比較研究”國(guó)際研討會(huì)在成都召開(kāi)

由國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所和法國(guó)艾克斯—馬賽大學(xué)歐亞研究所主辦，四川省國(guó)家稅務(wù)局和四川省地方稅務(wù)局承辦的中法“稅務(wù)行政協(xié)助比較研究”國(guó)際研討會(huì)于2015年7月13～14日在四川省成都市召開(kāi)。

國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所副所長(zhǎng)靳東升、吳相洪，四川省國(guó)家稅務(wù)局副局長(zhǎng)羅元義，四川省地方稅務(wù)局副局長(zhǎng)鄭衛(wèi)東，艾克斯—馬賽大學(xué)法律和政治學(xué)院、歐亞研究所所長(zhǎng)金邦貴，艾克斯—馬賽大學(xué)國(guó)際稅收科學(xué)研究所所長(zhǎng)迪埃里·朗貝爾，塔克斯洛律師事務(wù)所律師格拉達(dá)·奧斯尼，法國(guó)駐中國(guó)大使館稅務(wù)參贊艾高瀾，以及各省稅收科學(xué)研究所、首都師范大學(xué)、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)的40余位領(lǐng)導(dǎo)和專(zhuān)家參加了本次研討會(huì)。加強(qiáng)稅務(wù)行政協(xié)助制度建設(shè)是稅收治理現(xiàn)代化的必然要求，完善稅務(wù)行政協(xié)助制度可以有效提升稅法遵從度。會(huì)議圍繞“稅務(wù)行政協(xié)助的法律規(guī)定”、“涉稅信息的行政協(xié)助”和“公安機(jī)關(guān)稅務(wù)行政執(zhí)法協(xié)助”三個(gè)專(zhuān)題進(jìn)行了深入熱烈的討論。與會(huì)法國(guó)專(zhuān)家詳細(xì)介紹了法國(guó)稅務(wù)行政協(xié)助在法律規(guī)定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、具體實(shí)踐操作等方面的經(jīng)驗(yàn)，為會(huì)議提供了有益借鑒。

惠 知/文

責(zé)任編輯：?jiǎn)探鹈?/p>

* 本文為作者應(yīng)邀專(zhuān)門(mén)為我刊撰寫(xiě)。

* 梁若蓮，廣東省地方稅務(wù)局科研所副所長(zhǎng)，首批全國(guó)稅務(wù)領(lǐng)軍人才（國(guó)際稅收方向），《稅收協(xié)定解讀與應(yīng)用》一書(shū)的作者，香港《大公報(bào)》、《廣東地方稅務(wù)》以及《海西稅務(wù)》等報(bào)刊的國(guó)際稅收專(zhuān)欄作家，曾在《國(guó)際稅收》及《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》上發(fā)表多篇國(guó)際稅收理論和實(shí)務(wù)文章。