文/唐芳林

建立國家公園的實(shí)質(zhì)是完善自然保護(hù)體制

文/唐芳林

特約嘉賓 唐芳林

博士，教授級高級工程師，享受國務(wù)院政府特殊津貼的專家，國家林業(yè)局首批“百千萬人才”人選，現(xiàn)任國家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計(jì)院院長。長期從事林業(yè)規(guī)劃和生態(tài)建設(shè)理論研究工作，曾經(jīng)主持了普達(dá)措等7個(gè)國家公園的總體規(guī)劃，在自然保護(hù)區(qū)和國家公園領(lǐng)域具有較深的理論研究與實(shí)踐探索，是國內(nèi)在國家公園領(lǐng)域研究最早的專家之一。

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”部分提出：“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國家公園體制”。今年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出“建立國家公園體制，實(shí)行分級、統(tǒng)一管理，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。2015年，國家發(fā)改委等13個(gè)部委局聯(lián)合發(fā)文，在云南等9?。▍^(qū)、市）開展國家公園試點(diǎn)工作。這標(biāo)志著我國已經(jīng)開始了探索建立具有中國特色的與國際接軌的國家公園建設(shè)進(jìn)程。

建立國家公園體制一經(jīng)提出，就在社會(huì)上產(chǎn)生了很大反響。盡管國家公園產(chǎn)生已有140多年的歷史，但這一概念在中國還是一個(gè)新鮮事物，許多人對此并不熟悉?！皣夜珗@”一詞為專有名詞，源于美國，由"National Park"翻譯而來，在中文語境下，容易望文生義，許多人將其理解為“公園”，將其等同于公園、國家級公園、森林公園，簡單理解為普通意義上的供人們休閑游玩的城市公園。國家公園內(nèi)涵豐富，具有多種功能，一些人從各自的角度出發(fā)夸大解讀國家公園在某一方面的功能，結(jié)果是“盲人摸象”一般以偏概全。因此需要正本清源，只有準(zhǔn)確、全面地理解國家公園，才能把握國家公園體制建設(shè)的正確方向。

國家公園是自然保護(hù)思想發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物

18世紀(jì)，歐洲工業(yè)化的背景下，受浪漫主義思潮的影響，西方興起了 “回歸自然”的思潮，這種崇尚自然的思潮也傳導(dǎo)到了美國。19世紀(jì)美國正處于大開發(fā)的年代，這場被標(biāo)榜為征服大陸的美國西進(jìn)運(yùn)動(dòng)，造成了自然的嚴(yán)重破壞。有學(xué)者指出，“19世紀(jì)美國開發(fā)利用森林、草原、野生動(dòng)物和水資源的經(jīng)歷，是有史以來最狂熱和最具有破壞性的歷史?！?野蠻的開發(fā)受到了對自然有宗教一般熱愛的自然主義者以及當(dāng)?shù)赝林牡种?，人們開始反思，意識到了自然和荒野的價(jià)值，并認(rèn)識到保護(hù)自然資源的重要性和必要性。美國藝術(shù)家喬治·卡特林（George Catlin）1932年在旅途中看到加州約塞米蒂谷（優(yōu)勝美地）的紅杉巨木遭到大肆砍伐，他寫到“它們可以被保護(hù)起來，只要政府通過一些保護(hù)政策設(shè)立一個(gè)大公園，一個(gè)國家公園，其中有人也有野獸，所有的一切都處于原生狀態(tài)，體現(xiàn)著自然之美”。在這里，國家公園（National Park）的概念首先被提出。在這些先驅(qū)者的推動(dòng)下，1864年，美國總統(tǒng)林肯將其劃為予以保護(hù)的地區(qū)，因而約塞米蒂谷被視為現(xiàn)代自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)的發(fā)祥地。

