姜青新

國務(wù)院日前首次就環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作專門下發(fā)指導(dǎo)性文件——《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（以下簡稱《通知》），這是黨和國家在嚴峻的環(huán)境形勢下，進一步保護生態(tài)環(huán)境的有力手段，進一步回應(yīng)社會關(guān)切，維護群眾環(huán)境權(quán)益的重大舉措，深入推進依法治國，探索環(huán)境法治之路的重要途徑。

背景

黨的十八屆三中、四中全會對環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作做出了新部署。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法是落實環(huán)境保護法律法規(guī)和政策的最直接手段，也是保護生態(tài)環(huán)境、維護群眾環(huán)境權(quán)益的最有力措施。三中全會要求，建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法，加強環(huán)境保護基層執(zhí)法力量。四中全會對全面推進依法治國做出戰(zhàn)略部署，強調(diào)“實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，要求在資源環(huán)境領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法，依法懲處各類違法行為。隨著新修訂的《環(huán)境保護法》實施，加強監(jiān)管執(zhí)法、保證法律得到嚴格實施，已經(jīng)成為環(huán)境保護領(lǐng)域全面推進依法治國、加強環(huán)境法治的首要任務(wù)?；诖耍掳l(fā)指導(dǎo)性文件就顯得十分必要，既是貫徹落實十八屆四中全會的有力措施，也是國務(wù)院首次就環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作專題下發(fā)文件。習(xí)近平總書記、李克強總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志近期對環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的系列重要批示，既為做好環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作指明了方向，也為出臺這個《通知》提出了基本遵循。

為此，從2013年下半年開始啟動《通知》起草工作，文件起草小組廣泛調(diào)研和聽取相關(guān)方面意見，分別于2013年11月、2014年5月、2014年10月征求了各省級人民政府，最高人民法院、最高人民檢察院，以及中央相關(guān)部門的意見基礎(chǔ)上出臺并印發(fā)本《通知》，部署全面加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，嚴懲環(huán)境違法行為，加快解決影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問題，著力推進環(huán)境質(zhì)量改善。

內(nèi)容

《通知》要求全面加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，嚴懲環(huán)境違法行為，加快解決影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問題，著力推進環(huán)境質(zhì)量改善，提出5個方面的政策措施：

一是嚴格依法保護環(huán)境，推動監(jiān)管執(zhí)法全覆蓋，有效解決環(huán)境法律法規(guī)不健全、監(jiān)管執(zhí)法缺位問題。

加快完善環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責(zé)任，提高重點行業(yè)準(zhǔn)入門檻。全面實施行政執(zhí)法與司法聯(lián)動，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫銜接。抓緊開展環(huán)境保護大檢查，2015年底前依法查處、整改存在的問題。著力強化日常環(huán)境監(jiān)管，2015年底前落實網(wǎng)格監(jiān)管，做到不留監(jiān)管死角、不存執(zhí)法盲區(qū)，向污染宣戰(zhàn)。《通知》要求，各地區(qū)、各有關(guān)部門要充分認識進一步加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的重要意義，切實強化組織領(lǐng)導(dǎo)，認真抓好工作落實。2015年起，市級以上環(huán)境保護部門要對下級環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作進行稽查。2015年6月底前，地方各級人民政府要全面清理、廢除阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的“土政策”，并將清理情況向上一級人民政府報告。2015年底前，地方各級人民政府要組織開展一次環(huán)境保護全面排查。各市、縣級人民政府要將本行政區(qū)域劃分為若干環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格，逐一明確監(jiān)管責(zé)任人，落實監(jiān)管方案，將監(jiān)管網(wǎng)格劃分方案報上一級人民政府備案，并向社會公開。2016年底前，各地要完成全面清理違法違規(guī)建設(shè)項目的整改任務(wù)。2017年底前，現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員要全部進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)操守教育，經(jīng)考試合格后持證上崗。80%以上的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)要配備使用便攜式手持移動執(zhí)法終端，規(guī)范執(zhí)法行為。

二是對各類環(huán)境違法行為“零容忍”，加大懲治力度，堅決糾正執(zhí)法不到位、整改不到位問題。

重拳打擊違法排污，嚴厲處罰偷排偷放等5類惡意違法行為，將違法企業(yè)列入“黑名單”并向社會公開。全面清理違法違規(guī)建設(shè)項目，2016年底前完成清理整改任務(wù)。堅決落實整改措施，實施執(zhí)法后督察，對拒不改正的，依法采取強制執(zhí)行措施。始終保持嚴厲打擊環(huán)境違法的高壓態(tài)勢?！锻ㄖ分赋?，2015年底前，地方各級人民政府要組織開展一次環(huán)境保護全面排查，重點檢查所有排污單位污染排放狀況，各類資源開發(fā)利用活動對生態(tài)環(huán)境影響情況，以及建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度、“三同時”（防治污染設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用）制度執(zhí)行情況等，依法嚴肅查處、整改存在的問題，結(jié)果向上一級人民政府報告，并向社會公開。環(huán)境保護部等有關(guān)部門要加強督促、檢查和指導(dǎo)，建立定期調(diào)度工作機制，組織對各地檢查情況進行抽查，重要情況及時報告國務(wù)院。

