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縣級(jí)土地整治規(guī)劃編制——以黃龍縣為例

2015-12-22 03:36周群強(qiáng)劉新龍
安徽農(nóng)業(yè)科學(xué) 2015年25期
關(guān)鍵詞:潛力整理土地利用

呂 妍,周群強(qiáng),葉 劍,劉新龍

(1.國(guó)家測(cè)繪地理信息局第二地形測(cè)量隊(duì),陜西西安710054;2.黃龍縣國(guó)土資源局,陜西延安715700)

土地利用是一個(gè)動(dòng)態(tài)和開(kāi)放的系統(tǒng),只有對(duì)其變化進(jìn)行連續(xù)不斷地觀察、監(jiān)測(cè)、分析和評(píng)價(jià),才能把規(guī)劃的編制、實(shí)施和調(diào)整結(jié)合起來(lái)??茖W(xué)制定并嚴(yán)格實(shí)施土地整治規(guī)劃是深化改革和嚴(yán)格土地管理的重大舉措,是關(guān)系國(guó)計(jì)民生和地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的大事。

自縣級(jí)土地整治規(guī)劃實(shí)施以來(lái),在促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、強(qiáng)化土地管理的法律效力、控制建設(shè)用地盲目擴(kuò)張、保護(hù)基本農(nóng)田、確保耕地占補(bǔ)平衡及保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面起到了重要作用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展,上輪規(guī)劃的戰(zhàn)略定位、實(shí)施背景發(fā)生了重大變化,對(duì)土地管理參與宏觀調(diào)控的要求也越來(lái)越高,需要依據(jù)當(dāng)下的現(xiàn)狀重新編制土地整治規(guī)劃即新一輪(2010~2020年)的土地整治規(guī)劃,以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與土地資源協(xié)調(diào)發(fā)展。

黃龍縣位于延安市東南緣,東西寬67.2 km,南北長(zhǎng)69.8 km。東臨韓城市,南與白水縣、澄城縣、合陽(yáng)縣毗鄰,西接洛川縣,北靠宜川縣??h轄3鎮(zhèn)7鄉(xiāng),土地總面積2 746.24 km2,占延安市土地總面積的7.44%。為了合理地調(diào)整黃龍縣的土地利用結(jié)構(gòu),使土地管理更加順利,根據(jù)要求編制黃龍縣新一輪的土地整治規(guī)劃。

1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

1.1 土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù) 土地利用數(shù)據(jù)來(lái)源于2010年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)、土地利用總體規(guī)劃、上輪土地整治實(shí)施情況、農(nóng)用地分等成果、農(nóng)用地產(chǎn)能核算成果等資料。

土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)包括2010年土地利用現(xiàn)狀圖和土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù),主要有土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)、圖件、匯總表格及文字報(bào)告等。

1.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù) 社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于黃龍縣統(tǒng)計(jì)局提供的統(tǒng)計(jì)年鑒(2010年),主要包括基期年人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)、區(qū)域交通、農(nóng)田水利、民風(fēng)民俗、歷史文化資源等數(shù)據(jù)。目標(biāo)年社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于黃龍縣國(guó)土資源局等部門提供的各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。

1.3 相關(guān)規(guī)劃數(shù)據(jù) 黃龍縣土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年),上一輪整治規(guī)劃及實(shí)施情況,國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,住建、交通、水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門規(guī)劃。

2 土地整治規(guī)劃潛力分析

2.1 農(nóng)用地整治潛力

2.1.1 新增耕地來(lái)源。新增耕地來(lái)源一般涉及到設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)村道路、坑塘水面、農(nóng)田水利用地、田坎和分布于大片耕地中的零星地類等類型。

2.1.2 潛力測(cè)算?;?010年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù),以行政村為單元,根據(jù)劃定的待整理區(qū),分別統(tǒng)計(jì)出農(nóng)用地待整理區(qū)中擬整理項(xiàng)目可增加耕地的面積,并依據(jù)公式α=ΔS/S(α為新增耕地系數(shù);ΔS為新增耕地面積;S為待整治土地面積),計(jì)算出新增耕地系數(shù)。

