本刊記者 段雯娟

氣候變化問題是在發(fā)展中產(chǎn)生的，也必須在可持續(xù)發(fā)展中得以解決。國際社會應當在可持續(xù)發(fā)展的框架下，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟發(fā)展、保護氣候，實現(xiàn)發(fā)展和應對氣候變化的雙贏。近年來中國經(jīng)濟快速發(fā)展，能源消費不斷增加，資源和環(huán)境負荷加重。因此，中國迫切需要處理好發(fā)展經(jīng)濟與應對氣候變化的關(guān)系，積極探索通過控制溫室氣體排放促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進能源資源節(jié)約和能效提高、促進清潔能源發(fā)展的有效途徑，切實增強可持續(xù)發(fā)展能力。

在近期召開的“后2015可持續(xù)城市發(fā)展—新型城鎮(zhèn)化與生態(tài)足跡”報告會上，國家發(fā)改委氣候司綜合處副處長李麗艷介紹了中國應對氣候變化政策措施和立法的考慮。

向綠色低碳轉(zhuǎn)型

從1990年開始，氣候變化國際談判已經(jīng)走過了二十幾年的歷程，中國到目前為止已經(jīng)成為全球第一大溫室氣體排放國。李麗艷回憶說：“記得在我本人剛剛參加工作的時候，當時環(huán)境整治處的處長就說，中國的煤炭消費量大概是7億噸標煤左右，我們國家能源消費如果達到10億噸就會面臨環(huán)境災難。而現(xiàn)在我們的能源消費已經(jīng)接近37億標煤，這個環(huán)境災難已經(jīng)來了……”

污染物的排放和溫室氣體的排放實際是同根同源的。所以，現(xiàn)在國際上由應對氣候變化而引領(lǐng)的新一輪的國際談判，最關(guān)鍵的一個詞是“轉(zhuǎn)型”。轉(zhuǎn)型是到哪？怎么轉(zhuǎn)型？李麗艷表示，答案是向綠色低碳轉(zhuǎn)型。

據(jù)她介紹，國內(nèi)應對氣候變化的工作，實際上是以2007年國家成立以李克強擔任組長的應對氣候變化領(lǐng)導小組為標志，中國應對氣候變化進入到一個新階段。2008年發(fā)改委成立專職的氣候司目前有5個處。自從成立氣候司以來，在中國由發(fā)改委牽頭，各部門密切合作，做了大量的工作。

其中重要的進程有：2007年中國發(fā)布了首個應對氣候變化國家方案，這也是發(fā)展中國家的第一個；2009年在哥本哈根會議之前，中國提出了自己到2020年的目標；2011年在“十二五”規(guī)劃里面首次把“應對氣候變化”作為專門的章節(jié)，制定了專門的溫室氣體控制的方案；2013年在聯(lián)合國氣候變化大會期間，發(fā)布了中國適應氣候變化的方案；2014年去年的APEC期間，發(fā)布了2030年的目標，也就中國首個應對氣候變化的專項規(guī)劃。今年國際上也是談判的大年，今年年底在巴黎的氣候變化大會上，國際社會如何應對氣候變化，對2020年以后、2030年以前的國際機制安排將達成新的協(xié)議。

李麗艷表示，目前國內(nèi)大量的工作都是圍繞2020年、2030年這樣兩個重要的指標，到目前為止還是相對減排的指標，跟發(fā)達國家不一樣。“我當年參加談判的時候，美國的人均排放是20噸二氧化碳，歐盟是11噸，當時中國還沒有達到世界的平均水平，當時世界平均水平是5噸左右，反觀現(xiàn)在的數(shù)據(jù)，美國已經(jīng)降到16噸；歐盟從11噸降到7億噸，而中國已經(jīng)上來了?！?/p>

李麗艷介紹說，當初做第一個國家評估報告的時候預測說，中國2025年會趕上美國，成為世界上第一大溫室排放國?？墒莿倓?015年我國就已經(jīng)成為了全球第一大溫室氣體排放國，我國的速度是非?？斓?，所以國際社會也非常關(guān)注中國的發(fā)展、中國如何發(fā)展，如何綠色低碳，實際上前無古人，沒有經(jīng)驗可尋，只有自己根據(jù)自己的國情走出一條路。”

“中國最大的特點是我們的體量實在太大了，目前我們方方面面都在做研究，從宏觀層面做中國如何低碳發(fā)展的路線圖，分階段按照2015～ 2020、2020～2030，一直到2050，最終都是要逐步實現(xiàn)碳排放從相對的減排達到絕對的減排?！崩铥惼G認為，從區(qū)域角度來講，以目前國際上的經(jīng)驗來看，發(fā)展意味著能源的消費，能源消費如果以化石燃料為主，跟碳脫鉤就是一個嚴峻的挑戰(zhàn)。化石燃料消費為主，不可能跟碳脫鉤。我國要堅持共同但有區(qū)別的原則。其實在國內(nèi)各地區(qū)發(fā)展也不一樣。如何能夠把低碳發(fā)展的政策落地，也是不同的區(qū)域、不同的行業(yè)都要有不同的政策。

