□ 文/彭元正

我國(guó)石油儲(chǔ)備現(xiàn)狀及體系構(gòu)建的政策建議

□ 文/彭元正

宣資/圖

一、石油儲(chǔ)備立法的時(shí)機(jī)和條件

石油儲(chǔ)備是一個(gè)廣義的概念，根據(jù)不同的儲(chǔ)備主體，可劃分為政府儲(chǔ)備、企業(yè)儲(chǔ)備（又分為法定義務(wù)儲(chǔ)備和商業(yè)儲(chǔ)備）和機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備；根據(jù)儲(chǔ)備的性質(zhì)和用途，可劃分為國(guó)家石油儲(chǔ)備和商業(yè)石油儲(chǔ)備。國(guó)家石油儲(chǔ)備包括政府儲(chǔ)備（又稱政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備）、企業(yè)法定儲(chǔ)備（又稱企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備）和代理機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備（指法定機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備，它受企業(yè)委托，履行企業(yè)的法定儲(chǔ)備義務(wù)）。國(guó)家石油儲(chǔ)備不同于商業(yè)儲(chǔ)備的顯著特征是：依據(jù)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)頒布的法律或法令建立；目的在于應(yīng)對(duì)大規(guī)模突發(fā)性的石油供應(yīng)中斷，屬于戰(zhàn)略性的應(yīng)急儲(chǔ)備；由中央政府集中統(tǒng)一監(jiān)管，法律授權(quán)政府決定何時(shí)動(dòng)用及動(dòng)用的規(guī)模和時(shí)限；對(duì)儲(chǔ)備主體具有強(qiáng)制性，即儲(chǔ)備義務(wù)主體承擔(dān)法定責(zé)任，如有違犯將依法懲處。

世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家建立石油儲(chǔ)備的共同經(jīng)驗(yàn)是“立法先行”，即先頒布法律或行政法令，再依法建立和完善儲(chǔ)備體系。我國(guó)國(guó)家石油儲(chǔ)備建設(shè)正式啟動(dòng)于2004年，截至2010年底，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備量達(dá)到1.78億桶（2428萬噸），相當(dāng)于2010年36天原油凈進(jìn)口量和20天國(guó)內(nèi)消費(fèi)量，與國(guó)際能源署提出的建立相當(dāng)于上年90天進(jìn)口量應(yīng)急儲(chǔ)備的目標(biāo)，還相差54天的儲(chǔ)備量。之所以進(jìn)展比較緩慢，主要障礙就在于國(guó)家石油儲(chǔ)備立法嚴(yán)重滯后，無法可依，導(dǎo)致儲(chǔ)備責(zé)任主體單一，儲(chǔ)備體制機(jī)制不順，儲(chǔ)備行為不規(guī)范。

基于美、英、法、德、日等國(guó)早已建立起完備的石油儲(chǔ)備體系，它們中既有石油凈出口國(guó)（英國(guó)），又有石油凈進(jìn)口國(guó)（日本、德國(guó)），還有與我國(guó)類似的石油生產(chǎn)、消費(fèi)和進(jìn)口大國(guó)（美國(guó)、法國(guó)），它們石油儲(chǔ)備立法的經(jīng)驗(yàn)完全可以為我借鑒；加上我國(guó)已經(jīng)作了多年建立國(guó)家石油儲(chǔ)備的實(shí)踐探索，我認(rèn)為國(guó)家石油儲(chǔ)備立法條件已完全具備。

二、我國(guó)原油和成品油儲(chǔ)備政策和規(guī)章現(xiàn)狀

目前，我國(guó)現(xiàn)有如下儲(chǔ)備政策：2005年3月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)出通知，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，對(duì)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地第一期項(xiàng)目建設(shè)過程中涉及的營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、耕地占用稅和契稅予以免征。

2006年底，財(cái)政部出臺(tái)用所得稅返還建立原油“國(guó)家商業(yè)儲(chǔ)備”的政策，明確原油商業(yè)儲(chǔ)備通過所得稅返還建立，油庫(kù)建設(shè)財(cái)政出資100%，采購(gòu)儲(chǔ)備原油財(cái)政出資30%；政府要求保持一定儲(chǔ)備總量，企業(yè)可根據(jù)生產(chǎn)需要短期內(nèi)動(dòng)用并返還。批準(zhǔn)中國(guó)石油、中國(guó)石化兩家國(guó)有集團(tuán)公司用該政策建立2400萬噸原油商業(yè)儲(chǔ)備。

2007年4月國(guó)家發(fā)展和改革委公布《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，提出：“加強(qiáng)政府石油儲(chǔ)備建設(shè)，適時(shí)建立企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備，鼓勵(lì)發(fā)展商業(yè)石油儲(chǔ)備，逐步完善石油儲(chǔ)備體系”。

