徐云 朱小平

(瀘州市興瀘環(huán)保發(fā)展有限公司，四川 瀘州 646000)

0 引言

垃圾焚燒發(fā)電工程與能源工程、交通運輸工程、通信工程、水利工程、生態(tài)環(huán)保工程同屬于城市基礎設施［1］。按照國務院印發(fā)的十二五全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃，生活垃圾采用焚燒技術比例需要達到48%［2］。在劃分工程建設規(guī)模時，住建部將垃圾焚燒發(fā)電工程列為大型建設項目。

在大型建設項目實踐中，項目業(yè)主(即發(fā)包人，下同)、勘察、設計、施工和監(jiān)理單位都推崇采用設計采購施工總承包(Engineering Procurement Construction，EPC)的模式開展此類項目建設，但項目業(yè)主并未徹底實現(xiàn)工程效益目標、功能目標和合規(guī)目標，為此需要探索更為有效的項目建設模式。通過檢索發(fā)現(xiàn)，目前國內尚無垃圾焚燒發(fā)電工程采用設計采購施工總承包+兩院制設計咨詢+全過程跟蹤審計模式的實例研究，本文結合瀘州市垃圾焚燒發(fā)電工程實例，對設計采購施工總承包+兩院制設計咨詢+全過程跟蹤審計模式進行探討和總結，希望能給其他項目以啟示，取得更多收益。

1 設計采購施工總承包+兩院制設計咨詢+全過程跟蹤審計模式基本情況

1.1 垃圾焚燒發(fā)電工程的建設技術要求

瀘州市垃圾焚燒發(fā)電工程總體設計包括:垃圾接收、儲存和投料、垃圾焚燒、煙氣凈化、余熱利用、全廠控制與儀表、電氣等系統(tǒng)［3］，以及總平面布置和公用工程。工程投資估算指標為45萬～65 萬元/(t/d)［4］。工程需要按照選址基本技術原則，考慮土地利用、施工、安全、經(jīng)濟、用地條件、運行和維護條件。實例中瀘州市垃圾焚燒發(fā)電工程，采用爐排爐工藝，占地面積150畝(1 畝=666.6·m2)，設計規(guī)模1500t/d，投資概算8.2 億元。

1.2 垃圾焚燒發(fā)電工程設計采購施工總承包工作范圍

按照大型建設項目工程總承包管理規(guī)范規(guī)定，EPC 的工作范圍是對工程的方案設計、初步設計、技術和施工圖等設計;設備、材料和構配件等采購;建筑工程、設備工程的施工與安裝;工程單機調試、聯(lián)合調試和試運行等，實行全過程或若干階段的承包。通過合同約定，總承包人還可承擔勘察及項目管理服務等工作。出于市政工程建設和電力工程上網(wǎng)的需要，垃圾焚燒發(fā)電工程的項目業(yè)主通常還會要求總承包人負責工程環(huán)保指標測試、人員培訓，以及發(fā)電上網(wǎng)工作［5］。

1.3 設計采購施工總承包+兩院制設計咨詢+全過程跟蹤審計實施現(xiàn)狀

垃圾焚燒發(fā)電工程的設計采購施工總承包在可行性研究報告和環(huán)境影響評價報告批準后進行，采用招標方式選定總承包人和監(jiān)理單位。承發(fā)包雙方通過工程總承包示范文本合同進行約定，借鑒和使用國際咨詢工程師聯(lián)合會銀皮書的基本理念。監(jiān)理機構的工作重點放在施工安裝階段的質量、進度、造價、安全的控制、管理與協(xié)調方面?？偝邪说募夹g文件和造價文件經(jīng)發(fā)包人批準后實施，發(fā)包人對承包人實施里程碑控制。

