喬艷芳　呂亮卿

摘 要 以山西省稷山縣為例，通過構(gòu)建土地利用總體規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行了評(píng)估，從評(píng)估結(jié)果看來，規(guī)劃實(shí)施整體情況良好，但在規(guī)劃實(shí)施中出現(xiàn)的一些問題其實(shí)是由于規(guī)劃編制的不完善導(dǎo)致的，而非執(zhí)行不力，并提出了土地利用總體規(guī)劃編制及實(shí)施的改進(jìn)方向。

關(guān)鍵詞 土地規(guī)劃實(shí)施；中期評(píng)估；山西省稷山縣

中圖分類號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號(hào)：1673-890X（2015）33--05

土地利用總體規(guī)劃是土地利用管理的“龍頭”，重在制定，貴在實(shí)施。完整的土地利用總體規(guī)劃是一個(gè)“規(guī)劃-規(guī)劃實(shí)施-規(guī)劃評(píng)估-規(guī)劃調(diào)整-規(guī)劃實(shí)施”的不斷發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程[1]。隨著我國第三輪土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施過半以及在全國范圍內(nèi)隨之展開的各市、縣級(jí)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作，近2 a，關(guān)于土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的學(xué)術(shù)研究也方興未艾，土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估工作的評(píng)估時(shí)點(diǎn)由單一的規(guī)劃實(shí)施期末評(píng)估轉(zhuǎn)向土地規(guī)劃定期評(píng)估、動(dòng)態(tài)評(píng)估，評(píng)估工作由單一的結(jié)果評(píng)判發(fā)展到多元的過程檢測[2]。諸多研究中，尤以規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建方面的研究較多[3-7]，且關(guān)于規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的研究都是就評(píng)估論評(píng)估，鮮有針對(duì)評(píng)估結(jié)果反映出的規(guī)劃實(shí)施中出現(xiàn)的問題，來對(duì)土地利用總體規(guī)劃的編制進(jìn)行反思，本文以山西省稷山縣為例，從規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估入手，根據(jù)規(guī)劃執(zhí)行期間出現(xiàn)的問題，對(duì)土地利用總體規(guī)劃的編制工作進(jìn)行了反思，以期為完善土地利用總體規(guī)劃的編制工作提供借鑒。

1 研究區(qū)概況

稷山縣位于汾河下游，山西省運(yùn)城市的正北端。土地總面積686.47 km2。交通條件良好，108國道、侯西鐵路與侯禹高速公路形成本縣發(fā)展復(fù)合軸，連接主城區(qū)、西社工業(yè)集中區(qū)和化峪鎮(zhèn)；臺(tái)運(yùn)線與運(yùn)稷一級(jí)路形成發(fā)展次要軸線，連接主城區(qū)、西社工業(yè)集中區(qū)和翟店鎮(zhèn)；管裴線和聞蒼線經(jīng)過清河鎮(zhèn)及蔡村鄉(xiāng)，向南連接聞喜縣。稷山縣2013年全年生產(chǎn)總值完成66.9億元，比2012年度增長8.3%。

2 稷山縣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估

2.1 評(píng)估方法

本文評(píng)估方法依據(jù)《山西省市縣兩級(jí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估報(bào)告編制技術(shù)要點(diǎn)》中的要求并結(jié)合稷山縣實(shí)際情況，通過構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)采用定量方式進(jìn)行評(píng)估。

2.2 土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的定量評(píng)估

2.2.1 規(guī)劃實(shí)施定量評(píng)估指標(biāo)體系及其權(quán)重的確定

確定了由4個(gè)評(píng)估目標(biāo)（一級(jí)）和10個(gè)評(píng)估指標(biāo)（二級(jí)）構(gòu)成的評(píng)估指標(biāo)體系，主要從耕地與基本農(nóng)田保護(hù)、用地規(guī)模控制指標(biāo)執(zhí)行、用地結(jié)構(gòu)和布局變化、節(jié)約集約利用土地等方面對(duì)規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并采用專家咨詢法確定了各評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重見表1。

2.2.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)量化計(jì)算及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)

耕地保有量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度（A1）、基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度（A2）、土地整治補(bǔ)充耕地目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度（A3）按照?qǐng)D1中所示進(jìn)行計(jì)算，A1、A2直接按公式進(jìn)行計(jì)算，據(jù)稷山縣實(shí)際情況，A3采用ⅱ式進(jìn)行計(jì)算。

建設(shè)用地規(guī)?？刂瞥潭戎谐青l(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂瞥潭龋˙1）、新增建設(shè)用地指標(biāo)使用程度（B2）、流量指標(biāo)歸還率（B3）按照?qǐng)D2中所示進(jìn)行計(jì)算，據(jù)稷山縣實(shí)際情況，B1選擇ⅲ式計(jì)算，B2按照ⅰ式計(jì)算、B3直接按公式進(jìn)行計(jì)算。