依據(jù)可增加的耕地面積及增加耕地潛力系數(shù),依據(jù)四象限法將黃龍縣農(nóng)用地整理潛力分為5個(gè)等級(jí),其中新增耕地系數(shù)為0的作為第五級(jí),新增耕地面積大于4.60 hm2,新增耕地系數(shù)大于4.78%的為一級(jí);新增耕地面積大于4.60 hm2,新增耕地系數(shù)小于4.78%的為二級(jí);新增耕地面積小于4.60 hm2,新增耕地系數(shù)大于4.78%的為三級(jí);耕地面積小于4.60 hm2,新增耕地系數(shù)小于4.78%的為四級(jí)。

2.2 農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力

2.2.1 新增耕地來(lái)源。新增耕地來(lái)源主要包括農(nóng)村地區(qū)散亂、廢棄、閑置和低效利用的建設(shè)用地的集約利用或歸并,空心村改造等。通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地整理完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施,改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件,提高農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。

2.2.2 整治潛力計(jì)算。將城鎮(zhèn)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌增減掛鉤規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)布局規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害規(guī)劃、礦產(chǎn)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等相關(guān)文件收集后,配準(zhǔn)到同一坐標(biāo)系和同一比例尺,進(jìn)行疊加,添加到2010年土地利用現(xiàn)狀變更數(shù)據(jù)庫(kù)中;然后,剔除城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)等建設(shè)用地區(qū),保留基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)地區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、牧業(yè)用地區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)等重點(diǎn)整理區(qū),通過(guò)2010年土地利用現(xiàn)狀變更數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)重點(diǎn)整理區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn)待整理面積,劃定重點(diǎn)整理區(qū);最后,在整理統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上,按照劃定的重點(diǎn)整理區(qū),到野外進(jìn)行實(shí)地逐區(qū)塊調(diào)查,依據(jù)宜林則林、宜果則果、宜耕則耕的原則,確定最終農(nóng)村建設(shè)用地整理面積和整理后的地類。

以2010年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),以行政村為單元,根據(jù)劃定的農(nóng)村居民點(diǎn)待整理區(qū),分別統(tǒng)計(jì)出整理區(qū)中基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)地區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、牧業(yè)用地區(qū)中的農(nóng)村居民點(diǎn)面積,將其相加作為增加農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力規(guī)模,并從中篩選出基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)地區(qū)中的農(nóng)村居民點(diǎn),相加作為增加耕地潛力規(guī)模,然后將增加耕地潛力規(guī)模與全縣農(nóng)村居民點(diǎn)待整理區(qū)總規(guī)模的比值作為新增耕地系數(shù)。

依據(jù)增加耕地潛力系數(shù),將黃龍縣農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力分為5個(gè)等級(jí):大于60%為一級(jí),在[50%,60%]區(qū)間為二級(jí),在[40%,50%)區(qū)間為三級(jí),在[30%,40%)區(qū)間為四級(jí),小于30%的為五級(jí)。

2.3 城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治潛力

2.3.1 新增耕地來(lái)源。城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理主要是通過(guò)評(píng)價(jià)舊城鎮(zhèn)、舊工礦、“城中村”等可再開(kāi)發(fā)利用的用地規(guī)模、分布,分析各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各行政村土地利用效率的程度。此次調(diào)查以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為組織單位,依據(jù)黃龍縣土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)(2010年),主要調(diào)查舊城鎮(zhèn)、舊工礦、城中村土地情況,重點(diǎn)調(diào)查舊城鎮(zhèn)、舊工礦、城中村土地可再開(kāi)發(fā)利用的可行性等,確定城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理的規(guī)模和布局。

2.3.2 整治潛力計(jì)算。在保護(hù)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的前提下,綜合考慮舊城鎮(zhèn)、舊工礦、城中村類型、程度和可再開(kāi)發(fā)利用的程度等因素,遵循社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律,立足合理利用、城鎮(zhèn)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、經(jīng)濟(jì)可行的原則,依據(jù)土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)(2010年)和《黃龍縣土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)》等,通過(guò)實(shí)地調(diào)查,并與城鎮(zhèn)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、礦產(chǎn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃銜接與協(xié)調(diào),確定待整理土地規(guī)模和布局。

依據(jù)城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理潛力規(guī)模,將黃龍縣城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理潛力分為5個(gè)等級(jí),可整治城鎮(zhèn)工礦面積大于5.00 hm2為一級(jí),3.01 ~5.00 hm2為二級(jí),2.01 ~3.00 hm2為三級(jí),1.01 ~2.00 hm2為四級(jí),小于1.00 hm2為五級(jí)。

