凌燕

基層社會治理的法治路徑：構(gòu)建契約型治理機制

凌燕

黨的十八屆三中全會提出了“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”目標(biāo)，并將“社會管理”改為了“社會治理”，這體現(xiàn)的不僅是國家政治層面上的從管理到治理的新突破，更反映出了在市場經(jīng)濟體制的深入發(fā)展過程中，整個社會關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變化以及社會治理的民主轉(zhuǎn)型從宏觀層面向社會微觀個體互動發(fā)生了轉(zhuǎn)變。由于市場機制的特性，決定了勞動力是根據(jù)資源最大化原則流動或遷移，整個社會的關(guān)系結(jié)構(gòu)也就必然脫離鄉(xiāng)土社會的場域關(guān)系，而建立起一種新的社會關(guān)系。從社會關(guān)系建立的信任機制角度來看，市場機制下的新型社會關(guān)系，由于傳統(tǒng)的親緣關(guān)系在陌生的流動機制中不斷被肢解和碎片化，個體與其他個體以及整體之間的關(guān)系則更多集中在了對權(quán)利與義務(wù)的分配、制約以及沖突上。因此，契約型機制在新的社會關(guān)系和新的社會治理結(jié)構(gòu)中就顯得尤其重要，這也是為什么國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化必須從植根日常的生活之中入手，推進(jìn)民主與法治的進(jìn)程。

第二屆上海社會建設(shè)十大創(chuàng)新項目，從13個市社建委成員單位和17個區(qū)縣申報的100個創(chuàng)新項目中脫穎而出，從不同角度反映出基層社會治理創(chuàng)新的活力，并已初步凸顯出了在新的社會結(jié)構(gòu)下，契約型互動機制在基層社會治理中的必要性以及價值功能：以契約型的互動機制作為現(xiàn)代化的社會治理手段，能夠最大程度地發(fā)展民主，構(gòu)建多元化的社會治理服務(wù)平臺，發(fā)揮社會各主體共同承擔(dān)關(guān)懷社會、服務(wù)社會和保障社會的功能，讓社會治理在法治的軌道里運行，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化目標(biāo)。

一、基層社會治理的結(jié)構(gòu)性變遷

2014年上海市委一號課題“創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)”所形成的“1+6”的文件精神，深度調(diào)研了“深化本市街道體制改革”“完善居民區(qū)治理體系”“完善村級治理體系”“組織引導(dǎo)社會力量參與社區(qū)治理”“深化拓展網(wǎng)格化管理提升城市綜合管理效能”“社區(qū)工作者管理”。這反應(yīng)出了基層社會治理在社會治理中的重要性。由于社會結(jié)構(gòu)的變遷是從社區(qū)（村居）結(jié)構(gòu)的變化開始，中國基層社會治理的落腳點也應(yīng)該是社區(qū)（村居）治理，可以說，社區(qū)治理是社會治理的基礎(chǔ)和重點。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，單位組織開始解體，“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變，同時社會管理的組織也逐步被社會多種組織所替代，在這個社會發(fā)展的形勢下，社區(qū)的概念孕育而生。從治理主體的性質(zhì)上來劃分，治理組織可以分為行政類與非行政類兩大類。從功能上來劃分，社區(qū)組織又可分為四個類別：

