李偉陽

在2015年首期開篇文章《ISO 26000的哲學(xué)與一個新的時代》中，我毫無猶疑地寫道，組織社會責(zé)任思想，作為一種新的社會進步哲學(xué)，揭示了一個正在形成或已形成的新的時代。新的時代的首要特征，就是將社會進步的希望寄托在每個組織的主動擔(dān)責(zé)上，社會責(zé)任屬于每一個組織和個體。為了詳細闡述這一哲學(xué)和思想，從本期開始，我想陸續(xù)向讀者講三個故事。篇幅所限，這一期先講第一個故事，美國的預(yù)算制度1是如何建立的？

一、故事回放：美國預(yù)算制度的建立歷程

預(yù)算公開及其法治化是現(xiàn)代公共財政的核心，是良好政府治理的外在表達。完整有效并逐步法治化的公共預(yù)算制度，對于歷史上的美國社會告別權(quán)貴市場經(jīng)濟，步入堅實的法治市場經(jīng)濟軌道發(fā)揮了巨大作用。但是正如國家主席習(xí)近平所言，幸福不會從天而降，夢想不會自動成真。美國預(yù)算制度的建立并不是上天對美利堅民族的特別恩賜，而是靠一個又一個特定的組織和個體付出長期的努力爭取而來的。重溫這一歷史進程，可能會讓我們對每個組織和個人所肩負的社會責(zé)任有新的認識。

20世紀之前，美國各級政府都沒有完整的公共預(yù)算制度。那時所謂預(yù)算不過是一堆雜亂無章的事后報賬單，為貪贓枉法留下無數(shù)機會，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。美國政府預(yù)算制度的改革始于紐約市的預(yù)算改革。在19世紀最后幾十年里，紐約市既是全美最大的金融、貿(mào)易、工業(yè)城市，也是美國最大的單一公共財政支出機構(gòu)。1898年，紐約市財政支出相當于整個紐約州花費的5倍，是全美所有州支出的1.33倍，是美國聯(lián)邦政府支出的1.14倍，其債務(wù)超過了全美所有州的債務(wù)總和。缺乏民眾和議會有效監(jiān)督的報賬式預(yù)算，最終引發(fā)了紐約市的政府財政危機和社會嚴重動蕩。在民間力量和紐約州議會的強大壓力下，紐約市的預(yù)算民主改革開始起步。

1904年，由紐約、芝加哥、波士頓等城市12個民間組織組成的“城市會計和統(tǒng)計聯(lián)合委員會”公開發(fā)表研究報告指出，廣泛用于私人公司的會計制度同樣可以用于城市管理，分析城市的財政狀況，會計制度可以讓公眾根據(jù)更多的信息來選擇自己的政治代表，對城市的財政狀況進行監(jiān)督。1905年，紐約市進行財政行政改革的專業(yè)會計師與反對城市腐敗的社會改革者們走到了一起，決定共同成立一個獨立的公民代理機構(gòu)，探索城市財政行政制度改革。1906年成立“城市改進局”，1907年正式組建智庫“紐約市政研究局”。研究局的代表人物是威廉·阿蘭、亨利·布魯厄、弗里德里克·克利夫蘭，人稱“ABC”。預(yù)算改革者指出，預(yù)算問題不是一個無關(guān)緊要的數(shù)字匯總問題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實的大問題。沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負責(zé)任的政府”?！安回撠?zé)任的政府”也不可能是民主的政府。預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼??！翱吹靡姷恼保嗣癫拍軐λM行監(jiān)督。在這個意義上，預(yù)算是一種對政府及其官員“非暴力的制度控制方法”。

預(yù)算改革者在歷史上首次提出了現(xiàn)代意義上的公共預(yù)算原則：一是公共預(yù)算是未來的預(yù)算，是一個關(guān)于政府未來支出的計劃， 而不是事后的報賬。二是公共預(yù)算是完整的預(yù)算，是一個統(tǒng)一的包括政府所有部門支出的計劃。三是公共預(yù)算是詳盡的預(yù)算，是一份需要進行分類列舉，包括政府機構(gòu)所有項目詳細支出的計劃。四是公共預(yù)算是合理的預(yù)算，是一份需要認真說明支出理由，并能對支出的輕重緩急作出明確區(qū)分的計劃。五是公共預(yù)算是有約束力的預(yù)算，必須對政府的行為有約束力，沒有在計劃中列支的項目不能開銷， 列支的錢不得挪作他用。六是公共預(yù)算是合法的預(yù)算，預(yù)算計劃必須得到權(quán)力機構(gòu)州議會的批準，并接受議會和民眾的監(jiān)督。七是公共預(yù)算是透明的預(yù)算，為便于接受監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算編制過程必須透明。