2008年底，國(guó)務(wù)院發(fā)布石化產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃，明確提出：“抓緊落實(shí)油品儲(chǔ)備。加快儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)，抓住當(dāng)前有利時(shí)機(jī)增加成品油國(guó)家儲(chǔ)備。參照原油商業(yè)儲(chǔ)備做法，盡快研究制訂成品油商業(yè)儲(chǔ)備辦法和制度?！?/p>

2009年3月，國(guó)家發(fā)展和改革委頒布《國(guó)家石油儲(chǔ)備中長(zhǎng)期規(guī)劃（2008—2020年）》，提出包括政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備和企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備的國(guó)家石油儲(chǔ)備目標(biāo)，該目標(biāo)有儲(chǔ)備數(shù)量和儲(chǔ)備天數(shù)兩個(gè)指標(biāo)，其中儲(chǔ)備天數(shù)又分為按照凈進(jìn)口量和按照總需求量（消費(fèi)總量）計(jì)算的兩個(gè)指標(biāo)。

現(xiàn)有儲(chǔ)備規(guī)章為：2008年11月，國(guó)家能源局和財(cái)政部發(fā)出《國(guó)家能源局、財(cái)政部關(guān)于委托企業(yè)承擔(dān)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地運(yùn)行管理任務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，并相繼出臺(tái)《國(guó)家石油儲(chǔ)備基地委托管理試行辦法》、《國(guó)家儲(chǔ)備石油委托采購(gòu)收儲(chǔ)暫行辦法》、《國(guó)家石油儲(chǔ)備基地第二期項(xiàng)目建設(shè)資金使用試行辦法》和《國(guó)家儲(chǔ)備石油財(cái)政財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，對(duì)委托建設(shè)、委托管理和委托采購(gòu)進(jìn)行規(guī)范。

三、我國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的管理體制

（一）管理體系的形成

2003年3月國(guó)家發(fā)展和改革委能源局掛牌成立。5月，負(fù)責(zé)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地建設(shè)和管理的國(guó)家石油儲(chǔ)備辦公室正式投入運(yùn)作。

2005年先后注冊(cè)成立具體管理和運(yùn)作一期國(guó)家石油儲(chǔ)備基地的4個(gè)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地公司。

2007年12月18日國(guó)家石油儲(chǔ)備中心正式成立，隸屬國(guó)家發(fā)展和改革委。

2008年3月組建國(guó)家能源局，隸屬國(guó)家發(fā)展和改革委管理，國(guó)家石油儲(chǔ)備中心劃歸國(guó)家能源局管理。

（二）現(xiàn)行國(guó)家石油儲(chǔ)備管理體制

經(jīng)過多年實(shí)踐探索，我國(guó)初步形成了戰(zhàn)略原油儲(chǔ)備由國(guó)家發(fā)展和改革委或財(cái)政部、國(guó)家能源局管理，戰(zhàn)略成品油儲(chǔ)備由國(guó)家發(fā)展和改革委、國(guó)家物資儲(chǔ)備局管理，一期和二期工程建設(shè)的戰(zhàn)略原油儲(chǔ)備基地又采用不同管理模式的管理體制。

（1）一期國(guó)家戰(zhàn)略原油儲(chǔ)備基地管理模式

（2）二期國(guó)家戰(zhàn)略原油儲(chǔ)備管理模式

根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)，國(guó)家戰(zhàn)略原油儲(chǔ)備庫(kù)二期實(shí)行“政府出資、企業(yè)代管、依法運(yùn)作、中心監(jiān)管”的管理模式，國(guó)家能源局和財(cái)政部對(duì)國(guó)家二期戰(zhàn)略原油儲(chǔ)備實(shí)行委托建設(shè)、委托管理和委托采購(gòu)。2008年11月，國(guó)家能源局和財(cái)政部發(fā)出《國(guó)家能源局、財(cái)政部關(guān)于委托企業(yè)承擔(dān)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地運(yùn)行管理任務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，并相繼出臺(tái)規(guī)范委托建設(shè)、委托管理和委托采購(gòu)的管理辦法，從而形成二期戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備新的管理模式：國(guó)家能源局、財(cái)政部委托中國(guó)石化、中國(guó)石油等央企進(jìn)行建設(shè)、管理和采購(gòu)；中央企業(yè)依托下屬地區(qū)公司組建基地公司，并通過委托或授權(quán)，由基地公司負(fù)責(zé)具體建設(shè)和管理；中央企業(yè)下達(dá)收儲(chǔ)計(jì)劃，由下屬貿(mào)易公司負(fù)責(zé)采購(gòu)、基地公司負(fù)責(zé)收儲(chǔ)；國(guó)家石油儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)、管理、采購(gòu)和收儲(chǔ)實(shí)施監(jiān)督。