第一類是基層政府組織。社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會屬此類，它們的主要職能包括界定社區(qū)、把握社區(qū)治理的政治方向、完善社區(qū)治理的法治體系、提供公共物品和公共服務(wù)，確保社區(qū)自治。與此同時，兩者也有所區(qū)分，社區(qū)黨組織主要體現(xiàn)的是黨在基層社會的領(lǐng)導(dǎo)地位，社區(qū)居委會是需要整合社區(qū)居民支持國家，同時又為基層政府與民眾之間提供制度化的聯(lián)系，兩者之間的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系。第二類是專業(yè)服務(wù)組織。如社區(qū)物業(yè)服務(wù)公司、社區(qū)家政服務(wù)公司、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等，它們是運用知識和技能為社區(qū)居民提供專業(yè)化服務(wù)。第三類是民間組織。包括維權(quán)服務(wù)、社區(qū)公益服務(wù)等，如業(yè)主委員會，它表達(dá)和維護(hù)業(yè)主權(quán)益，社區(qū)居委會對其指導(dǎo)與監(jiān)督。另外還有一些社區(qū)公益組織，圍繞居民的衣食住行醫(yī)等不同需求，整合區(qū)域內(nèi)的各種資源，并組織志愿者為居民服務(wù)，這一類組織都是非營利的組織。第四類是各種草根居民組織。如健身隊、合唱隊、腰鼓隊、寵物協(xié)會等，他們是社區(qū)居民出于某種興趣或需要而自發(fā)成立的組織，他們同時也是帶領(lǐng)全體居民參與社區(qū)治理的“居民骨干”。

隨著社區(qū)治理主體的一系列變化，基層社會治理的結(jié)構(gòu)也發(fā)生了轉(zhuǎn)型。首先由于改革開放市場體制機制的不斷深入，現(xiàn)代的企業(yè)制度已經(jīng)明確了企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營的功能，而不再有承擔(dān)大量社會服務(wù)、社會管理、社會保障的功能。再加上一部分社會管理、社會服務(wù)的職能從政府職能中分化出來，社區(qū)組織就成為了這些被轉(zhuǎn)移出來的社會管理和服務(wù)的直接主體，尤其是基層的黨組織、社區(qū)居委會更是責(zé)無旁貸地要承擔(dān)起這些社會管理和服務(wù)的功能。（張鴻雁，2000）但是，另一方面，從權(quán)利義務(wù)的發(fā)展角度來看，公民的自由意識、獨立意志和自主行為也日益明確，社會組織也開始有意識地分享政府組織的部分事務(wù)、部分活動的管理權(quán)，居委會雖然還是國家行政體制內(nèi)組織，但他們在權(quán)力和資源上都非常有限。人們不再像以前那樣終身依附單位或者依附居委會，社區(qū)活動也從以往的行政任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽富ブ?/p>

上海市徐匯區(qū)的梅隴三村居委會，他們2011年以“綠色、健康、低碳、環(huán)?！钡睦砟顬榍腥肟?，引導(dǎo)、培育、扶持本社區(qū)的“綠主婦”社會組織，推廣“零廢棄的綠色環(huán)保公益活動”，發(fā)動小區(qū)居民用自己收集來的廢棄牛奶盒、利樂包制作圍裙、遮陽帽、環(huán)保購物籃等家庭用品。三年多來，又延伸開展了“廚房垃圾集中堆肥”“家庭一平米小菜園”“家庭微綠地”“家庭有機芽菜種植”“雨水回收使用”等各種公益活動，該小區(qū)被評為了全國科普示范小區(qū)、上海市法制小區(qū)以及居委會自治家園示范點等，2014年獲得了中宣部全國最美人物之節(jié)約之星稱號，在上海市第二屆社會建設(shè)十大創(chuàng)新項目中名列第二。

我們前去梅隴三村調(diào)研，采訪項目帶頭人也是其居委會黨支部書記尚艷華，問到這個項目最初是怎么開展來的。她談到：最初是一位環(huán)保達(dá)人來找她，希望居委會配合其搞生活垃圾源頭減量活動，于是她召集了小區(qū)里的10位居民，讓她們先來做這個活動。而這10位居民是尚艷華在平時工作中接觸較多的居民， “綠主婦”這個項目之所以能夠持續(xù)，很大程度上與這10位“民間骨干”有很大的關(guān)系。在問及項目今后的持續(xù)問題上，尚艷華坦言，“如果她退休了，另外這10位骨干力量隨著年齡的增大或者到國外居住等個人原因，后續(xù)誰能夠接任，是一個很重要的問題?！笨梢钥闯?，居委會對居民的約束力已大不如改革開放以前，他們開展活動也是更多依賴這些“民間骨干”，如居民代表、樓組長等。