用地結(jié)構(gòu)和布局變化目標(biāo)中城鎮(zhèn)工礦用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比例按照?qǐng)D3中的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，C1采用ⅰ式，C2按照實(shí)際計(jì)算得到。

節(jié)約集約利用土地目標(biāo)中人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度按照?qǐng)D4所示計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，D1采用ⅱ式計(jì)算得到，稷山縣的土地綜合供應(yīng)率為62.16%，大于全省平均水平，按照ⅰ式取100。

2.2.3 規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估結(jié)果

通過對(duì)各評(píng)價(jià)指標(biāo)的計(jì)算，判定對(duì)應(yīng)的指標(biāo)分值和目標(biāo)分值，結(jié)果如表2所示。耕地與基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)得分為93.88分，建設(shè)用地規(guī)?？刂颇繕?biāo)得分較低，只有66.45分，用地結(jié)構(gòu)和布局變化目標(biāo)得分為100分，節(jié)約集約利用土地目標(biāo)得分為96.28分，定量評(píng)價(jià)的總評(píng)得分為87.35分，評(píng)價(jià)結(jié)果等屬于良好。

3 評(píng)估結(jié)果分析

3.1 耕地保護(hù)壓力大，土地整治力度亟待加強(qiáng)

單從以上評(píng)價(jià)指標(biāo)得分情況來看，耕地與基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)得分較高，分?jǐn)?shù)比較樂觀，但從實(shí)際耕地保護(hù)情況來看情況卻并非如此，2013年全縣實(shí)際耕地保有量為37 743.82 hm2，比《規(guī)劃》確定的耕地保有量少632.52 hm2，比上級(jí)下達(dá)的規(guī)劃指標(biāo)少420.05 hm2，規(guī)劃耕地保有量指標(biāo)在規(guī)劃實(shí)施期間有較小幅度下降，至2020年完成耕地保有量任務(wù)壓力比較大。

《規(guī)劃》確定，到2020年，全縣土地整治規(guī)模2 689.14 hm2，擬通過土地整治補(bǔ)充耕地1 163.97 hm2。但截至2013年底，全縣土地整治（含增減掛鉤）補(bǔ)充耕地面積為453.37 hm2，只完成了規(guī)劃目標(biāo)的38.95%。規(guī)劃后期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)耕地的占用還會(huì)持續(xù)增加，若不加大土地整治力度，增加補(bǔ)充耕地面積，那么耕地保護(hù)任務(wù)將會(huì)受到十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

3.2 農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用效率低下，集約利用程度低

建設(shè)用地規(guī)?？刂颇繕?biāo)得分66.45分，按照《規(guī)劃》，至2020年，農(nóng)村居民點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃基期的7 089.14 hm2的基礎(chǔ)上，減少至6 712.63 hm2，凈減少376.51 hm2；但是在規(guī)劃實(shí)施期間，農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模不但沒有減少，反而比規(guī)劃基期年增加了122.21 hm2，達(dá)到7211.35 hm2，集約利用程度不升反降。

3.3 上級(jí)下達(dá)新增指標(biāo)不足，“掛鉤”指標(biāo)相對(duì)充裕；中心城區(qū)指標(biāo)剩余充足，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)不足

由圖5和圖6可以看出，就全縣范圍來看，上級(jí)下達(dá)新增建設(shè)用地指標(biāo)剩余不多，而“掛鉤”新增指標(biāo)相對(duì)充裕；新增建設(shè)用地指標(biāo)剩余較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是稷峰鎮(zhèn)、翟店鎮(zhèn)和太陽鄉(xiāng)，指標(biāo)即將用完的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是西社鎮(zhèn)和化峪鎮(zhèn)，尤其是稷山縣煤焦化循環(huán)工業(yè)園區(qū)所在地的西社鎮(zhèn)，新增建設(shè)用地指標(biāo)已全部用完；“掛鉤”新增指標(biāo)剩余較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是稷峰鎮(zhèn)、西社鎮(zhèn)、太陽鄉(xiāng)、清河鎮(zhèn)，“掛鉤”新增指標(biāo)相對(duì)不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是翟店鎮(zhèn)。

中心城區(qū)坐落在稷峰鎮(zhèn)、清河鎮(zhèn)，這兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)無論是上級(jí)下達(dá)新增建設(shè)指標(biāo)還是“掛鉤”新增指標(biāo)都相對(duì)充裕。而近些年來發(fā)展較快的西社鎮(zhèn)、翟店鎮(zhèn)，雖然《規(guī)劃》已為其預(yù)留了較多的建設(shè)用地指標(biāo)，但是這些指標(biāo)仍不能滿足其經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)用地的需求，迫切需要調(diào)整。

3.4 頻繁調(diào)整使得規(guī)劃權(quán)威性受到挑戰(zhàn)