在通常的工程設計過程中，設計院會因為項目業(yè)主在工程設計領域的專業(yè)知識缺乏而減少各種投入或提高造價，導致項目業(yè)主的利益受損［6］，項目業(yè)主也較少委托機構對設計文件進行審核。國家審計署的“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃要求對工程實行全過程跟蹤審計。然而建設項目全過程跟蹤審計工作近年來雖然不斷探索［7］，但并未在建設項目上全面強制推行。

2 設計采購施工總承包+兩院制設計咨詢+全過程跟蹤審計重點關注的內容

設計采購施工總承包+兩院制設計咨詢+全過程跟蹤審計重點關注的內容見圖1。

2.1 工程效益目標控制與管理

圖1 重點關注的內容示意圖

垃圾焚燒發(fā)電工程建設自選址開始以社會穩(wěn)定風險為否決因素，以環(huán)境排放達標和經(jīng)濟指標為制約因素，以城市垃圾資源化為積極因素［8］，因此工程的屬性，首先，注重社會效益;其次，注重環(huán)境效益;最后，才注重經(jīng)濟效益。實現(xiàn)工程效益目標存在技術風險、完工風險、運營與維護風險、設計變更風險等［9］，為此應控制合同內的工期、質量、職業(yè)健康與安全、技術、環(huán)境管理、成本、資源、組織和合同相對方，以及合同外的政治、政策、經(jīng)濟、自然災害、意外事故等因素［10］。理論上采取設計采購施工總承包模式可以控制以上因素和實現(xiàn)工程效益目標。通過EPC，總承包合同范圍內發(fā)包人只負責整體的目標管理和控制，主要提出設計構想、技術標準以及施工過程中的監(jiān)管。發(fā)包人明示或成熟承包人應當預計的風險全部由總承包人承擔，并包括部分由于發(fā)包人失誤造成的風險［11］。

2.2 工程的功能性要求

功能性是工程建設重要目標之一，垃圾焚燒發(fā)電工程通過招標階段的功能描述書明確工程特定的要求和建設目標。功能性要求分為:

(1)規(guī)模、性能指標、環(huán)保指標、建設范圍、安全生產(chǎn)。

(2)國家技術規(guī)范和工程建設手續(xù)要求。

(3)未列入上述范圍，但是法律或強制性標準有明確規(guī)定，或者出于工程總體需要，或者有總承包人在投標階段的技術承諾，亦皆為工程功能性的要求。

2.3 工程的合規(guī)性控制

合規(guī)是指符合法律法規(guī)的要求。垃圾焚燒發(fā)電工程施工工期通常為20 ～28 個月，加上前期工作，整個工程的建設周期約為32 ～40 個月。工程需要辦理立項、環(huán)境影響評價、安全評價、電力并網(wǎng)審批、電力調度審批等20 多項審批手續(xù)［12］，并有大量建設工作需要協(xié)調管理，不合規(guī)行為或事實的發(fā)生概率和產(chǎn)生影響均較高。項目業(yè)主只有建立并實施“適當?shù)暮弦?guī)內控程序”［13］，防止不合規(guī)行為或事實發(fā)生，才有可能獲得合理抗辯而免責。項目業(yè)主需要在法律法規(guī)的約束范圍內嚴格執(zhí)行項目法人制、招標投標制、工程監(jiān)理制與合同管理制，并明確完成工程建設必要性、生活垃圾概況、工程建設條件、工程設想、環(huán)境保護、勞動安全及工業(yè)衛(wèi)生、消防、節(jié)能、組織機構及人員設置、工程實施進度、投資估算及資金籌措、財務評級、項目招投標等內容。