社區(qū)活動更多依賴“民間骨干”。

如何在新的社區(qū)結(jié)構(gòu)下開展社會治理工作？首先，從治理主體上看，行政系統(tǒng)內(nèi)的組織，如社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會等必須充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用，支持、鼓勵和培育行政權(quán)系統(tǒng)外的社會組織，如維權(quán)組織、專業(yè)服務(wù)組織、興趣組織、社區(qū)志愿者組織等共同治理，并使這些社會組織成為社會治理的中堅力量。第二，從治理途徑上看，要充分發(fā)揮社會組織的積極性和持續(xù)性，就必須要實現(xiàn)社區(qū)的全面民主，以一種民主的方式開展社會治理。第三，從治理的方式來說，只有通過法治保障才能實現(xiàn)社區(qū)民主。因為法治不僅能確保公權(quán)力在法律制度的軌道里運行，還能保證公民的民主和權(quán)利?！懊裰鞯谋澈缶褪欠ㄖ?，法治是民主的有力支撐，他們的關(guān)系緊密相連?！边@是社會治理機制必須從以往的行政型向契約型轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實因素。

再進(jìn)一步講，為什么中央一再強調(diào)民主與法治在社會治理中的重要性，其中一個重要的原因就是，民主政治現(xiàn)在已經(jīng)不能再僅停留在作為政治層面上的國家治理方針上了，而是已經(jīng)從政治層面延伸和滲透社會結(jié)構(gòu)的變遷層面上來了。所以，無論是國家與社會問題，還是公共領(lǐng)域、公共服務(wù)，以及多元治理、社區(qū)共治等，都涉及了一個核心的概念——要以平等自由的契約型的合作機制為基礎(chǔ)，才能實現(xiàn)社會治理體系和能力的現(xiàn)代化。

二、以契約型機制替代強制管理的社區(qū)治理模式探索

從治理的理論上來看，治理內(nèi)涵著契約的精神，它具有公共權(quán)力的多元性、政府能力的有限性、合作方式的互動性、各類主體的依賴性等特點。具體來說，首先，以往的管理權(quán)威來自政府，政府及政府職員是整個社會管理的代言人，而治理在主體上則具有多元化的特點，除了國家公共權(quán)力，還包括社會組織和企事業(yè)單位等。在權(quán)威問題上，國家統(tǒng)治是強制性的命令式的，而治理則更多的是協(xié)商的，且權(quán)威的來源也不僅僅是國家法律，而是除了國家法律外，更多的還需要依靠各種社會契約、社會組織的自我章程等。其次，在政府能力上看，政府的失靈現(xiàn)象已經(jīng)不是個別現(xiàn)象了，治理的理念就是政府是有限政府，政府不是萬能的，社會治理必須依靠多主體參與才能實現(xiàn)。再次，從治理的方式上來看，更多的是一種相互之間的依存性和制約性。治理的權(quán)力運行方式不再是自上而下的，而是一種平行的方式，在整個治理過程中，權(quán)力的運用方式必然會出現(xiàn)多元化的特征。政府組織與非政府組織、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間都會呈現(xiàn)出一種平等競爭、相互協(xié)商的互動特點。最后，從各類治理主體的關(guān)系上看，政府組織與其他社會組織機構(gòu)之間也會逐漸形成一種相互制約和相互依賴的關(guān)系。因此，在整個現(xiàn)代化的社會治理體系中，契約的自愿平等、互惠互利、公平自由、責(zé)任明確等精神就正是聯(lián)結(jié)各個治理主體“你中有我，我中有你”的紐帶，這是新的社會結(jié)構(gòu)和社會治理結(jié)構(gòu)的重要聯(lián)結(jié)要素。