稷山縣土地利用總體規(guī)劃于2012年7月經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。但是自實(shí)施以來，曾先后于2013年8月、2014年1月和8月對(duì)規(guī)劃進(jìn)行了3次調(diào)整，雖調(diào)整后各項(xiàng)指標(biāo)仍在原規(guī)劃總指標(biāo)控制范圍之內(nèi)，但調(diào)整仍然過于頻繁，使得規(guī)劃的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。

4 規(guī)劃評(píng)估對(duì)規(guī)劃編制的反思

4.1 規(guī)劃編制剛性過強(qiáng)使得規(guī)劃頻繁調(diào)整

評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃實(shí)施期間出現(xiàn)多個(gè)擬用地項(xiàng)目與原規(guī)劃中的用地布局和空間管制相矛盾，且至評(píng)估時(shí)點(diǎn)，仍有多個(gè)項(xiàng)目與原規(guī)劃中的用地布局和空間管制相矛盾，使得規(guī)劃剛性有余，彈性不足，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求。土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)之一就是協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)各部門的用地需求，對(duì)于規(guī)劃的編制而言，重在實(shí)施，若規(guī)劃剛性過強(qiáng)，則會(huì)使得執(zhí)行起來困難重重，甚至阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此如何在規(guī)劃的編制過程中加強(qiáng)規(guī)劃的彈性，是今后亟需加強(qiáng)的一個(gè)問題。

4.2 規(guī)劃編制中的土地用途分區(qū)流于形式

經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃實(shí)施過程土地用途管制重點(diǎn)側(cè)重于對(duì)建設(shè)用地空間管制分區(qū)中的三界四區(qū)的管制，實(shí)施評(píng)估過程中也側(cè)重于對(duì)建設(shè)用地空間管制分區(qū)實(shí)施的評(píng)估。而針對(duì)規(guī)劃中確定的土地用途分區(qū)的評(píng)估，不僅山西省，甚至在其他地方的實(shí)施評(píng)估中也鮮有針對(duì)土地用途分區(qū)的評(píng)估，也就是說規(guī)劃中確定的土地用途分區(qū)執(zhí)行情況好壞并不影響其評(píng)估結(jié)果，使得土地用途分區(qū)結(jié)果流于形式，在今后的規(guī)劃編制中應(yīng)對(duì)建設(shè)用地空間管制分區(qū)的內(nèi)容進(jìn)一步強(qiáng)化，適當(dāng)弱化土地用途分區(qū)的內(nèi)容。

4.3 規(guī)劃指標(biāo)分配欠科學(xué)

評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，稷山縣剩余的新增建設(shè)用地指標(biāo)中，中心城區(qū)范圍之內(nèi)的稷峰鎮(zhèn)剩余指標(biāo)較多，而發(fā)展較快的非中心城區(qū)的指標(biāo)明顯不足，反應(yīng)在規(guī)劃編制時(shí)，過于強(qiáng)調(diào)中心城區(qū)的發(fā)展，而在一定程度上忽略甚至限制了縣域內(nèi)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。在今后規(guī)劃編制過程中，在對(duì)有限的新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行分配時(shí)，更應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，綜合考慮以防止，有指標(biāo)的地區(qū)沒項(xiàng)目，而有項(xiàng)目的地區(qū)又缺指標(biāo)。

4.4 新增指標(biāo)使用過快，“掛鉤”指標(biāo)使用滯后

由表2可以看出，B2新增建設(shè)用地指標(biāo)的得分為100，指標(biāo)使用未超過階段目標(biāo)，但是由圖5和圖6可以看出，上級(jí)下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)明顯過快，而“掛鉤”指標(biāo)則使用較慢，這是因?yàn)椤皰煦^”指標(biāo)的使用是建立在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施方案的編制完成及評(píng)審?fù)ㄟ^的基礎(chǔ)上的，這個(gè)過程需要一定時(shí)間，使“掛鉤”指標(biāo)的落實(shí)存在一定的滯后性。但從我國當(dāng)前的土地利用形勢來看，存量的“掛鉤”利用方式應(yīng)是盤活存量、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、提高土地集約利用水平的更為有效地途徑，“掛鉤”指標(biāo)在實(shí)施中的滯后性，應(yīng)在規(guī)劃編制時(shí)就有所預(yù)見，適當(dāng)簡化“掛鉤”指標(biāo)的使用程序，并提出提倡“掛鉤”指標(biāo)優(yōu)先使用的相應(yīng)措施。

5 結(jié)語

本文通過對(duì)稷山縣的土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，認(rèn)為其整體執(zhí)行情況較好，但是仍然有一部分問題未能在評(píng)估過程中體現(xiàn)，尤其是在規(guī)劃編制時(shí)的一些不足之處使規(guī)劃的執(zhí)行實(shí)施遇到困難，根據(jù)規(guī)劃的實(shí)施對(duì)規(guī)劃編制時(shí)的問題進(jìn)行反思，以期能為完善土地利用總體規(guī)劃的編制實(shí)施提供借鑒。

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（責(zé)任編輯：趙中正）