1月23日，山東臨沂市環(huán)保局對臨沂華龍熱電有限公司開出了新環(huán)保法實(shí)施后首張按日計(jì)罰罰單，每天10萬元，連罰10天，總金額達(dá)100萬元。如果還不達(dá)標(biāo)，環(huán)保部門還要接著按日計(jì)罰。

被稱為“史上最嚴(yán)厲”的新環(huán)保法已于1月1日施行。其中受到廣泛關(guān)注的就是按日連續(xù)處罰這一新規(guī)。根據(jù)新環(huán)保法，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”。

眾所周知，違法成本低、守法成本高是當(dāng)前環(huán)境問題難以解決的一個(gè)重要原因。如今處罰力度加大，甚至“上不封頂”，企業(yè)違法排污的現(xiàn)象有望得到一定程度上的改善。

按日連續(xù)處罰的條件

“按日連續(xù)處罰的方式是新環(huán)保法剛剛引入的一個(gè)罰款制度，主要是針對于那些怠于立刻改正違法行為的排污者”。專注于環(huán)保法律事務(wù)的美國德杰律師事務(wù)所的章曉科律師評價(jià)，并非所有的違法排污行為都可以適用按日連續(xù)處罰，只有在排污者的違法行為“受到罰款處罰，被責(zé)令改正”拒不改正時(shí)，才會實(shí)施按日連續(xù)處罰。

為貫徹執(zhí)行新環(huán)保法，2014年12月15日，環(huán)境保護(hù)部部務(wù)會議審議通過《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》（以下簡稱《辦法》）等四個(gè)部委規(guī)章，旨在進(jìn)一步落實(shí)新《環(huán)保法》的實(shí)施。此四部規(guī)章與新《環(huán)保法》一起已于今年1月1日起同時(shí)施行。

《辦法》指出，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)在送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書之日起三十日內(nèi)，以暗查方式組織對排污者違法排放污染物行為的改正情況實(shí)施復(fù)查;環(huán)境保護(hù)主管部門復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)排污者拒不改正違法排放污染物行為時(shí)，可以對其實(shí)施按日連續(xù)處罰。環(huán)境保護(hù)主管部門復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)排污者已經(jīng)改正違法排放污染物行為或者已經(jīng)停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的，不啟動按日連續(xù)處罰。

“若已改正違法行為，則不啟動按日連續(xù)處罰，但原有‘罰款處罰依舊實(shí)施”。章曉科對本刊記者解釋，從實(shí)施按日連續(xù)處罰的條件可以看出，不論排污者在復(fù)查時(shí)有無改正違法排污行為，“受到罰款處罰”的這部分罰款都是必繳罰款。

企業(yè)環(huán)境違法成本將不可預(yù)測

不管是通過環(huán)保部門的監(jiān)督，還是企業(yè)自身將積極參與到改正違法排污的行為中，在《辦法》實(shí)施后，企業(yè)的違法排污現(xiàn)象將得到一定程度上的改善。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士計(jì)算，2005年松花江水污染事故，根據(jù)原來的處罰辦法最多罰款100萬元，而如果放在新環(huán)保法下啟動按日連續(xù)處罰，可能每日就要罰款900多萬元。“對松花江水污染事故實(shí)施的罰款處罰方式是在還沒有修訂的環(huán)保法環(huán)境下進(jìn)行的，所以，在罰款處罰數(shù)額上會有上限”。章曉科說， “罰款處罰數(shù)額上有上限就會給排污者有機(jī)可乘。排污者認(rèn)為，把罰款準(zhǔn)備好，繳完罰款就完事了，然后繼續(xù)排污。換句話，將排污所繳罰款計(jì)入生產(chǎn)運(yùn)營成本，而排污卻能帶來大量收益，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上來講是說得通的。”