在上海市第二屆十大創(chuàng)新項目中脫穎而出的上海市浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)“草根憲法”的村民自治模式就是契約型治理機制的一個典型。位于浦東新區(qū)東北角的合慶鎮(zhèn)，總面積41.97平方公里，下轄29個村，6個居委會，共有人口14萬。在2008年這個鎮(zhèn)基本處于水電不通的階段，但短短幾年時間，到2013年，該鎮(zhèn)已在浦東新區(qū)村一級的資產(chǎn)總量上排行首位。其中最重要的就是通過制度對資源進(jìn)行了重新整合，對基層治理以“草根憲法”（即契約）的方式進(jìn)行了改革。合慶鎮(zhèn)有一個32字的自治經(jīng)，即：“有法依法、有規(guī)依規(guī)、無法無規(guī)、村民自治”，每個村都有一本《村民自治章程》和若干個《實施細(xì)則》，它充分體現(xiàn)了自我管理——自己管理自己的事務(wù)；自我教育——通過參與自治實踐學(xué)習(xí)民主技能和經(jīng)驗；自我服務(wù)——村民共同辦理本村的公共事務(wù)和公共事業(yè)。

首先，治理模式不再是通過行政命令布置任務(wù)，而是引導(dǎo)村民自發(fā)、自覺、自愿參與村級事務(wù)。通過召開“戶代會”廣泛聽取村民意見，最后統(tǒng)計匯總出村民關(guān)注度最高、反映最集中的村務(wù)事項作為村民自治的具體項目，因此高度契合了自發(fā)自治的社會規(guī)則，保證了村民的自覺遵守和維護(hù)。

第二，通過制度細(xì)則，相互之間建立了有效的監(jiān)督機制。比如他們有一個“四議兩公開”的議事規(guī)則，即村民代表會議議事規(guī)則、村委會議事規(guī)則、村務(wù)監(jiān)督委員會工作規(guī)程等，從而保障了村民的“知情權(quán)、決策權(quán)”和合法利益不受侵犯，也增強了制度而非行政的權(quán)威性和可信任性。

第三，發(fā)揮了協(xié)調(diào)利益的作用。合慶鎮(zhèn)的居民為什么把這些章程和細(xì)則稱為“草根憲法”？其中一個原因就是他們看到了其發(fā)揮著合理配置權(quán)益、平衡利益沖突的作用。比如在他們的《村委會組織法》第三十條規(guī)定，凡是與村民切實利益密切相關(guān)以及村民普遍關(guān)心的事項，都應(yīng)該按照規(guī)定向村民公開，接受村民監(jiān)督。按照這個規(guī)定，紅星村實行“陽光村務(wù)”制度，賦予每個村民對村務(wù)管理的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；華星村實行民主理財制度，讓村民對村委會在“三資”管理上有知情權(quán)，消除疑惑等等。這都是通過法治，以一種契約型的方式，強化了社會治理在政府與其他團體、公民合作上的公平性與平等性，體現(xiàn)了契約型的社會治理機制的自愿性、合意性、責(zé)任性、透明性的特點。契約型的社會治理機制的特點是通過協(xié)商合作，對社會事務(wù)加以管理并進(jìn)行共同性地管制。