一是委托建設(shè)的資金管理。依據(jù)財(cái)政部《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》、國(guó)家能源局《國(guó)家石油儲(chǔ)備基地第一期項(xiàng)目建設(shè)資金使用試行辦法》、財(cái)政部《國(guó)家儲(chǔ)備石油財(cái)政財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，建設(shè)期資金由受托企業(yè)負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目申請(qǐng)投資，負(fù)責(zé)按國(guó)家發(fā)改委下達(dá)的投資計(jì)劃向財(cái)政部請(qǐng)款，審核并下?lián)苜Y金；運(yùn)行期資金由國(guó)儲(chǔ)基地公司提出資金需求計(jì)劃，受托企業(yè)審核后上報(bào)財(cái)政部，財(cái)政部審批后撥給受托企業(yè)，再由受托企業(yè)轉(zhuǎn)撥給國(guó)儲(chǔ)基地公司。

二是委托管理。委托管理執(zhí)行《國(guó)家石油儲(chǔ)備基地委托管理試行辦法》?？傮w要求：受托企業(yè)依據(jù)有關(guān)部門委托和相關(guān)管理規(guī)定、章程、規(guī)程，具體管理國(guó)家石油儲(chǔ)備基地公司，負(fù)責(zé)基地公司資產(chǎn)和儲(chǔ)備油的管理；全權(quán)負(fù)責(zé)儲(chǔ)備基地生產(chǎn)、安全、環(huán)境保護(hù)等各項(xiàng)日常運(yùn)營(yíng)管理。

進(jìn)出庫(kù)操作：受托企業(yè)按照國(guó)家能源局相關(guān)指令執(zhí)行儲(chǔ)備石油進(jìn)出庫(kù)操作，及時(shí)報(bào)告各基地儲(chǔ)備石油量和質(zhì)量。

資產(chǎn)管理：受托企業(yè)應(yīng)認(rèn)真做好基地公司資產(chǎn)管理工作，保障國(guó)有資產(chǎn)的完整性。受托企業(yè)不得擅自動(dòng)用或輪換儲(chǔ)備石油，不得擅自使用、轉(zhuǎn)移、出租、出借或處置基地公司各項(xiàng)資產(chǎn)，也不得用基地公司各項(xiàng)資產(chǎn)和儲(chǔ)備石油進(jìn)行保證、抵押等對(duì)外擔(dān)保、對(duì)外合資等違規(guī)操作。

中心監(jiān)督：國(guó)家石油儲(chǔ)備中心按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，對(duì)受托企業(yè)和儲(chǔ)備基地實(shí)施監(jiān)督。國(guó)家能源局和財(cái)政部進(jìn)行不定期檢查。

三是委托采購(gòu)。委托采購(gòu)收儲(chǔ)執(zhí)行《國(guó)家儲(chǔ)備石油委托采購(gòu)收儲(chǔ)暫行辦法》。按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的年度收儲(chǔ)計(jì)劃，國(guó)家能源局和財(cái)政部聯(lián)合委托有關(guān)石油石化集團(tuán)公司承擔(dān)國(guó)家儲(chǔ)備石油采購(gòu)任務(wù)，在向受托企業(yè)下達(dá)石油儲(chǔ)備收儲(chǔ)任務(wù)后，受托企業(yè)安排下屬貿(mào)易公司負(fù)責(zé)采購(gòu)和組織進(jìn)口。

采購(gòu)操作原則：把握時(shí)機(jī)，分批分散，內(nèi)部掌握，減少影響，經(jīng)濟(jì)規(guī)范。

油種選擇原則：資源豐富，供應(yīng)穩(wěn)定；儲(chǔ)存方便，煉廠適宜。

采購(gòu)價(jià)格要求：中央財(cái)政按不高于企業(yè)委托采購(gòu)期間同品質(zhì)原油平均進(jìn)口價(jià)格水平及規(guī)定的其他作價(jià)原則與企業(yè)結(jié)算。

四、現(xiàn)行國(guó)家石油儲(chǔ)備體系存在的主要問題

我國(guó)國(guó)家石油儲(chǔ)備建設(shè)處于初始階段，法律體系和儲(chǔ)備模式仍在探索之中，難免出現(xiàn)這樣那樣的問題，需要在立法過程中認(rèn)真研究解決。

（一）國(guó)家石油儲(chǔ)備責(zé)任主體偏窄。

一是現(xiàn)有儲(chǔ)備只有政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備，企業(yè)沒有法定儲(chǔ)備義務(wù)?！秶?guó)家石油儲(chǔ)備中長(zhǎng)期規(guī)劃（2008—2020年）》提出了推進(jìn)企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備的目標(biāo)，但根據(jù)《國(guó)家石油儲(chǔ)備管理?xiàng)l例（修改稿）》，儲(chǔ)備義務(wù)企業(yè)只限于從事原油加工和成品油批發(fā)的企業(yè)，儲(chǔ)備義務(wù)將基本集中于中國(guó)石化、中國(guó)石油、中國(guó)海油、中化等國(guó)有央企，以及少數(shù)地方和民營(yíng)煉油商。只靠政府和少數(shù)企業(yè)建立國(guó)家石油儲(chǔ)備，既加重財(cái)政和石油央企負(fù)擔(dān)，也不利于調(diào)動(dòng)各方面積極性發(fā)展石油儲(chǔ)備建設(shè)。