1872年3月1日，美國國會(huì)通過了有關(guān)的法律，由當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)格蘭特（Ulysses Simpson Grant）簽署而創(chuàng)建了美國也是世界上第一個(gè)國家公園——黃石國家公園（Yellowstone National park）。此后，被人們譽(yù)為“國家公園之父”的約翰·繆爾（John Muir）和美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福（Theodore Roosevelt）等推動(dòng)了國家公園運(yùn)動(dòng)。美國在自然保護(hù)上的成就，帶動(dòng)和影響了許多國家，各國爭相仿效，紛紛建立了各自具有不同特色的國家公園，以及類似的保護(hù)區(qū)。

140多年來，國家公園經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展歷程。國家公園開始建立時(shí)，就允許人們進(jìn)入開展觀光游憩活動(dòng)，1872年黃石國家公園一開始建立時(shí)，主要目的從美學(xué)的角度出發(fā)，保護(hù)原野，讓人們便捷地進(jìn)入，隨著旅游活動(dòng)的開展，大量的人員進(jìn)入，環(huán)境遭到破壞，人們甚至打光了這個(gè)地區(qū)的狼，生態(tài)系統(tǒng)受到嚴(yán)重影響，于是又重新回到保護(hù)為主的軌道上，只允許在占國家公園1%的土地上開展游憩活動(dòng)，隨著時(shí)間的推移，又吸收了自然保護(hù)區(qū)保護(hù)生物多樣性等功能，內(nèi)涵更加豐富，管理更加規(guī)范。

國家公園是重要的保護(hù)區(qū)類型

1922年，蘇聯(lián)開始建立自然保護(hù)區(qū)，此后一些受蘇聯(lián)影響的國家也開始建立自然保護(hù)區(qū)，目的在于嚴(yán)格保護(hù)自然資源，開展科研活動(dòng)。中國自1956年開始，借鑒蘇聯(lián)的管理模式，建立自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)森林和野生動(dòng)植物。我國臺(tái)灣地區(qū)則借鑒美國經(jīng)驗(yàn)建立了8個(gè)國家公園。2008年，國家林業(yè)局在云南省開展了國家公園試點(diǎn)，開展了普達(dá)措等國家公園試點(diǎn)工作，取得了成效和經(jīng)驗(yàn)。

世界各國相繼建立了類型多樣、稱謂不一的各種保護(hù)區(qū)。僅我國就存在著自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、水源保護(hù)區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)等類型?！氨Ｗo(hù)區(qū)”一詞由英文“Protected Area”（受保護(hù)的區(qū)域）翻譯而來，有“保護(hù)區(qū)”“保護(hù)地”“保護(hù)區(qū)域”等多種稱謂，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）將其中文譯為“保護(hù)區(qū)”，為了表述上的統(tǒng)一，我們采用“保護(hù)區(qū)”這一說法。IUCN對保護(hù)區(qū)的解釋如下：“一個(gè)為實(shí)現(xiàn)自然界及相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價(jià)值得到長期保護(hù)而通過法律或其他有效途徑，明確規(guī)定的、公認(rèn)的、專設(shè)的、獲得管理的地理空間”。

為了減少專業(yè)術(shù)語帶來的混淆，使各國能夠用“共同的語言”交流，反映從嚴(yán)格意義的保護(hù)區(qū)到可以合理開發(fā)使用的狩獵區(qū)人類保護(hù)干預(yù)程度的不同，針對特定的背景及目的選擇合適的管理類別，強(qiáng)調(diào)溝通和理解，促進(jìn)國際交流和對比，IUCN根據(jù)保護(hù)區(qū)的主要管理目標(biāo)，把保護(hù)區(qū)管理分為6類，其中自然保護(hù)區(qū)為1類，國家公園是嚴(yán)格程度僅次于嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)的Ⅱ類保護(hù)區(qū)。

盡管各國對國家公園的定義會(huì)有所區(qū)別，但公認(rèn)的是，國家公園是國家為了保護(hù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)及其景觀和文化資源而特別劃定并管理的保護(hù)區(qū)，具有保護(hù)、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展功能。IUCN對國家公園的定義是：國家公園這種保護(hù)區(qū)是指大面積的自然或接近自然的區(qū)域，重點(diǎn)是保護(hù)大面積完整的自然生態(tài)系統(tǒng)。設(shè)立目的是為了保護(hù)大規(guī)模的生態(tài)過程，以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特性。