再看上海市正在探索實行的區(qū)域化黨建。這種組織模式是打破條塊分割，打破傳統(tǒng)的以領(lǐng)域、單位、行業(yè)為單元的黨建模式，在街道、居委會等一定的地域、區(qū)域范疇把各行業(yè)黨建工作囊括進(jìn)去，基層黨組織聯(lián)系在一起，以網(wǎng)格化方式構(gòu)建全覆蓋、廣吸納、開放式的基層黨建工作新格局。這種工作的新格局的特點是在圍繞“共同需求、共同目標(biāo)、共同利益”，從體制上突破傳統(tǒng)縱向控制為特征的“單位黨建”模式，在“兩新”組織和流動黨員比較集中的農(nóng)村、社區(qū)、商務(wù)樓宇、工業(yè)園區(qū)、專業(yè)市場地域，構(gòu)筑起開放的、覆蓋面廣、相對穩(wěn)定的組織網(wǎng)絡(luò)。這種組織網(wǎng)絡(luò)在人員構(gòu)成和組織方式上就會體現(xiàn)出廣泛的社會代表性，需要通過協(xié)商合作的方式，把所屬體系中最有影響的黨組織中的黨員代表吸納進(jìn)來，把各類最活躍的組織中的黨員群眾代表吸納進(jìn)來，把各類最主要的利益群體中的黨員群眾代表吸納進(jìn)來，使黨組織在與各類治理結(jié)構(gòu)要素和基本力量的廣泛聯(lián)系中，實現(xiàn)積極有效的組織整合。比如上海市閘北區(qū)臨汾街道社區(qū)構(gòu)建了居民區(qū)的“大黨總支”模式，黨總支建制由原來的7-9人擴大到了11人，組織關(guān)系不在本居民區(qū)的黨員也可以進(jìn)入居民區(qū)黨總支班子。同時，臨汾社區(qū)還在居民區(qū)開創(chuàng)了以黨建引領(lǐng)的“1+7”管理模式，所謂“1”就是以黨組織為核心，構(gòu)建居民區(qū)黨總支。所謂“7”就是黨總支的組成人員有7類，即原有建制上增加一個居委會主任、業(yè)委會負(fù)責(zé)人、所在街道機關(guān)干部、社區(qū)民警、物業(yè)公司經(jīng)理（黨員）、駐區(qū)單位聯(lián)系人、在職黨員。在這個管理模式中，契約型機制發(fā)揮了很大的作用。首先，他們提出了少一些領(lǐng)導(dǎo)意識，多一些服務(wù)意識，少一些遙控指揮，多一些基層指導(dǎo)，少一些迎來送往的參觀走訪，多一些深入實際的調(diào)查研究等等工作要求，體現(xiàn)的就是契約的平等觀。再次，他們提出改變行政主導(dǎo)的一員驅(qū)動的“獨輪車”模式，加大對公益性、服務(wù)型社會組織的培育力度，學(xué)會“用大多數(shù)人的辦法，解決大多數(shù)人的事情”，體現(xiàn)出了契約型治理的民主性。另外，在這個“大黨總支”里，他們提出最重要的是要實現(xiàn)“市場能做的交給市場去做，社會能做的交給社會去做，居民能做的交給居民去做”，要尊重群眾的主體性，讓利益各方參與進(jìn)來，達(dá)成共識，這體現(xiàn)的就是契約型的現(xiàn)代管理手段。因為契約型機制規(guī)則能夠有效克服機會主義的心理，使各方彼此信任，能維持彼此間的長久合作，在平等協(xié)商、互惠互利下有效充分并規(guī)范地整合各類資源，構(gòu)建多元化的社會公共事業(yè)服務(wù)平臺，發(fā)揮共同承擔(dān)關(guān)懷社會、服務(wù)社會和保障社會的功能。

三、在現(xiàn)代社會治理中契約型互動機制的完善與發(fā)展

契約型社會治理機制在社會急劇變革、新的問題不斷涌現(xiàn)的形勢下，發(fā)揮了秩序與價值的雙重整合功能。這一機制的完善和發(fā)展是必須在適應(yīng)法律的基礎(chǔ)上，在法治的框架內(nèi)，回應(yīng)社會的需求，才能真正成為培育基層社會治理土壤的內(nèi)生力。