3 設計采購施工總承包+兩院制設計咨詢+全過程跟蹤審計實踐

3.1 組織措施

3.1.1 按時間順序確定五個主要項目參與方與工作范圍

傳統(tǒng)工程建設參與方包括項目業(yè)主、監(jiān)理、勘察、設計與施工等五方，在設計采購施工總承包中有項目業(yè)主、監(jiān)理、總承包人等三方。在垃圾焚燒發(fā)電工程設計采購施工總承包+兩院制設計咨詢+全過程跟蹤審計實踐中，仍然有五方責任主體，分別是項目業(yè)主、監(jiān)理、設計采購施工總承包人、第二設計院及跟蹤審計機構。項目業(yè)主負責工程全過程工作;跟蹤審計機構在項目策劃階段直接委托確定，全面跟蹤審計工程的質量、進度、造價、安全、信息、合同及流程管理，依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，不受項目業(yè)主影響獨立出具審查意見;監(jiān)理自項目立項后招標確定，受項目業(yè)主委托負責勘察、設計、施工、采購與監(jiān)造、保修階段的控制、管理與協(xié)調;設計采購施工總承包人自項目立項后招標確定，負責實施合同范圍內全部工作;第二設計院與總承包人同設計資質與業(yè)績要求，自項目立項后直接委托確定，承擔的不是設計任務，而是對所有設計文件進行專業(yè)審查審核，并向發(fā)包人提交咨詢建議，由其決定是否指令總承包人執(zhí)行。律師事務所、金融機構、政府部門等其他項目參與方分別在工程策劃、準備和實施等不同階段參與工程工作。

3.1.2 項目業(yè)主采用矩陣制為基礎的復合組織機構

成立項目經(jīng)理崗位、合同崗位、技術崗位、計劃崗位、造價崗位、質量崗位、安全崗位、采購崗位、信息崗位、公共關系崗位、試驗崗位、資料崗位的矩陣制組織。在項目業(yè)主層面成立跨部門的工程技術管理領導小組、招標及合同領導小組、內部控制領導小組，以協(xié)調項目工程技術管理、招標及合同管理、內部控制管理職能，確定并貫徹項目業(yè)主公司的管理方針與目標。

3.1.3 確定管理制度及工作流程

項目業(yè)主建立項目參與各方的管理制度與工作流程，覆蓋工程計劃、組織、協(xié)調及控制環(huán)節(jié)?；玖鞒躺婕袄贌l(fā)電工程的前期技術準備、中期建設實施和后期運營管理，工程技術監(jiān)督，進度，質量，造價，健康、安全與環(huán)保(HSE)，風險，分包，信息，工程技術研究等，分為部門辦理、工程技術領導小組審核、公司總經(jīng)理辦公會審定等三層。具體事項及文件簽署分為主辦工程師查驗、相關部長或主任核驗二級，并設置復核制度。查驗、核驗均須有工程事實表述及擬辦意見。

3.2 合同措施

3.2.1 全面使用范本合同

項目業(yè)主與垃圾焚燒發(fā)電工程設計采購施工總承包雙方使用GF－2011－0216 《建設項目工程總承包合同示范文本》，與監(jiān)理單位使用GF－2012－0202 《建設工程監(jiān)理合同示范文本》，與全過程跟蹤審計機構使用GJ－2002－0212 《建設工程造價咨詢合同示范文本》，與其他項目參與方使用行業(yè)協(xié)會或主管部門推薦使用的示范文本。

3.2.2 采用合同評審

垃圾焚燒發(fā)電工程中所有合同采用評審的方式。合同評審主要包括合同合法性和條款完備性審查，也包括技術經(jīng)濟要求審查。評審主要對合同條款是否表達明確，合同雙方有關合同的不同意見是否解決，合同另一方是否有能力按照合同條件完成工程內容等問題進行評審。合同評審由律師事務所、第二設計院、跟蹤審計機構進行。

3.2.3 實施合同交底和糾偏控制

合同崗位負責組織對合同進行交底。內容包括主要合同權利和責任、范圍、合同價格、補償條件、期限要求、質量要求、驗收要求、爭議解決方式及違約責任等。重點對設計采購施工總承包合同進行全面交底。

項目經(jīng)理崗位負責對合同實施過程進行跟蹤監(jiān)督，同時從監(jiān)理單位、跟蹤審計機構處了解合同實施情況。對出現(xiàn)的偏差查找原因，采用有效的單一或者組合糾偏措施。