二是“國(guó)家原油商業(yè)儲(chǔ)備”產(chǎn)權(quán)和性質(zhì)模糊。出臺(tái)所得稅返還建立石油儲(chǔ)備的政策，有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)參與石油儲(chǔ)備建設(shè)的積極性，但在政府全額出資建設(shè)儲(chǔ)存設(shè)施和收儲(chǔ)原油的同時(shí)，又讓企業(yè)出資70%收儲(chǔ)原油，使“國(guó)家商業(yè)儲(chǔ)備”產(chǎn)權(quán)成為政府和企業(yè)共同擁有，邊界不易界定；政策還規(guī)定“根據(jù)生產(chǎn)需要，企業(yè)可短期動(dòng)用并返還”，這就進(jìn)一步模糊了“國(guó)家商業(yè)儲(chǔ)備”的性質(zhì)，它既非政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備，又不像企業(yè)商業(yè)儲(chǔ)備。

（二）政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備管理沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)老套路。

一是原油和成品油戰(zhàn)略儲(chǔ)備管理分屬國(guó)家能源局和國(guó)家物資儲(chǔ)備局。戰(zhàn)略儲(chǔ)備屬于應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一、快速反應(yīng)，世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家都是由一個(gè)政府主管部門統(tǒng)一管理的。原油、成品油儲(chǔ)備分開管理，不利于形成快速反應(yīng)機(jī)制，發(fā)揮戰(zhàn)略儲(chǔ)備應(yīng)有功能。

二是政府戰(zhàn)略原油儲(chǔ)備基地建設(shè)和管理仍然采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政手段。由于企業(yè)比政府擁有更多的建設(shè)和管理人才與經(jīng)驗(yàn)，將一些公共產(chǎn)品和服務(wù)通過業(yè)務(wù)外包，委托給企業(yè)建設(shè)、管理和采購(gòu)，是國(guó)際通行的做法，但這種外包應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，即采用公開招標(biāo)擇優(yōu)選擇承包商和供應(yīng)商，通過平等談判簽署委托合同，明確雙方的責(zé)權(quán)利關(guān)系。而我國(guó)兩期戰(zhàn)略原油儲(chǔ)備基地都采用政府主管部門下文件、發(fā)通知和出臺(tái)行政規(guī)章的方式，指令企業(yè)作為任務(wù)執(zhí)行。這樣做模糊了政府部門與企業(yè)的責(zé)權(quán)利關(guān)系，容易發(fā)生扯皮推諉，影響效率。

三是委托管理層次過多。戰(zhàn)略原油儲(chǔ)備二期基地由政府委托給兩個(gè)集團(tuán)公司，集團(tuán)公司再委托給地區(qū)公司，有的地區(qū)公司還委托給煉油廠等二級(jí)單位來管理國(guó)儲(chǔ)基地公司。由此，項(xiàng)目投資需要逐級(jí)申請(qǐng)，運(yùn)行費(fèi)用需要逐級(jí)上報(bào)，所需資金需要逐級(jí)下?lián)埽粌H降低效率、增加成本，而且直接影響到反應(yīng)速度，有悖于建立政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備的初衷。

四是國(guó)家石油儲(chǔ)備中心和儲(chǔ)備基地有限公司定位有矛盾。儲(chǔ)備中心似乎是個(gè)行政機(jī)構(gòu)，但卻是一期國(guó)儲(chǔ)基地公司的出資人；二期國(guó)儲(chǔ)基地公司又拋開了儲(chǔ)備中心，由受托石油石化集團(tuán)公司注冊(cè)成立，受托央企似乎成了它們的出資人。另一方面，國(guó)儲(chǔ)基地公司都是依據(jù)《公司法》注冊(cè)設(shè)立的有限責(zé)任公司，應(yīng)當(dāng)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，所以《國(guó)家儲(chǔ)備石油財(cái)政財(cái)務(wù)管理暫行辦法》規(guī)定：“儲(chǔ)備石油保管費(fèi)用按每年每噸12元定額補(bǔ)貼，在財(cái)政補(bǔ)貼后自負(fù)盈虧?！钡撬鼈儗?shí)際上只是受托管理政府戰(zhàn)略原油儲(chǔ)備的執(zhí)行單位，要求它們自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，就等于把它們推向市場(chǎng)去經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略儲(chǔ)備設(shè)施和儲(chǔ)備原油，這怎么能保證戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的安全、完整和應(yīng)急能力？