（一）必須以互利共贏為基礎(chǔ)、公平合理為原則。

基于滕尼斯的共同理論，社區(qū)從價值意義的層面上來看，其最終的理想狀態(tài)即為：在舒適、美好的生活環(huán)境的基礎(chǔ)上使人們的生活質(zhì)量得到提升而形成“生活共同體”，從而實現(xiàn)并增強人與人之間的交流和溝通，構(gòu)建一個祥和、團結(jié)的“社會共同體”，在這個共同體下，大家提倡誠信友愛、互助共濟以及奉獻(xiàn)的精神，將社區(qū)建設(shè)為一個我為人人、人人為我的“精神共同體”，在更大的范疇內(nèi)實現(xiàn)共同的社會價值觀以及精神追求的“文化共同體”。而怎樣構(gòu)建這些包含了舒適感、安全感、交流感、成就感等在生活、精神、文化層面上的價值意義的“共同體”，其實現(xiàn)基礎(chǔ)就是互利共贏。社區(qū)關(guān)系中蘊含著人與人之間的相處理念，其本質(zhì)規(guī)則是尋求共識、取得認(rèn)同、爭取共贏的過程。這同時也印證了馬斯洛的需要層次理論，積極參與社區(qū)治理，離不開一定的利益驅(qū)動。越是利益攸關(guān)者，其參與社區(qū)治理的積極性就越高。而失去利益上的驅(qū)動，社區(qū)主體就相對難被發(fā)動起來。所以，社區(qū)共治的發(fā)生是只有人們在對自己權(quán)益和義務(wù)有充分了解的前提下，才會使彼此的關(guān)系變得和諧，社區(qū)治理要兼顧所有的利益相關(guān)者，處理好各利益相關(guān)者的利益關(guān)系，發(fā)現(xiàn)各方共同利益，讓利益的天平不偏顧任何一方。

以契約的方式進(jìn)行社區(qū)治理，就是在挖掘社區(qū)多元主體的共同利益，通過互利共贏的共同目標(biāo)把多元主體凝聚在一起，建立起社區(qū)多元主體之間的和諧關(guān)系。上海市浦東新區(qū)的塘橋街道，是一個人口密集、交通發(fā)達(dá)、商業(yè)繁榮的高度城市化地區(qū)，一直以來面臨著“停車難”的問題。在塘橋3.86平方公里的范圍內(nèi)，69個小區(qū)、3家大型醫(yī)院、8個大賣場，白天和晚上的車位缺口達(dá)到2000多個。一方面，住宅小區(qū)亂停車不僅破壞綠地，還阻礙了消防車、救護(hù)車快速抵達(dá)現(xiàn)場；另一方面，商業(yè)區(qū)違法停車導(dǎo)致道路擁堵、交通秩序混亂，有的車主在為爭搶車位的時候甚至大打出手。為了解決這個問題，塘橋社區(qū)通過與居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社區(qū)單位、商務(wù)樓、小區(qū)業(yè)主等多元主體共商共議，一份《塘橋社區(qū)潮汐式停車公約》亮相，在這份公約中明確了業(yè)主有權(quán)決定停車的收益分配、車位互換、收費使用、秩序維護(hù)等問題，61個業(yè)委會全票表決通過。 “潮汐式”停車就是在多元主體的參與中以互利共贏為社會認(rèn)同：首先，對企業(yè)來說，物業(yè)增加了一筆停車收入，又將其用之于本小區(qū)居民，提升了物業(yè)服務(wù)；其次，對群眾來說，方便了社區(qū)白領(lǐng)、小區(qū)居民和辦事人員停車，極大緩解了停車難題；再次，對社區(qū)來說，大大提升了中心城區(qū)有限的土地空間利用效率，如果按照建設(shè)一個停車位需要10㎡左右的空間計算，1600多個車位互換相當(dāng)于節(jié)省了1.6萬㎡的土地空間；如果按照一個停車位造價10萬元左右成本計算，相當(dāng)于節(jié)省了1.6個多億資金。