比如綠色低碳城鎮(zhèn)，在城市里按照發(fā)達國家發(fā)展的經(jīng)驗，到一定程度工業(yè)的排放可能就不是主要的矛盾，自然而然的就回到了建筑和交通的矛盾。比如在建筑領(lǐng)域，現(xiàn)在日本在做的是200年壽命的建筑。

德國每一個社區(qū)都要做社區(qū)氣候保護的規(guī)劃，把資金用來資助社區(qū)，每個社區(qū)都要有一個氣候經(jīng)理人，要跟方方面面的人溝通，改變?nèi)说睦砟?，強調(diào)公眾參與，做氣候保護的規(guī)劃，也做“被動房”的概念。

“他們現(xiàn)在建的新建筑，一律不許用額外的能源，要用天然的東西。2000年有一個磋商會在美國可再生能源實驗室召開，地點是在科羅拉多，而那個機場的運行完全是用太陽能?！崩铥惼G表示，我國強調(diào)綠色低碳發(fā)展，不是反對能源的使用，而是要用清潔、無碳的能源。能源的轉(zhuǎn)型對我國的挑戰(zhàn)更加嚴峻，因為我國以煤為主。

“現(xiàn)在霧霾實實在在發(fā)生了，從另外一個角度來說，它是一個現(xiàn)實的壓力，也是一個推動力，逼得我們必須要轉(zhuǎn)型，否則我們的發(fā)展質(zhì)量在哪里呢！”

應對氣候變化的政策措施，實際上在可持續(xù)發(fā)展的框架下各國都在做，提高能效、發(fā)展可再生能源、新能源，增加森林碳匯，適應氣候變化里面涉及到海岸帶的管理、公眾健康的管理、農(nóng)林水、自然生態(tài)，在可持續(xù)發(fā)展的框架下都在做。

“實際上我們這個過程是改變?nèi)说倪^程”

那么，如何發(fā)揮應對氣候變化這樣一個國際熱點問題的引領(lǐng)作用，開發(fā)創(chuàng)新性的模式？

對此，李麗艷表示，這幾年的工作思路是做試點，低碳社區(qū)的試點，另外也廣泛開展了方方面面的國際合作。

這幾年應對氣候變化的立法進程也在逐漸的推進，實際上在2009年哥本哈根會議之前，國家在政府議會的層面對法律這個問題已經(jīng)有了高度的注視，也專門通過了決議?！耙驗閼獙夂蜃兓瘑栴}實際上是一個跨領(lǐng)域的問題，歸根到底還是一個發(fā)展的問題。所以我們這些年還是著眼于邊實踐、邊探索、邊學習?！?/p>

在國際上來講，有66個國家已經(jīng)制定了專門應對氣候變化的法律法規(guī)，美國2009年參眾兩院熱議專門應對氣候變化的法規(guī)，但是沒有通過。這兩年是以《清潔空氣法》為突破口。最近，8月4日奧巴馬總統(tǒng)專門發(fā)布了清潔電力、對電力減排的一個清潔電力計劃?！斑@是一個非常有爭議的計劃，雄心勃勃。如果按照這個計劃，今后美國的火電廠沒有出路了，只能用天然氣發(fā)電。它同時也是在推動一個創(chuàng)新機制，就是用市場的機制，給你配額，如果你想保持你就花錢去買，花高價錢，建立碳市場，通過碳市場去買。這一系列的實踐美國也在做?！?/p>

李麗艷介紹說，英國是最早通過應對氣候變化法的國家，2008年就通過了，英國實際上應對氣候變化立法里面最核心的內(nèi)容是成立了氣候變化專門委員會，除了機構(gòu)的設置外，還引進了“碳預算”的概念。

墨西哥是發(fā)展中國家里面第一個有氣候變化法的國家，2012年通過的，通過這樣一個法把地方的積極性都調(diào)動起來，不光是聯(lián)邦層面，三級政府都要采取措施，不光重視減緩氣候變化問題，也非常重視適應氣候問題。

中國是最大的發(fā)展中國家，我國的體制機制、國情跟很多國家不一樣，目前是邊學、邊做、邊積累經(jīng)驗的過程。在指導實踐方面，除了氣候相關(guān)的法律法規(guī)之外，在專門的應對氣候變化方面，去年也出臺了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，今年和明年正在努力把它上升為國務院的條例，這樣才能夠在法律層面進行更強有力的指導實踐。

另外，低碳產(chǎn)品的認證、自愿減排交易，這都是源于《京都議定書》，因為《京都議定書》在法律上確定了靈活的市場機制，在履約的過程中，也制定了相應的辦法。

“下一步希望通過各種方式，在應對氣候變化法律法規(guī)方面加強溝通和協(xié)調(diào)。如果從環(huán)境決策的角度來看，它的程序大于它的實質(zhì)。有時候公眾參與這樣一個程序的過程到了，效果就出來了，比你強行制定一個目標但大家不知道怎么去做，效果要好。實際上我們這個過程是改變?nèi)说倪^程。人的思維變了，他的行動會去變，相應的決策也就會有所改變?！崩铥惼G說。