克宣/圖

（三）投資來源渠道單一，企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備缺乏政策扶持。

目前儲(chǔ)備責(zé)任主體只有政府，資金來源只有財(cái)政撥款（所得稅返還本質(zhì)上也是財(cái)政給錢），減免稅收的優(yōu)惠政策只適用于政府一期戰(zhàn)略儲(chǔ)備項(xiàng)目，這勢(shì)必加大財(cái)政負(fù)擔(dān)。而且《國(guó)家石油儲(chǔ)備管理?xiàng)l例（修改稿）》雖然提出建立企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備，但儲(chǔ)備義務(wù)企業(yè)僅限于石油煉制商和批發(fā)商，而未包括石油進(jìn)口商和倉(cāng)儲(chǔ)商（日本、德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)等都包括進(jìn)口商和倉(cāng)儲(chǔ)商）。如果只有少數(shù)央企、國(guó)企及民營(yíng)煉廠承擔(dān)企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備，再加上沒有配套政策扶持，勢(shì)必極大地加重這些企業(yè)的負(fù)擔(dān)，不利于國(guó)家石油儲(chǔ)備的建設(shè)和發(fā)展。

（四）國(guó)家石油儲(chǔ)備從收儲(chǔ)、管理到動(dòng)用還未建立起完備的制度體系。

包括政府戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的專項(xiàng)基金制度和財(cái)務(wù)管理制度，市場(chǎng)化的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備委托代管制度、石油輪庫(kù)制度和國(guó)家石油儲(chǔ)備動(dòng)用制度，義務(wù)儲(chǔ)備企業(yè)信息報(bào)告和統(tǒng)計(jì)制度以及監(jiān)督檢查制度，石油市場(chǎng)數(shù)據(jù)采集、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和預(yù)警制度等，還都處于空白狀態(tài)，建章立制任務(wù)十分繁重。

五、對(duì)國(guó)家石油儲(chǔ)備體系構(gòu)建的主要政策建議

深入分析研究美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和日本等國(guó)的石油儲(chǔ)備法律法規(guī)及其石油儲(chǔ)備體系的形成和特點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，對(duì)國(guó)家石油儲(chǔ)備立法提出如下建議：

（一）關(guān)于國(guó)家石油儲(chǔ)備模式

根據(jù)中國(guó)國(guó)情，中央政府不僅必須直接掌控相當(dāng)數(shù)量的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備，而且必須動(dòng)員和依靠包括央企在內(nèi)的各類石油企業(yè)建立規(guī)?？捎^的企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備；不僅需要有足夠的原油儲(chǔ)備，而且必須建立相當(dāng)數(shù)量的成品油儲(chǔ)備，才能在石油供應(yīng)中斷嚴(yán)重危機(jī)面前立于不敗之地。因此，建議在國(guó)家石油儲(chǔ)備建設(shè)階段，按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)參與，統(tǒng)一規(guī)劃、依法監(jiān)管，市場(chǎng)運(yùn)作、快速反應(yīng)”的原則，建立政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備與企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備并舉的國(guó)家石油儲(chǔ)備體系。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)根據(jù)條件逐步將企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備委托給法定機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備，最終形成政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備和法定機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備并存的國(guó)家石油儲(chǔ)備模式。

（二）關(guān)于國(guó)家石油儲(chǔ)備法律框架

建議本著先易后難的原則，先出臺(tái)儲(chǔ)備條例，解決石油儲(chǔ)備建設(shè)急需，再擇機(jī)制訂國(guó)家石油儲(chǔ)備法。條例名稱以《國(guó)家石油儲(chǔ)備條例》為宜。按照政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備和企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備并舉的模式，《國(guó)家石油儲(chǔ)備條例》可由總則、管理體系、政府儲(chǔ)備、企業(yè)儲(chǔ)備、儲(chǔ)備動(dòng)用和恢復(fù)、應(yīng)急管理、監(jiān)管與報(bào)告、法律責(zé)任、附則九個(gè)部分構(gòu)成。

（三）關(guān)于政府儲(chǔ)備的管理體系

建議借鑒日本的政府儲(chǔ)備管理經(jīng)驗(yàn)，將現(xiàn)行兩種模式整合、完善為國(guó)家石油儲(chǔ)備辦公室—國(guó)家石油儲(chǔ)備中心—基地作業(yè)公司三級(jí)管理體系。

1. 國(guó)家石油儲(chǔ)備辦公室受權(quán)代表財(cái)政部和國(guó)家能源局，以合同形式委托國(guó)家石油儲(chǔ)備中心，國(guó)家石油儲(chǔ)備中心受托按照政府批準(zhǔn)的計(jì)劃進(jìn)行儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)、儲(chǔ)備石油收儲(chǔ)、輪換和出售。國(guó)家石油儲(chǔ)備辦公室負(fù)責(zé)制訂相關(guān)管理制度，對(duì)國(guó)家石油儲(chǔ)備中心的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，同時(shí)對(duì)企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