積極培育社區(qū)居民的契約精神，促進(jìn)公民參與。

此外，契約型的社會治理機制可最大限度地實現(xiàn)公平合理。正如上述的浦東新區(qū)塘橋鎮(zhèn)的停車公約，使停車問題由“政府說了算”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蠡锷塘恐k”，實現(xiàn)政府、社會與市場良性互動。比如有需求的業(yè)主到物業(yè)服務(wù)窗口登記，委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)向街道房管辦提出申請，簽訂停車協(xié)議，明確停車時間、數(shù)量、費用等細(xì)節(jié)；“塘橋社區(qū)物業(yè)服務(wù)社”通過業(yè)委會主任沙龍和物業(yè)經(jīng)理聯(lián)誼會，聽取業(yè)委會意見，保障業(yè)主監(jiān)督和評議項目的權(quán)利；街道辦事處通過購買服務(wù)，開發(fā)靜態(tài)停車誘導(dǎo)系統(tǒng)APP，車主通過手機定位查詢停車點位，規(guī)范車輛停放。而對于違反停車公約及停車協(xié)議的單位或個人，“監(jiān)督評議委員會”有權(quán)警告并督促整改，經(jīng)警告三次未整改的，可取消其實行“潮汐式”停車的資格。對于協(xié)議雙方在實施過程中出現(xiàn)糾紛，由居委會負(fù)責(zé)調(diào)解。契約型的治理機制，就是在多元主體互信合作的平等自由的前提下，實現(xiàn)對社區(qū)的民主化治理。在這個治理機制下，政府在公共事務(wù)的服務(wù)與管理上已經(jīng)不再是絕對的權(quán)威，治理的模式也從以政府為主體，轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社區(qū)組織、居民等一起共同承擔(dān)起管理社區(qū)事務(wù)的責(zé)任。

（二）政府黨組織必須承擔(dān)起對社區(qū)公約（鄉(xiāng)規(guī)民約）的監(jiān)督與保障。

社區(qū)治理是包含政府、社會、公民三個層面的體系，在這個體系中，有一個非常重要的問題就是三者的定位問題。政府在整個社會治理結(jié)構(gòu)中必須是處于主導(dǎo)的地位，也就是說，社會共治（社區(qū)共治）政府的功能分量與其他社會組織、群眾是不一樣的。因為政府代表的是一種公共權(quán)力，這是公民賦予的共同權(quán)，因此，政府是有義務(wù)必須代表人民群眾的共同意志去治理社會。所以，在對社區(qū)公約（鄉(xiāng)規(guī)民約）的監(jiān)督保障上，政府有不可推卸的責(zé)任。具體到社區(qū)治理的政府組織上來說，社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會就必須要承擔(dān)起對社區(qū)公約的制定進(jìn)行指導(dǎo)審查。因為要保障公約的合法性，首先就要在制定環(huán)節(jié)上嚴(yán)格把關(guān)、充分發(fā)揮政府對轄區(qū)內(nèi)社區(qū)公約制定工作的指導(dǎo)和支持作用，在備案中嚴(yán)格把關(guān)，對不符合憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸的，或侵犯了居民人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法的財產(chǎn)權(quán)利等，要要求及時糾正。此外，還要充分發(fā)揮居民的監(jiān)督作用，保障居民的監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督渠道，比如在塘橋鎮(zhèn)的“停車公約”里，社區(qū)委員會在“潮汐式”停車工作開展的過程中就負(fù)有協(xié)調(diào)、監(jiān)督和仲裁的職責(zé)。2015年5月29日中共中央政治局審議通過了《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，規(guī)定“在國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中設(shè)立黨組”。黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，服務(wù)就必須下基層，要對基層社會治理有直接的主導(dǎo)作用，要真正起到引領(lǐng)、推動、監(jiān)督的作用。上海市黃浦區(qū)五里橋街道，連續(xù)兩屆獲得了上海社會建設(shè)十大創(chuàng)新項目。這屆入選項目，是五里橋街道黨工委通過盤活街道資源、整合駐區(qū)單位力量、鼓勵社會組織參與，搭建了“雙向認(rèn)領(lǐng)”的社區(qū)公益服務(wù)項目。這個項目主要是由街道通過征求社區(qū)群眾意見基礎(chǔ)上,向駐區(qū)企業(yè)開具公益項目清單、定制服務(wù)內(nèi)容，比如有“尊老愛老”、“扶幼助學(xué)”、“人文關(guān)懷”、“志愿服務(wù)”、“擁軍優(yōu)屬”、“文化推廣”、“共建共享”等，鼓勵和引導(dǎo)社區(qū)企業(yè)從中選擇認(rèn)領(lǐng)項目，為社區(qū)居民提供愛心援助。同時，街道根據(jù)企業(yè)的需求，整合各方資源，委托社會組織參與，給企業(yè)提供諸如“生活服務(wù)”、“心理疏導(dǎo)”、“場地使用”、“興趣培訓(xùn)”、“黨建聯(lián)建”、“信息化應(yīng)用”等服務(wù)，搭建了一個“契約式”的公益平臺，讓駐區(qū)單位和居民在這個平臺上以一種雙向“付出”的方式得到實惠。整個項目，五里橋街道的黨組織起到了不可替代的作用，首先引領(lǐng)了社區(qū)黨員走進(jìn)社區(qū)、融入社區(qū)。其次，作為活動的主導(dǎo)者對駐區(qū)單位和社區(qū)居民對公益項目起到了指導(dǎo)、監(jiān)督和保障的作用，這也是其他社會組織不可做到的。再次，黨組織區(qū)別于行政機關(guān)的自上而下的命令式方式，讓社區(qū)公益始終在一種平等合理、互惠互利的環(huán)境下進(jìn)行，在組織上保障了契約型治理機制的公平運行。