三是積極推行“陽光執(zhí)法”，嚴格規(guī)范和約束執(zhí)法行為，堅決糾正不作為、亂作為問題。

推進執(zhí)法信息公開。開展環(huán)境執(zhí)法稽查，完善國家環(huán)境監(jiān)察制度，加強對下級環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作的監(jiān)督。強化監(jiān)管責(zé)任追究，實施生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究，建立倒查機制。環(huán)保納入黨政干部經(jīng)濟責(zé)任審計?！锻ㄖ访鞔_，縣級以上地方各級人民政府對本行政區(qū)域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作負領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，要建立環(huán)境保護部門對環(huán)境保護工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的工作機制，明確各有關(guān)部門和單位在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中的責(zé)任。要支持環(huán)境保護等部門依法獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。審計機關(guān)在開展黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計時，要對地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行環(huán)境保護法律法規(guī)和政策、落實環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制等情況進行審計。

四是明確各方職責(zé)任務(wù)，營造良好執(zhí)法環(huán)境，有效解決職責(zé)不清、責(zé)任不明和地方保護問題。

強化地方政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，明確各有關(guān)部門和單位在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中的責(zé)任，2015年6月底前全面清理、廢除阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的“土政策”。落實社會主體責(zé)任，嚴格規(guī)范自身環(huán)境行為，推進重點排污單位公開環(huán)境信息。發(fā)揮社會監(jiān)督作用，暢通公眾表達渠道，邀請公民、法人和其他組織參與監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法?！锻ㄖ分赋?，國家將完善環(huán)境監(jiān)察制度，加強對地方政府及其有關(guān)部門落實環(huán)境保護法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策、規(guī)劃情況的監(jiān)督檢查，協(xié)調(diào)解決跨省域重大環(huán)境問題。研究在環(huán)境保護部設(shè)立環(huán)境監(jiān)察專員制度。自2015年起，市級以上環(huán)境保護部門要對下級環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作進行稽查。省級環(huán)境保護部門每年要對本行政區(qū)域內(nèi)30%以上的市（地、州、盟）和5%以上的縣（市、區(qū)、旗），市級環(huán)境保護部門每年要對本行政區(qū)域內(nèi)30%以上的縣（市、區(qū)、旗）開展環(huán)境稽查。稽查情況通報當(dāng)?shù)厝嗣裾?/p>

五是增強基層監(jiān)管力量，提升環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力，加快解決環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍基礎(chǔ)差、能力弱等問題。

加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，充實基層環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍力量，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)操守教育。強化執(zhí)法能力保障，保障基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法用車，推進環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費納入同級財政全額保障范圍?！锻ㄖ分赋觯⒅匦南乱?、力量下沉的法治工作機制，加強市、縣級環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設(shè)，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及工業(yè)集聚區(qū)要配備必要的環(huán)境監(jiān)管人員。大力提高環(huán)境監(jiān)管隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)。

此外，《通知》提出，將推進環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，配備調(diào)查取證等監(jiān)管執(zhí)法裝備，保障基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法用車。強化自動監(jiān)控、衛(wèi)星遙感、無人機等技術(shù)監(jiān)控手段運用。健全環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費保障機制，將環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費納入同級財政全額保障范圍。

展望

《通知》的出臺，為落實黨的十八屆三中、四中全會對環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作的新部署找到了切入點，為深化改革、簡政放權(quán)對環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作提出的新要求找到了著力點，為滿足廣大人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的新期待找到了共鳴點。今后，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作有望徹底扭轉(zhuǎn)當(dāng)前一些地方監(jiān)管不到位、環(huán)境違法案件頻發(fā)的尷尬局面，讓所有人都能感受到變化、見到實效、看到希望、增強信心。

習(xí)近平總書記指出，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！锻ㄖ芬詣?wù)實創(chuàng)新的精神，在許多方面對當(dāng)前環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作中的問題做出了規(guī)范和界定?！锻ㄖ返某雠_，是當(dāng)前推動環(huán)境保護工作不斷發(fā)展的良好契機。各地各部門要緊密結(jié)合自身實際，認真抓好貫徹落實，把黨中央、國務(wù)院的部署落到實處，為深入推進依法治國探索環(huán)境法治之路做出貢獻。（作者單位：北京師范大學(xué)）

編輯|劉書梅 ?shumei.liu@wtoguide.net