2. 國(guó)家石油儲(chǔ)備中心定位為非盈利性和非經(jīng)營(yíng)性的“事業(yè)法人”，并通過“中心”《章程》明確規(guī)定其性質(zhì)定位和職責(zé)、權(quán)限，包括作為業(yè)主，負(fù)責(zé)政府戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)；受權(quán)執(zhí)行政府石油儲(chǔ)備的收儲(chǔ)、輪換和動(dòng)用出售；持有并管理政府戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的全部資產(chǎn)，對(duì)資產(chǎn)的完整負(fù)有全面責(zé)任?！爸行摹蓖耆词袌?chǎng)機(jī)制運(yùn)作，通過公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)選擇承包商、基地作業(yè)公司和供應(yīng)商，簽署委托建設(shè)、管理和采購(gòu)合同，并監(jiān)督合同的執(zhí)行。

3. 基地作業(yè)公司受托負(fù)責(zé)國(guó)儲(chǔ)基地的日常維護(hù)和運(yùn)行管理。現(xiàn)有幾個(gè)國(guó)儲(chǔ)基地有限公司全部轉(zhuǎn)為基地作業(yè)公司。今后新建戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地的委托管理，一律實(shí)行公開招標(biāo)優(yōu)選，無論基地作業(yè)公司、國(guó)有企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)都可投標(biāo)參與競(jìng)爭(zhēng)。

（四）關(guān)于義務(wù)儲(chǔ)備企業(yè)的范圍

建議承擔(dān)國(guó)家石油儲(chǔ)備義務(wù)的企業(yè)范圍，應(yīng)當(dāng)覆蓋中國(guó)境內(nèi)所有具有企業(yè)法人資格的從事石油加工和經(jīng)營(yíng)的大中型煉油商以及批發(fā)商、進(jìn)口商和倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)（日本、德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)等都包括進(jìn)口商和倉(cāng)儲(chǔ)商）。企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備的石油數(shù)量，分別以企業(yè)上一日歷年度實(shí)際生產(chǎn)量、銷售量、進(jìn)口量和倉(cāng)儲(chǔ)量為基準(zhǔn)，按一定天數(shù)折算確定，并保持儲(chǔ)備石油品質(zhì)符合國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

（五）關(guān)于國(guó)家石油儲(chǔ)備的規(guī)模目標(biāo)和品種

《條例》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定國(guó)家石油儲(chǔ)備建設(shè)的目標(biāo)，具體儲(chǔ)備目標(biāo)規(guī)模，建議采用國(guó)家發(fā)展和改革委在《國(guó)家石油儲(chǔ)備中長(zhǎng)期規(guī)劃》中公布的2015年和2020年分別達(dá)到96天和100天凈進(jìn)口量目標(biāo)，而不再規(guī)定絕對(duì)數(shù)量值目標(biāo)。

國(guó)家石油儲(chǔ)備品種應(yīng)包括原油和成品油。政府儲(chǔ)備宜以原油為主，并適當(dāng)儲(chǔ)存國(guó)防和軍事訓(xùn)練需要的軍工油品；成品油不易儲(chǔ)存，但企業(yè)分散儲(chǔ)存可迅速投放市場(chǎng)，因此企業(yè)應(yīng)當(dāng)以儲(chǔ)備汽煤柴油為主，其中，煉油商儲(chǔ)備成品油，進(jìn)口商、批發(fā)商和倉(cāng)儲(chǔ)商根據(jù)經(jīng)營(yíng)品種確定儲(chǔ)備種類。

（六）關(guān)于國(guó)家石油儲(chǔ)備的動(dòng)用

一是動(dòng)用條件。一旦發(fā)生以下四種情況中的一種，需要?jiǎng)佑脟?guó)家石油儲(chǔ)備：1．發(fā)生國(guó)際石油危機(jī)使進(jìn)口來源中斷或可能中斷，國(guó)內(nèi)石油供應(yīng)量減少或可能減少7%以上；2．因自然災(zāi)害或其他不可抗力導(dǎo)致國(guó)內(nèi)大范圍、長(zhǎng)時(shí)間石油供應(yīng)短缺，石油供應(yīng)量減少或可能減少7%以上，嚴(yán)重影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)和居民生活正常進(jìn)行；3．履行國(guó)際組織協(xié)議或國(guó)際合作義務(wù)需要?jiǎng)佑脟?guó)家石油儲(chǔ)備；4．由于各種原因造成國(guó)內(nèi)局部地區(qū)較長(zhǎng)時(shí)間石油供應(yīng)短缺，引起或可能引起油價(jià)暴漲，嚴(yán)重影響該地區(qū)經(jīng)濟(jì)和居民生活正常進(jìn)行。

二是動(dòng)用權(quán)限。發(fā)生上述前3種情況時(shí)，由國(guó)務(wù)院總理批準(zhǔn)并簽署命令，啟動(dòng)實(shí)施全面動(dòng)用的應(yīng)急預(yù)案。發(fā)生上述第4種情況時(shí)，由國(guó)務(wù)院能源主管部門首長(zhǎng)批準(zhǔn)并簽署命令，啟動(dòng)實(shí)施部分動(dòng)用的應(yīng)急預(yù)案。

