◎ 劉英團(tuán)

北京市大興區(qū)等全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣級(jí)行政區(qū)域，擬暫時(shí)停止土地管理法等關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓的規(guī)定，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，并將提高被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例。今日下午，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議開(kāi)幕，審議國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33 個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》的議案。（2月25日《新京報(bào)》）

土地流轉(zhuǎn)工作已轟轟烈烈展開(kāi)了，不少地方政府均表示“發(fā)展態(tài)勢(shì)良好”。但受《土地管理法》第63條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的羈絆，被稱之為“二次土地革命”的“農(nóng)村集體建設(shè)用地入市”基本處于“有思想無(wú)行動(dòng)”的狀態(tài)。盡管北京的鄭各莊村、深圳的福永街道鳳凰社區(qū)等地試點(diǎn)“農(nóng)地入市”取得了成功，但爭(zhēng)議從未停止過(guò)。雖然“引導(dǎo)和規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”早已成為共識(shí)，但農(nóng)村集體建設(shè)用地要實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市，前提是“法律許可”，這是一個(gè)基礎(chǔ)性工作。否則，囿于相關(guān)政策和法律的限制，“農(nóng)地入市”不但很難盤(pán)活變現(xiàn)，還會(huì)觸及法律底線。沒(méi)有法律的認(rèn)可和支持，“農(nóng)地入市”就是無(wú)根之萍、空中樓閣；不同形式的探索，或可稱之為創(chuàng)新，只能是暫時(shí)性的治標(biāo)之策。

“農(nóng)地入市”的核心是將來(lái)自宅基地置換后騰空出來(lái)的土地，用做工業(yè)用地和商業(yè)用地；原有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，吸引社會(huì)資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大大提高土地的經(jīng)營(yíng)效益。同時(shí)，“農(nóng)地入市”不但增加了土地供應(yīng)量，供地的農(nóng)民有了經(jīng)濟(jì)收益還能拉動(dòng)內(nèi)需。盡管在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許北京市大興區(qū)等全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。但是，并沒(méi)有一個(gè)清楚的制度框架或頂層設(shè)計(jì)。從北京的鄭各莊村、深圳的福永街道鳳凰社區(qū)等地的試點(diǎn)看，“農(nóng)地入市”仍處于超前期試驗(yàn)，或探索制度今后改革的方向。如果沒(méi)有配套措施（方案）或法律咎責(zé)機(jī)制，僅基于財(cái)政稅費(fèi)等收入上的考慮，地方政府主導(dǎo)下的“農(nóng)地入市”就會(huì)突破“農(nóng)村集體建設(shè)用地”這一限定。屆時(shí)，不但小產(chǎn)權(quán)房會(huì)翻身，最嚴(yán)的“耕地紅線”也會(huì)被漠視。

“農(nóng)地入市”應(yīng)制度先行。在授權(quán)范圍內(nèi)嘗試是可以的，在政策、法律沒(méi)有修改之前絕對(duì)不可以普遍化。從法律上看，農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。十八屆三中全會(huì)《決定》指出，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法入市前提是“符合規(guī)劃和用途管制”。但是，目前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制，農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)活躍。如果沒(méi)有制度性安排，貿(mào)然的“農(nóng)地入市”不但會(huì)造成農(nóng)村財(cái)產(chǎn)分配上的混亂，農(nóng)民的利益也無(wú)法得到實(shí)實(shí)在在的保護(hù)。所以“農(nóng)地入市”首先要形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。盡管廣東佛山市南海區(qū)已經(jīng)建立了包括確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)、基礎(chǔ)地價(jià)體系等在內(nèi)的集體建設(shè)用地入市體系，但推廣到全國(guó)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市體系和稅收制度還需要更具體的政策制度配套。同時(shí)，由于法律并沒(méi)有對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的權(quán)限與地位做出明確的規(guī)定，地方政府及基層組織必然會(huì)眼紅“農(nóng)地入市”的收益，權(quán)力尋租及腐敗自然也如影相隨。所以，必須加快相關(guān)法律法規(guī)的修訂。

此外，“農(nóng)地入市”就像唐僧肉一樣搶手。從試點(diǎn)來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益的分配頗受民眾及學(xué)界詬病。要么是各級(jí)政府對(duì)“土地入市”管得過(guò)死，要么是政府從中拿的太多。以深圳為例，有媒體質(zhì)疑“70%的交易金額將納入深圳市國(guó)土基金，仍無(wú)法抹除地方政府掩藏在創(chuàng)新背后的經(jīng)營(yíng)土地色彩……當(dāng)未來(lái)全國(guó)各地成千上萬(wàn)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地拍賣(mài)開(kāi)始，誰(shuí)來(lái)保證一些地方政府在土地流轉(zhuǎn)中不渾水摸魚(yú)，重復(fù)此前不顧農(nóng)民利益、攫取農(nóng)民土地利益的行為?！彼裕幚砗谜?、基層組織對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)入市利益的分享，直接關(guān)系到集體建設(shè)用地入市能否順利實(shí)施。需要強(qiáng)調(diào)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益中，農(nóng)民集體組織和農(nóng)民應(yīng)當(dāng)?shù)玫浇^大部分，政府代表國(guó)家職能分享相應(yīng)比例的合理利益。