在預(yù)算改革者的敦促下，紐約市在1908年推出了美國歷史上第一份現(xiàn)代公共預(yù)算。雖然這份預(yù)算很粗糙，只有市政府的幾個主要部門拿出了分類開支計劃。但隨著時間的發(fā)展，紐約市的預(yù)算日臻完善，預(yù)算文件從1908年的122頁迅速增加到1913年的836頁。這背后是預(yù)算改革者的執(zhí)著推進和所付出的不懈努力。他們通過展覽、講課、辦培訓(xùn)班、媒體宣傳、散發(fā)手冊等形式，向?qū)＜?、消費者和民眾宣傳預(yù)算制度和公共財政改革。1911年，紐約市政府花費10萬美元，舉辦第一次“市政府財政預(yù)算展覽”，一個月之內(nèi)就有約100萬紐約市民趕來參觀。1911年之后，紐約市將預(yù)算展覽常年設(shè)立在城市學(xué)院里，供人們隨時參觀。在1916年的預(yù)算展覽上，“紐約市政研究局”的研究人員甚至通過制作相應(yīng)模型來說明市民如何消費政府所提供的服務(wù)。

同樣的，因為預(yù)算改革者們的成功宣傳和大力推廣，紐約市的預(yù)算改革經(jīng)驗很快引起了美國其他城市的興趣，它們紛紛索要“紐約市政研究局”編制的“市政會計手冊”，并派人參加“市政研究局”舉辦的培訓(xùn)班，直接推動了各州的公共預(yù)算改革。到1910年中期，公共預(yù)算改革進入高潮，“預(yù)算” 這個詞就像“社會正義”或者“美國方式”一樣，成為時髦的流行政治術(shù)語。在這種背景下，1910年，紐約市啟動的公共預(yù)算改革擴展到了聯(lián)邦一級。1909年，塔夫特當選美國總統(tǒng)，面對快速增長的聯(lián)邦政府機構(gòu)和連續(xù)5年的巨額財政赤字。他邀請紐約州的阿蘭和克利夫蘭討論推進聯(lián)邦政府公共預(yù)算改革，克利夫蘭隨即被任命為“總統(tǒng)經(jīng)濟和效率委員會”的主席，并于1911年獲得了國會的批準和撥款。在這個被外人稱之為“塔夫特委員會”的推動下，美國聯(lián)邦政府的公共預(yù)算改革正式拉開帷幕。克利夫蘭網(wǎng)羅大批有志于預(yù)算改革的社會精英，通過將紐約市公共預(yù)算改革的成功經(jīng)驗移植到聯(lián)邦政府，將預(yù)算的權(quán)力從議會逐步轉(zhuǎn)移到行政部門，建立起了總統(tǒng)在行政機構(gòu)之上的最高地位和權(quán)力，從而促使美國現(xiàn)代總統(tǒng)制的形成，造就了一個更加強有力的政府。1912年，克利夫蘭發(fā)表了著名的“國家預(yù)算的需要”論文，全面闡述了進行聯(lián)邦公共預(yù)算改革的原則、步驟和回答了人們的疑問，成為美國預(yù)算民主歷程上的里程碑。1914年，新上任的威爾遜總統(tǒng)，將原來的“塔夫特委員會”改造成了“政府研究所”，并由原“塔夫特委員會”的主要成員之一威廉·威勞比擔(dān)任“政府研究所”的所長。該研究所在1916年正式成為了今天大名鼎鼎的“布魯金斯研究所”。在“政府研究所”和威廉·威勞比的大力推動下，到1919年，美國已有44個州通過了預(yù)算法。到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的預(yù)算法。1920年，美國參眾兩院聯(lián)合委員會通過了威廉·威勞比所長協(xié)助古德眾議員起草的“預(yù)算與會計法”，即著名的“古德法案”。1921年4月，新當選的沃倫·哈丁總統(tǒng)正式簽署該方案，從而在法律上完成了美國聯(lián)邦一級的公共預(yù)算制度改革。

經(jīng)過17年的努力，美國預(yù)算民主實現(xiàn)了從理論到實踐的巨大跨越，從地方一直到聯(lián)邦都全面建立了法治化的公共預(yù)算制度。公共預(yù)算改革使政府成為負責(zé)任的、代表人民利益的政府成為現(xiàn)實，從而在根本上重塑了各級美國政府。