2.4 土地復(fù)墾潛力

2.4.1 新增耕地來(lái)源。黃龍縣復(fù)墾資源主要是分散在各鎮(zhèn)、街道辦的廢棄磚窯、挖損地、采礦用地以及廢棄居民點(diǎn)等。

2.4.2 整治潛力計(jì)算。通過(guò)實(shí)地調(diào)查,并與城鎮(zhèn)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、礦產(chǎn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃銜接與協(xié)調(diào)。凡與城鎮(zhèn)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、礦產(chǎn)規(guī)劃等規(guī)劃建設(shè)用地重疊的擬復(fù)墾項(xiàng)目均剔除;凡在高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、中低產(chǎn)田改造規(guī)劃范圍內(nèi)的擬復(fù)墾項(xiàng)目作為優(yōu)先實(shí)施對(duì)象。按圖斑對(duì)廢棄工礦用地、災(zāi)毀土地進(jìn)行可行性分析,確定待復(fù)墾廢棄土地規(guī)模和布局。

以2010年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),以行政村為單元,根據(jù)劃定的待復(fù)墾區(qū),分別統(tǒng)計(jì)出待復(fù)墾區(qū)中擬復(fù)墾項(xiàng)目可增加的農(nóng)用地、耕地面積,并依據(jù)公式α=ΔS/S,計(jì)算出新增耕地系數(shù)。

依據(jù)增加耕地潛力系數(shù),將黃龍縣土地復(fù)墾潛力分為5個(gè)等級(jí):增加耕地系數(shù)大于80%為一級(jí),70% ~80%區(qū)間為二級(jí),60% ~70%區(qū)間為三級(jí),50% ~60%區(qū)間為四級(jí),小于50%為五級(jí)。

2.5 宜耕未利用地開(kāi)發(fā)潛力

2.5.1 新增耕地來(lái)源。主要來(lái)源于未利用地中的其他草地、自然保留地和灘涂幾種類型,還有對(duì)部分宜耕疏林地、牧草地的適度開(kāi)發(fā),以達(dá)到增加耕地面積、改善生態(tài)環(huán)境、保障生態(tài)安全、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的目的。

2.5.2 整治潛力計(jì)算。依據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù),按圖斑對(duì)可開(kāi)發(fā)的荒草地、灘涂等各地類進(jìn)行篩選分析,確定待開(kāi)發(fā)的未利用土地,并在圖件上標(biāo)出;然后進(jìn)行野外調(diào)查,現(xiàn)場(chǎng)判別,對(duì)于可整理為耕地的圖斑在圖件上保留,并刪除不可整理的圖斑。

以2010年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),以行政村為單元,根據(jù)劃定的待開(kāi)發(fā)區(qū),分別統(tǒng)計(jì)出待開(kāi)發(fā)區(qū)中擬開(kāi)發(fā)區(qū)域可增加農(nóng)用地、耕地的面積,并依據(jù)公式α=ΔS/S,計(jì)算出新增耕地系數(shù)。

依據(jù)增加耕地潛力系數(shù),將黃龍縣宜耕后備土地資源開(kāi)發(fā)潛力分為5級(jí):增加耕地系數(shù)大于90%為一級(jí),80% ~90%區(qū)間為二級(jí),70% ~80%區(qū)間為三級(jí),60% ~70%區(qū)間為四級(jí),小于60%為五級(jí)。

3 土地整治項(xiàng)目安排

在土地整治潛力的基礎(chǔ)上,結(jié)合土地整治目標(biāo)和總體安排,合理確定土地整治重點(diǎn)項(xiàng)目,選擇方法如下:

(1)結(jié)合土地整治潛力研究結(jié)果,針對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上報(bào)的土地整治項(xiàng)目進(jìn)行初步篩選。

(2)以土地整治規(guī)劃目標(biāo)為選擇重點(diǎn),銜接土地利用總體規(guī)劃、縣地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃、扶貧移民搬遷規(guī)劃、縣水土保持生態(tài)建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃,依據(jù)國(guó)家投資、復(fù)墾整理等有關(guān)標(biāo)準(zhǔn),初步確定項(xiàng)目范圍、規(guī)模。

(3)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,征求利益相關(guān)人意見(jiàn)和建議,分析項(xiàng)目實(shí)施的可行性。