國(guó)務(wù)院能源主管部門應(yīng)當(dāng)制定應(yīng)對(duì)石油危機(jī)的總體預(yù)案及各種相關(guān)專項(xiàng)預(yù)案，預(yù)案應(yīng)當(dāng)根據(jù)可能發(fā)生的各種情況，提出全面動(dòng)用或局部動(dòng)用，以及配套的需求限制、增加生產(chǎn)、燃料替代等措施，并明確恢復(fù)儲(chǔ)備的時(shí)限要求。

三是動(dòng)用方式。原則上，動(dòng)用國(guó)家石油儲(chǔ)備應(yīng)首先采用降低企業(yè)儲(chǔ)備義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的方式釋放企業(yè)儲(chǔ)備，需要時(shí)再擇機(jī)動(dòng)用政府儲(chǔ)備。

由于該研究項(xiàng)目通過了國(guó)家能源局組織的專家評(píng)審驗(yàn)收，我們認(rèn)為國(guó)家能源局對(duì)上述建議基本上是認(rèn)可的。

六、石油儲(chǔ)備體系構(gòu)建的難點(diǎn)和對(duì)策

針對(duì)現(xiàn)行國(guó)家石油儲(chǔ)備體系，國(guó)家石油儲(chǔ)備立法的難點(diǎn)主要有二：

一是政府部門之間權(quán)力利益格局調(diào)整。國(guó)儲(chǔ)基地第一期實(shí)行“國(guó)家發(fā)展和改革委、國(guó)家能源局—國(guó)家石油儲(chǔ)備辦公室—國(guó)家石油儲(chǔ)備中心—國(guó)家石油儲(chǔ)備基地公司”的管理模式，而第二期卻拋開第一期所建立的機(jī)構(gòu)另起爐灶，實(shí)行“國(guó)家能源局、財(cái)政部—中國(guó)石油、中國(guó)石化集團(tuán)公司—兩個(gè)集團(tuán)公司依托地區(qū)公司組建的基地公司”的管理模式，顯示出有關(guān)政府部門之間圍繞爭(zhēng)奪國(guó)家石油儲(chǔ)備建設(shè)和運(yùn)行管理的主導(dǎo)權(quán)而展開的博弈。

國(guó)家石油儲(chǔ)備立法應(yīng)當(dāng)整合一、二期管理模式，構(gòu)建“國(guó)家能源局、財(cái)政部—國(guó)家石油儲(chǔ)備辦公室—國(guó)家石油儲(chǔ)備中心—基地作業(yè)公司”的管理體制。在這個(gè)體制中，國(guó)家能源局、財(cái)政部是政策制定機(jī)構(gòu)；國(guó)家石油儲(chǔ)備辦公室是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備和企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備依法實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管；國(guó)家石油儲(chǔ)備中心是執(zhí)行機(jī)構(gòu)；基地作業(yè)公司是具體操作機(jī)構(gòu)，可以是國(guó)儲(chǔ)基地公司，也可以是其他有資質(zhì)的企業(yè)法人。國(guó)家石油儲(chǔ)備中心是非盈利性和非經(jīng)營(yíng)性的“事業(yè)法人”，負(fù)責(zé)政府戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)；受權(quán)執(zhí)行政府石油儲(chǔ)備的收儲(chǔ)、輪換和動(dòng)用出售；持有并管理政府戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的全部資產(chǎn)，對(duì)資產(chǎn)的完整負(fù)有全面責(zé)任。但“中心”本身并不直接從事政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備的建設(shè)、維護(hù)和管理業(yè)務(wù)，而是通過公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)選擇承包商、基地作業(yè)公司和供應(yīng)商，簽署委托建設(shè)、管理和采購(gòu)合同，并監(jiān)督合同的執(zhí)行。這樣就解決了政企分開和市場(chǎng)化運(yùn)作問題。至于為什么國(guó)家石油儲(chǔ)備中心必須是事業(yè)法人而不是公司法人？為什么不成立統(tǒng)一的國(guó)家石油儲(chǔ)備有限責(zé)任公司？道理很簡(jiǎn)單：它是執(zhí)行單位，沒有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能以盈利為目的，不能推向市場(chǎng)去“經(jīng)營(yíng)”戰(zhàn)略儲(chǔ)備設(shè)施和儲(chǔ)備原油。

如果采納上述建議，現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)基本不需調(diào)整，但政府主管部門的權(quán)利格局需要調(diào)整，難與不難，取決于高層決策。

二是政府部門要破除“路徑依賴”，轉(zhuǎn)變思維和行為方式。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律建設(shè)國(guó)家石油儲(chǔ)備，就要學(xué)會(huì)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和商業(yè)模式，實(shí)行業(yè)務(wù)外包，采用招標(biāo)投標(biāo)、簽署合同契約、委托第三方建設(shè)和管理等，就要摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維和對(duì)行政手段的“路徑依賴”，以及只要權(quán)力不擔(dān)責(zé)任的為官意識(shí)，就要增強(qiáng)法治意識(shí)，帶頭學(xué)法、守法，把出資人、產(chǎn)權(quán)、責(zé)權(quán)利關(guān)系、戰(zhàn)略儲(chǔ)備和商業(yè)儲(chǔ)備等等概念搞清楚。