二、故事解讀：蝴蝶效應(yīng)與組織社會責(zé)任

蝴蝶效應(yīng)（The Butterfly Effect）是指在一個動力系統(tǒng)中，初始條件下微小的變化能帶動整個系統(tǒng)的長期的巨大的連鎖反應(yīng)。這是一種混沌現(xiàn)象，由美國氣象學(xué)家愛德華·羅倫茲于1963年正式提出，其詩意的形象表達是“一只南美洲亞馬孫河流域熱帶雨林中的蝴蝶，偶爾扇動幾下翅膀，可以在兩周以后引起美國德克薩斯州的一場龍卷風(fēng)”。

美國預(yù)算制度改革從紐約州起步，然后席卷全美的建立歷程，完全可以理解為是一個“蝴蝶效應(yīng)”過程。我個人認為，“蝴蝶效應(yīng)”之所以能夠產(chǎn)生，至少要滿足兩個基本條件，一是初始條件下要有蝴蝶能夠扇動幾下翅膀;二是要有能夠引起龍卷風(fēng)的大氣環(huán)流演變機理和機制。在上述故事中，紐約州扮演了若干只扇動翅膀的蝴蝶，從開始的研究驅(qū)動，即公開發(fā)表研究報告，認為應(yīng)該將私人公司的會計制度引入城市財政管理，到成立以“ABC”為代表的“紐約市政研究局”，首次提出現(xiàn)代意義上的公共預(yù)算原則，到1908年推出美國歷史上第一份現(xiàn)代公共預(yù)算，一直到作廣泛且有效的社會宣傳與推廣，最終導(dǎo)致了紐約市的其他系統(tǒng)發(fā)生了變化，一個月內(nèi)上百萬民眾的參觀，大受歡迎的“市政府財政預(yù)算展覽”，各個州的學(xué)習(xí)興趣和模仿，塔夫特總統(tǒng)的支持與認同，一直到各個州與聯(lián)邦政府的預(yù)算法案的通過，最后各級美國政府都完成了法治化的公共預(yù)算制度，形成了重塑美國政府治理機制的龍卷風(fēng)。

這一故事給予我們的啟示是，面對各種失敗、失靈、失誤，如果有社會組織能夠立足自身實際和優(yōu)勢開展工作，而不是一律選擇沉默，“平庸的惡”就可能不會在社會無限蔓延，特定的社會領(lǐng)域就可能不會毫無希望地被長久地鎖定在某種落后狀態(tài)當中！這正是組織社會責(zé)任思想的精髓，每一個組織都應(yīng)該通過“透明和道德的行為，為其決策和活動對社會和環(huán)境的影響承擔(dān)責(zé)任”。這里的擔(dān)責(zé)，并不是要求每個組織或者個體都要當雷鋒或者多大的時代英雄，而只是需要做一個“克制、謙遜、執(zhí)著”的沉靜領(lǐng)導(dǎo)者2，在自己力所能及的核心業(yè)務(wù)運營過程中，主動考慮自己的影響和應(yīng)盡的責(zé)任。如研究機構(gòu)的責(zé)任，就是要研究真正的問題，努力提出切實的解決方案;政府組織的責(zé)任，就是要有義務(wù)接受議會和民眾的監(jiān)督，并為接受監(jiān)督保證必要的透明度或提供相應(yīng)的條件;媒體的責(zé)任，就是有義務(wù)在其影響范圍內(nèi)倡導(dǎo)和推動社會進步的思潮……不要小看這些似乎并不“英雄”、甚至只是“本分”的行為，正是它們成為了引起全美公共預(yù)算制度改革龍卷風(fēng)的蝴蝶翅膀。相反的，如果我們都選擇 “雪崩時，沒有一片雪花覺得自己有責(zé)任”，那么如果被長久地鎖定在社會落后的狀態(tài)中，“我們當中沒有人僅僅是犧牲品，我們也都是它的共謀者”。

按照組織社會責(zé)任的思想，社會中的蝴蝶效應(yīng)是非常廣泛且普遍的，每一個組織都不應(yīng)該放棄自己的一份責(zé)任。這里我想再次重復(fù)一下哈維爾的自省和警惕：“我們不能將每件事都歸咎于前統(tǒng)治者，不僅是因為這樣做不真實，而且也會削弱今天我們每個人所要面對的責(zé)任，即主動地、自由地、理性地、迅速地采取行動。讓我們不要受此蒙蔽：即使是世界上最好的政府、國會和總統(tǒng)，都不可能單靠他們的力量獲得成功。同樣不能指望僅僅是這些人能挽救天下。自由和民主包含參與，因而是所有人的責(zé)任。”我們還可以進一步地深入分析，如果有無數(shù)只蝴蝶在無數(shù)次地堅持扇動翅膀，其實初始條件下的偶然事件驅(qū)動就有可能演變成為大概率事件驅(qū)動，作為每一個組織的“邊緣力量”就會促成更多的“邊緣革命”3，使得偶然事件不再偶然，從而大大加快社會進步的歷程。