3.3 技術措施

3.3.1 第二設計院進行技術審核咨詢

垃圾焚燒發(fā)電工程全部技術文件由第二設計院進行審核咨詢，重點是設計階段的初步設計和施工圖設計文件，以及建設過程中新材料、新方法、新技術和新工藝的運用與論證。通過審核咨詢，提高工程在煙氣系統(tǒng)、滲濾液系統(tǒng)等環(huán)節(jié)的環(huán)境保護排放值，優(yōu)化現(xiàn)場巡檢記錄采集系統(tǒng)，設定重要數(shù)據(jù)組合發(fā)送，甄別運輸車中的建筑垃圾，提升工程自動化和智能化水平

3.3.2 要求設計采購施工總承包方提供EPC伴隨服務

(1)運行管理支持。垃圾焚燒發(fā)電工程盡管實現(xiàn)了高度自動及智能化，但在設備安裝、單機調試、聯(lián)合試運轉等過程中發(fā)包人工程師還都是要全面參與的，而且要經(jīng)過操作培訓和考試，工程的人員、設備、材料、環(huán)境和方法各要素也需要磨合，承包人派遣8 個以上的運行管理支持團隊，自竣工驗收后為發(fā)包人提供廠內管理、崗位操作及應急幫助，輔導發(fā)包人完全掌握工程運行及管理。

(2)提高工程建設標準。在工程建設過程中，結合機械、環(huán)保、化工等專業(yè)的發(fā)展趨勢，參照行業(yè)協(xié)會、技術學會對工程的評價要求，全面提升工程建設水平。如垃圾焚燒發(fā)電工程的爐渣熱灼減率標準為5%，瀘州市工程實例已將數(shù)值控制在3%以下。

(3)提供耗材情報。耗材是生產(chǎn)環(huán)節(jié)一次性消耗的物質，如活性炭、小蘇打、布袋等，這些耗材技術要求繁雜，供應商技術能力參差不齊。發(fā)包人很難從海量的數(shù)據(jù)中，將其分析加工應用。承辦人可利用從業(yè)時間長、擁有專業(yè)技術力量的優(yōu)勢，為發(fā)包人提取出特定含義的信息供其使用［14］。

3.4 經(jīng)濟措施

3.4.1 約定總承包方購買保險

垃圾焚燒發(fā)電工程約定總承包方購買貨物運輸保險、第三者責任保險、施工機具險、建筑工程一切險、安裝工程一切險、工程設計職業(yè)責任險、人身意外傷害保險、建筑工程質量保修。保險受益人均包含發(fā)包人，通過保險轉移發(fā)包人風險。

3.4.2 成本核算

對垃圾焚燒發(fā)電工程建設全工程進行成本核算。成本核算以經(jīng)批準的投資估算、初設概算和施工圖預算為依據(jù)。除建筑安裝工程造價審核外，重點核算工程待攤投資部分的費用，將建設單位經(jīng)費、研究試驗費、生產(chǎn)準備費、聯(lián)合試運轉費等控制在標準及類似項目水平范圍內。

3.4.3 控制工程索賠

垃圾焚燒發(fā)電工程變更經(jīng)監(jiān)理、第二設計院及跟蹤審計機構全面審核后方可實施。工程實施過程中要注重合同履行及標準執(zhí)行，最大限度防止出現(xiàn)工程索賠。

4 結語

本文以瀘州市垃圾焚燒發(fā)電工程設計采購施工總承包+兩院制設計咨詢+全過程跟蹤審計實踐經(jīng)驗為例，設定了工程技術及合規(guī)控制主線，以及組織、合同、技術、經(jīng)濟控制措施。工程實踐取得以下效果:①項目如期建成投用;②工程建設全過程全面合規(guī);③工程效益目標全面滿足，個別指標高于合同預期。

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