需要強(qiáng)調(diào)指出的是，目前國(guó)家石油儲(chǔ)備基地建設(shè)落后于規(guī)劃的原因，我分析主要因素有兩個(gè)：

一是前幾年油價(jià)一路走高，據(jù)中國(guó)石油統(tǒng)計(jì)，原油平均實(shí)現(xiàn)價(jià)格2004年為33.72美元/桶，2011年達(dá)到104.2美元/桶，暴漲了兩倍還多。從經(jīng)濟(jì)性講，石油儲(chǔ)備應(yīng)當(dāng)逢低收儲(chǔ)，價(jià)格不斷走高自然不宜大量購(gòu)進(jìn)。這是客觀原因。

二是財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重，“獨(dú)木難支”。無論一期還是二期，國(guó)家石油儲(chǔ)備基地建設(shè)都是財(cái)政獨(dú)家出錢。一期工程由國(guó)家發(fā)展和改革委主導(dǎo)，財(cái)政部光掏錢卻無權(quán)過問，自然積極性不高。二期工程國(guó)家發(fā)展和改革委脫開身子，財(cái)政部又掏錢又主導(dǎo)，卻發(fā)現(xiàn)這是個(gè)無底洞，不光建設(shè)基地設(shè)施需要巨額投資，而且收儲(chǔ)原油需要巨額投資，更要命的是日常維護(hù)和管理也要不斷花大錢，花錢沒完沒了，但是沒有收益，這個(gè)包袱越背越重，所以財(cái)政部門也沒有多大勁頭了。至于受托企業(yè)，它們是給國(guó)家盡義務(wù)，盡管不必投資，但也沒有什么收益，弄不好還得往里搭錢（實(shí)際也如此），這種費(fèi)力不討好的事誰能有多大積極性？

需要說明的是，由于國(guó)家石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備耗資巨大且沒有什么收益，又強(qiáng)調(diào)應(yīng)急快速反應(yīng)能力，所以即使像美國(guó)、德國(guó)這樣的聯(lián)邦制國(guó)家也都實(shí)行中央政府集中統(tǒng)一管理，沒有地方政府的事兒。我國(guó)地方政府已經(jīng)參與和推動(dòng)商業(yè)石油儲(chǔ)備建設(shè)，在這方面可以發(fā)揮更大的作用。

民營(yíng)企業(yè)或資本在國(guó)家石油儲(chǔ)備建設(shè)上如何發(fā)揮作用？我認(rèn)為也有兩個(gè)方面：

一是承擔(dān)國(guó)家石油儲(chǔ)備義務(wù)。我們參照多國(guó)立法，建議義務(wù)儲(chǔ)備企業(yè)應(yīng)覆蓋中國(guó)境內(nèi)所有具有企業(yè)法人資格的從事石油加工和經(jīng)營(yíng)的大中型煉油商以及批發(fā)商、進(jìn)口商和倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)。但由于2006年12月商務(wù)部頒布的《原油市場(chǎng)管理辦法》和《成品油市場(chǎng)管理辦法》嚴(yán)格限制民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)進(jìn)入，直到目前我國(guó)經(jīng)商務(wù)部批準(zhǔn)能夠從事石油批發(fā)、進(jìn)口和倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)務(wù)的企業(yè)，僅限于少數(shù)幾家石油央企、地方國(guó)企和民營(yíng)企業(yè)。如果只有極少數(shù)企業(yè)，又沒有配套政策扶持，不僅會(huì)大大加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，更不利于國(guó)家石油儲(chǔ)備的建設(shè)和發(fā)展。因此，我們認(rèn)為，我國(guó)石油儲(chǔ)備應(yīng)當(dāng)實(shí)行“儲(chǔ)油于民”的政策，加快開放國(guó)內(nèi)石油市場(chǎng)，讓更多的企業(yè)平等地參與石油批發(fā)、進(jìn)口和倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)務(wù)，并通過鼓勵(lì)和扶持企業(yè)發(fā)展商業(yè)儲(chǔ)備，擴(kuò)大企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備的物質(zhì)基礎(chǔ)。

二是承擔(dān)基地建設(shè)、維護(hù)和管理。即具備資質(zhì)的民營(yíng)企業(yè)，可以通過投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，承擔(dān)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地的施工建設(shè)，或者作為基地作業(yè)公司，承擔(dān)基地的日常維護(hù)與管理。目前這些業(yè)務(wù)基本由國(guó)企特別是央企壟斷，因此需要政府開放市場(chǎng)，并制定相關(guān)規(guī)則加以規(guī)范。

（作者是中國(guó)石油企業(yè)協(xié)會(huì)專職副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)）

綻放的禮花。南勇/攝