三、故事升華：互聯(lián)網(wǎng)時代的蝴蝶效應(yīng)新常態(tài)

在互聯(lián)網(wǎng)時代，社會進步的蝴蝶效應(yīng)，或者說由單個組織誘發(fā)的社會化創(chuàng)新將會以更頻繁、更有效、更意想不到的方式發(fā)生。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，我們正在步入信息和知識高度共享與對稱的零邊際成本社會，蝴蝶效應(yīng)的另一基本機制，即迅速放大的機制正在廣泛地生成。通過迅速地發(fā)揮不同社會組織和個體的各自優(yōu)勢，協(xié)同產(chǎn)生資源匹配的長板效應(yīng)，從而快速形成幾何級數(shù)的放大機制，使得蝴蝶效應(yīng)的產(chǎn)生將更多的不再是偶發(fā)的個例，而是會演變成為新常態(tài)。全球范圍內(nèi)的信息對稱、公開與共享，使得每一個組織都有可能從細微之處入手引致產(chǎn)生具有創(chuàng)新性、大眾性、疊加型、可持續(xù)的社會問題解決方案。

組織社會責(zé)任的思想并不倡導(dǎo)任何組織，特別是個人毫不動搖地獻身于偉大目標和高尚的事業(yè)，也不鼓勵特定的組織和個人去挑戰(zhàn)整個體制機制以推動宏大變革的高尚概念，而是將社會進步的希望寄托在每個組織和個人，能夠力所能及地管理好自身決策對社會和環(huán)境的影響，能夠基于自身優(yōu)勢對可持續(xù)發(fā)展作出貢獻，能夠自覺地遵守適用的法律和國際行為規(guī)范等法律和道義的底線。通過這些看似微小的努力，通過“長板效應(yīng)”等放大機制，演變生成改變社會的巨大力量，這是每一個組織和個人都可以做到的，也應(yīng)該努力去做到的。正如雨果在《悲慘世界》中所言，“做一個圣人，那是特殊情形;做一個正直的人，那卻是為人的常規(guī)”。

組織社會責(zé)任對每個組織和個人的要求，只是要在日常運營過程中守住為人的本分。這也是我們能夠期待這種類型的社會進步推動方式能夠可持續(xù)的根本原因。如果不能做到可持續(xù)，又何談得上是社會責(zé)任思想呢？美國的傳奇人物海倫·凱勒曾經(jīng)說過：“我渴望做那些偉大而高貴的任務(wù);但是，我最首要的責(zé)任和快樂卻是去完成那些卑微的任務(wù)，視它們是同樣的偉大和高貴。世界在前行，不只是那些英雄們的力量在推動，也同樣包括那些來自每個誠實的工作者微小推動的積累?！碧貏e是在去中心化的互聯(lián)網(wǎng)時代，我們更應(yīng)該將社會進步的期望和希望放在每一個組織和平凡的個體的持續(xù)努力之上，而不再想當然地將其寄托于無須再作人為努力的萬能的市場機制（當然沒有市場是萬萬不能的，但同時要牢記的一個事實是市場要發(fā)揮作用，離開組織和個體的努力也是不可能的），或者政府無處不在的科學(xué)調(diào)控上，或者是NGO等社會組織的偉大奉獻精神上，或者是又一個偉大的救世主上。組織社會責(zé)任的哲學(xué)是把社會進步的希望或者讓我們得救的希望，放在每一個組織和個體持續(xù)執(zhí)著的努力、創(chuàng)新和變革以及彼此復(fù)雜的互動過程中所產(chǎn)生的力量。

我們還可以重溫一下俄國大文豪托爾斯泰在《戰(zhàn)爭與和平》中的一段話：“偉大的領(lǐng)袖其實都是更大的歷史力量的產(chǎn)物，而這個決定性的歷史力量卻是由絕大多數(shù)的平凡人在處理日?，嵤轮幸稽c一滴地累積而成的”。

最后，還是引用《沉靜領(lǐng)導(dǎo)》中的三個品質(zhì)與大家共勉，它們是“克制、謙遜、執(zhí)著”。

編輯|趙鈞 ?jun.zhao@wtoguide.net