（三）積極培育社區(qū)居民的契約精神，促進(jìn)公民參與。

如何全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展契約型社會治理機制，首先需要大力弘揚契約觀念，讓其逐漸深入人心，并慢慢地變成社會全體公民都十分認(rèn)同的行為準(zhǔn)則。其次，要建立激勵機制，促進(jìn)公民參與。比如，當(dāng)社區(qū)主體守約、訂約、履約的內(nèi)在動力不足時，可以通過適當(dāng)?shù)耐饬Πㄎ镔|(zhì)激勵、精神激勵等方式來推動多元主體的合作。從而充分調(diào)動社區(qū)主體參與社區(qū)公約運行的積極性，只要激勵的方式能達(dá)到該目的，都可以考慮運用。此外，政府必須要成為有限政府，要以“小政府、大社會”為目標(biāo)，拓展社會權(quán)力空間，使契約的生存空間得以放大，現(xiàn)代性的治理理念得到充分發(fā)展。另外，對于老百姓來說，貫徹落實一件事情，單靠群眾自發(fā)是不夠的，黨員的帶動作用必不可少。尤其對于一些有約束性的內(nèi)容、義務(wù)性的規(guī)范，就是要靠黨員干部的帶動使群眾遵守，組織黨員干部和居民代表上門服務(wù)，帶動群眾，充分發(fā)揮黨員帶動群眾共同遵守公約，實現(xiàn)共同治理的目標(biāo)。再舉上海市浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)的“草根憲法”中的一個例子。朝陽村的一名胡姓老人，生有多種慢性病，每年都有好幾千元的醫(yī)藥費。以往每到歲末年終，她總會到村主任的辦公室訴說自己的生活困難，要求村里給予她補助，而且她常常和這個人比和那個人比，總覺得自己拿得少，覺得村里的工作沒做好，欺負(fù)她老人家。后來，村里有了村民自治章程，村委會的干部就拿著《朝陽村村民自治章程及實施細(xì)則》上門給胡老人解讀，幫老人算賬，教老人對照章程里的標(biāo)準(zhǔn)，了解自己的補助?？疵靼琢?，算清楚了，老人也不再為這事煩惱了，同時也嘗到了通過制度獲得自己利益的甜頭。所以，在合慶鎮(zhèn)的許多村，每次的關(guān)于村民章程細(xì)則解讀，大家都非常踴躍地參與，這不僅保障了他們自己的權(quán)利，而且也激發(fā)了他們的主人翁意識，培養(yǎng)了他們通過法制來共同治理社區(qū)（城市/農(nóng)村）的意識。

總的來說，契約型社會治理機制應(yīng)是社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個有效的治理方式，體現(xiàn)了社會治理的民主性與法治性，確保了社會的有序運行以及社會的和諧發(fā)展。

（凌燕，華東政法大學(xué)法學(xué)博士后。）