(4)確定項(xiàng)目范圍、規(guī)模、新增耕地面積、建設(shè)年限和投資。

(5)符合陜西省規(guī)定的縣級(jí)土地整治重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目所設(shè)定規(guī)模的最低標(biāo)準(zhǔn),即陜西省國(guó)土資源廳編制的《縣級(jí)土地整治規(guī)劃項(xiàng)目規(guī)模參考標(biāo)準(zhǔn)》(表1)。

表1 縣級(jí)土地整治規(guī)劃項(xiàng)目規(guī)模參考標(biāo)準(zhǔn) hm2

經(jīng)過(guò)項(xiàng)目選擇,黃龍縣安排土地整治項(xiàng)目253個(gè),項(xiàng)目總規(guī)模面積10 840.56 hm2,可新增耕地 2 509.61 hm2。其中:農(nóng)用地整理規(guī)模 5 669.47 hm2,新增耕地 295.76 hm2;農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)模231.56 hm2,新增耕地112.03 hm2;土地復(fù)墾規(guī)模475.66 hm2,新增耕地潛力361.50 hm2;宜耕后備土地資源開(kāi)發(fā)規(guī)模2 215.27 hm2,新增耕地1 740.32 hm2;高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)模2 189.67 hm2;城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目拆舊區(qū)面積58.93 hm2。

4 投資與效益分析

新一輪規(guī)劃期間,黃龍縣農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾、宜耕后備土地資源開(kāi)發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等共需投入資金79 914.49萬(wàn)元(增減掛鉤項(xiàng)目資金采取自求平衡的方式,不納入土地整治資金計(jì)算),而土地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地出讓金、土地復(fù)墾費(fèi)、其他投入等共收入71 636.46萬(wàn)元,資金缺口8 278.03萬(wàn)元。政府可積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、發(fā)改委、財(cái)政等相關(guān)涉農(nóng)資金投入到土地整治工作中,整合各類資金,按照預(yù)算不變、管道不亂、用途不改的辦法,捆綁投入,集中投入土地整治,彌補(bǔ)土地整治資金的缺口。

耕地是糧食生產(chǎn)最重要的物質(zhì)基礎(chǔ),耕地安全是確保糧食安全的前提,土地整治是耕地占補(bǔ)平衡、保障糧食安全的重大舉措。通過(guò)土地整治規(guī)劃實(shí)施,黃龍縣土地整治新增耕地2 509.61 hm2,能夠?qū)崿F(xiàn)建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡;到2020年確保全縣耕地?cái)?shù)量不減少,糧食產(chǎn)能有提高,形成萬(wàn)畝(666.67 hm2)以上優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田集中區(qū)。通過(guò)土地整治,為黃龍縣生態(tài)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定堅(jiān)實(shí)的土地資源基礎(chǔ),進(jìn)一步增強(qiáng)黃龍縣農(nóng)業(yè)強(qiáng)縣的地位;而且,可引導(dǎo)農(nóng)民或農(nóng)村集體直接參與土地整治項(xiàng)目建設(shè),通過(guò)投工、投勞,實(shí)現(xiàn)增加農(nóng)民就業(yè)率和人均純收入。通過(guò)土地平整、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)等工程,可以保護(hù)森林面積不減少,防止水土流失,優(yōu)化生態(tài)結(jié)構(gòu),改善生態(tài)環(huán)境,改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境系統(tǒng),減少農(nóng)業(yè)的面源污染,促進(jìn)綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

5 結(jié)論

該研究通過(guò)潛力分析、項(xiàng)目安排和投資效益分析完成了黃龍縣土地整治規(guī)劃的編制,形成了規(guī)劃文本、規(guī)劃說(shuō)明、規(guī)劃圖件等一系列成果。此次規(guī)劃成果符合黃龍縣目前的政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用需要,對(duì)黃龍縣未來(lái)的土地管理起著指導(dǎo)性作用。在規(guī)劃編制的過(guò)程中,總結(jié)了一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn):①在具體操作之前一定要先研讀規(guī)劃編制規(guī)程,掌握縣級(jí)規(guī)程的要求,在文本圖件等編制時(shí)要符合規(guī)程的規(guī)定;②在編制過(guò)程中最重要的就是要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,考慮土地整治難易程度和群眾意愿,根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,測(cè)算土地整治潛力,確定規(guī)劃方案。

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