單次罰款處罰制度導(dǎo)致違法排污企業(yè)盲目追求利潤最大化不惜挑戰(zhàn)法律，屢罰屢犯。為有效解決這一類問題和現(xiàn)象，新環(huán)保法規(guī)定了按日連續(xù)處罰制度。“就相應(yīng)的評估而言，現(xiàn)在的按日計(jì)罰力度會給企業(yè)帶來一定的治污壓力，效果較之于之前的處罰措施也會好一些;從大部分的調(diào)研結(jié)果來看，很多企業(yè)也很擔(dān)心這個(gè)制度?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文對本刊記者說。

“《辦法》實(shí)施后，受到罰款處罰的企業(yè)在沒有改正違法排污行為的情況下，將繼續(xù)支付按日連續(xù)處罰的罰款金額，直至其徹底改正違法排污行為。這也使得企業(yè)的環(huán)境違法成本處于不可預(yù)測的狀態(tài)，罰款總額（原罰款金額加按日連續(xù)處罰金額）與企業(yè)自身改正違法排污行為的時(shí)間直接關(guān)聯(lián)，改正違法排污行為的時(shí)間越長，罰款金額越大，反之則越少?！闭聲钥普f。這在一定程度上能夠促進(jìn)企業(yè)積極進(jìn)行違法排污行為的改正，一方面進(jìn)行例如環(huán)保設(shè)施、排污處理能力的建設(shè)將受到按日連續(xù)處罰的可能性降低，另一方面積極主動提高改正違法排污行為的效率從而將按日連續(xù)處罰的罰款總額降低。

執(zhí)法層面 ?缺陷依舊

根據(jù)《辦法》，環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰的，可以同時(shí)適用責(zé)令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者查封扣押等措施;因?qū)嵤┥鲜龃胧?dǎo)致按日連續(xù)處罰使用條件滅失的，不再實(shí)施按日連續(xù)處罰。

而排污者在被責(zé)令停產(chǎn)整治后拒不停產(chǎn)或者擅自恢復(fù)生產(chǎn)怎么辦？在2015年1月1日同一時(shí)間起施行的《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》指出，被責(zé)令停產(chǎn)整治后拒不停產(chǎn)或者擅自恢復(fù)生產(chǎn)的，由環(huán)境保護(hù)主管部門報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

例如，環(huán)保部作為一個(gè)部委單位，其可以對一個(gè)排污者進(jìn)行責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施，而在排污者拒不改正的情況下卻沒有權(quán)利讓一個(gè)地方企業(yè)停業(yè)、關(guān)閉，環(huán)境保護(hù)主管部門必須須報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。“考慮到目前我國的國情，企業(yè)的停業(yè)、關(guān)閉將會影響到地方經(jīng)濟(jì)及財(cái)政收入，因此還是將責(zé)令企業(yè)停業(yè)、關(guān)閉的權(quán)利留給了企業(yè)所在地的地方人民政府。不過環(huán)保部門可以對企業(yè)采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等臨時(shí)性的制裁措施，這在環(huán)境執(zhí)法層面已經(jīng)是一個(gè)不小的進(jìn)步?！闭聲钥普f。

“比較讓人擔(dān)心的是，因?yàn)楹芏嗟胤秸c企業(yè)的關(guān)系很曖昧，所以有些地方環(huán)保局長不敢用‘按日計(jì)罰;具體一點(diǎn)，例如，如果地方政府依靠企業(yè)來提高財(cái)政和稅收，而企業(yè)被罰至關(guān)閉，地方就沒有了收入來源?！背＜o(jì)文表示。

由此看來，一方面由于被賦予的權(quán)限有限，環(huán)保部門不能直接對排污者責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，另一方面由于財(cái)政收入，不能夠或不敢對排污者實(shí)施停業(yè)、關(guān)閉甚至按日連續(xù)處罰等措施。執(zhí)法層面不管是執(zhí)法權(quán)限還是執(zhí)法能力上矛盾依舊。

編輯|劉書梅 ?shumei.liu@wtoguide.net