這些保護(hù)區(qū)為公眾提供了理解環(huán)境友好型和文化兼容型社區(qū)的機(jī)會(huì)，例如精神享受、科研、教育、娛樂和參觀。

因此，國家公園是自然生態(tài)保護(hù)的一種類型，那種把國家公園視為普通意義上的“公園”、把建立國家公園體制視為是旅游開發(fā)的觀點(diǎn)，都是不準(zhǔn)確的。中央把建立國家公園體制放到“生態(tài)文明建設(shè)”部分來闡述，而不是放到“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)”部分，足以說明建立國家公園體制屬于自然保護(hù)的范疇。

國家公園與自然保護(hù)區(qū)有聯(lián)系又有區(qū)別

有人問，既然已經(jīng)有自然保護(hù)區(qū)了，為什么還要建立國家公園體制？這是因?yàn)樽鳛閲?yán)格保護(hù)管理的自然保護(hù)區(qū)，沒有體現(xiàn)國家公園既保護(hù)又利用的特征。由于社會(huì)發(fā)展階段，歷史環(huán)境與國家體制等諸多原因，我國保護(hù)區(qū)與國家公園的建設(shè)與美國和世界許多國家均存在明顯的差異。其主要表現(xiàn)在建立時(shí)間、發(fā)展歷程、建設(shè)理念、管理體制等方面。

與世界各國相比，我國的保護(hù)區(qū)體系建立明顯滯后。我國建立的第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)是在1956年，比西方發(fā)達(dá)國家晚了半個(gè)多世紀(jì)。我國在保護(hù)區(qū)體系建立的早期發(fā)展階段正值天災(zāi)人禍的困難時(shí)期，故發(fā)展十分緩慢。截至1965年，我國正式建立自然保護(hù)區(qū)僅19處。但“文革”期間遭到嚴(yán)重摧殘，許多都名存實(shí)亡。直到1978年黨的十一屆三中全會(huì)，我國的自然保護(hù)事業(yè)才獲得了新生。當(dāng)時(shí)在搶救性保護(hù)的理念指導(dǎo)下，我國保護(hù)區(qū)數(shù)量飛速增長。截止2014年底，全國已建立自然保護(hù)區(qū)2729處，面積146.9915萬公頃，分屬林業(yè)、環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門，其中又以林業(yè)部門建立的自然保護(hù)區(qū)占主體，全國林業(yè)自然保護(hù)區(qū)2174處（林業(yè)國家級自然保護(hù)區(qū)為344處），占自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的80%。此外還建立了國家地質(zhì)公園240個(gè)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)225個(gè)、國家級森林公園779個(gè)、國家濕地公園429個(gè)，從增長速度、總體數(shù)量上都達(dá)到了世界之最，初步建成了全國較為完善的保護(hù)區(qū)體系。

我國保護(hù)區(qū)自始建時(shí)即與國際流行的國家公園建設(shè)理念有較大差異。建國初期，為迅速改變我國的落后面貌，國家大力開發(fā)國土資源，森林資源也受到嚴(yán)重消耗。在這一背景下，我國一些著名科學(xué)家在1956年第一屆全國人民代表大會(huì)會(huì)議上提出了“請政府在全國各?。ㄊ?、區(qū)）劃定天然森林禁伐區(qū)，保存自然植被以供科學(xué)研究的需要”的提案，在第三次會(huì)議上獲得通過，這即成為我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的緣起。從該提案中我們可以清楚地看出，我國自然保護(hù)區(qū)的早期建設(shè)理念是劃定禁伐區(qū)以為科學(xué)研究提供基地的基礎(chǔ)上形成的。它與美國國家公園為國人提供知性觀光與游憩的理念有著明顯的差異。在那個(gè)時(shí)代，觀光、游憩、啟智與娛樂等理念被列為資產(chǎn)階級意識形態(tài)范疇而加以排斥。

（未完待續(xù)）