文／張啟元

習(xí)近平總書記指出：“全面推進(jìn)依法治國的重點應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實施?！狈傻纳υ谟趯嵤?，法律的權(quán)威也在于實施。如果有了法律而不實施、束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟(jì)于事。

一、推行權(quán)力清單制度，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。所謂推行權(quán)力清單制度，就是要把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動接受社會監(jiān)督，促使政府規(guī)范履職行為，嚴(yán)格按制度辦事。

各級政府要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。各級政府要對權(quán)力進(jìn)行審核確認(rèn)，該調(diào)整的調(diào)整，該削減的削減，該限制的限制，該下放的下放。行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，不得擅自增加項目以行使清單之外的權(quán)力，對超越法律法規(guī)授權(quán)范圍的權(quán)力堅決予以取消。沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。要推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市、縣政府執(zhí)行職責(zé)。

權(quán)責(zé)一致是權(quán)力清單制度的基本原則。權(quán)力意味著責(zé)任，行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)授之有據(jù)、行之有規(guī)、錯之有責(zé)。公布政府部門的權(quán)力清單，也就同時公布了其責(zé)任清單。權(quán)力清單一經(jīng)公布就具有剛性約束力，要堅決糾正政府部門不作為、亂作為的行為。推行權(quán)力清單制度給行政權(quán)力打造一個制度的籠子，使之科學(xué)有效地運行，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。實行權(quán)力清單制度，可以使政府體系上下層級、各級政府之間事權(quán)劃分清晰，強(qiáng)化政府的內(nèi)部監(jiān)督；實行權(quán)力清單制度，將權(quán)力的行使過程公之于眾，可以讓百姓了解政府部門和公職人員如何行使權(quán)力，有效監(jiān)督其行為。

二、全面推進(jìn)政務(wù)公開，強(qiáng)化權(quán)力運行制約和監(jiān)督。政務(wù)公開，就是以有效的制度安排，保障人民群眾對政府行使權(quán)力的內(nèi)容、程序和過程享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，就是要讓公民通過事前了解、事中參與、事后監(jiān)督等多種手段來規(guī)制行政權(quán)力，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。要堅持以公開為常態(tài)，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。各級政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項。凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的政府信息，都要主動、及時向社會公開。

全面推進(jìn)政務(wù)公開，要統(tǒng)籌謀劃、突出重點，抓好人民群眾普遍關(guān)心、涉及人民群眾切身利益領(lǐng)域的信息公開工作。對涉及社會公共利益、公眾普遍關(guān)注、需要社會知曉的執(zhí)法信息，各級政府應(yīng)當(dāng)主動向社會公開。要重點推進(jìn)財政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開。要推行行政執(zhí)法公示制度，進(jìn)一步明確行政執(zhí)法公示范圍，依法公開執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法結(jié)果。通過推行執(zhí)法公示，強(qiáng)化對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督。

政務(wù)公開是伴隨我國改革開放歷史進(jìn)程不斷完善的一項重要制度，作為現(xiàn)代行政的一項基本制度，在管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)方面發(fā)揮著越來越重要的作用。陽光是最好的防腐劑。全面推進(jìn)政務(wù)公開，有利于讓人民群眾更主動、更有效、更方便地參與政府工作，實現(xiàn)人民依法行使民主權(quán)利。政務(wù)公開使整個行政系統(tǒng)的運行更加透明，增強(qiáng)了政府工作人員的自覺性，促使政府工作人員依法行政、公開行政和透明行政。政務(wù)公開在很大程度上避免了行政審批的隨意性，也使“暗箱操作”“權(quán)力尋租”失去生存空間，可以從源頭上預(yù)防和懲治腐敗。

三、建立重大決策終身追責(zé)制及責(zé)任倒查機(jī)制。各級政府重大決策出臺，必須堅持嚴(yán)格遵守法定權(quán)限，履行決策程序，保證決策科學(xué)化、民主化、法治化。要依法按權(quán)限和程序辦事，做到辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，在法治軌道上推動各項工作，要落實決策程序的剛性約束。

對不依法履行職責(zé)或者違反法定權(quán)限和程序?qū)嵤┬姓袨榈?，要依法追究法律?zé)任。對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)當(dāng)及時做出決策久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，不論時間過去多久，也不論是否調(diào)離原工作崗位，都要嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)人員的法律責(zé)任。

責(zé)任是法律的生命。建立重大決策終身追究制度能夠倒逼各級政府切實提高科學(xué)決策、民主決策和依法決策的水平，切實提高治理能力和政府績效，切實做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，不做拍腦袋決策、拍胸脯蠻干、拍屁股走人的不負(fù)責(zé)的事，保證重大決策嚴(yán)格按照法定程序作出。

建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，最關(guān)鍵的就是“終身”兩個字。 過去雖然提決策責(zé)任制，但是從沒提過“終身”兩個字?！敖K身”體現(xiàn)出重大決策有法可依、依法追責(zé)的思路。只要是濫用決策權(quán)或失職瀆職等原因?qū)е轮卮鬀Q策失誤，不論時間過去多久，是現(xiàn)職還是已經(jīng)退居二線，是在本崗還是調(diào)離到其他崗位，都要依法追究其責(zé)任。

四、積極推行政府法律顧問制度。我國的法律服務(wù)體系，主要由律師、公證、基層法律服務(wù)、法律援助等組成。擔(dān)任法律顧問，是律師工作的法定職責(zé)。政府法律顧問不僅可以為政府提供法律咨詢、代理行政訴訟等，而且可以為政府重大行政決策、出臺規(guī)范性文件等進(jìn)行法律方面的研究論證和風(fēng)險評估。司法行政機(jī)關(guān)要按照中央關(guān)于深入推進(jìn)依法行政的要求，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)政府法律顧問工作。通過吸收專家和律師參與法律顧問，作為各級政府決策提供專業(yè)的法律意見和建議，有效降低決策風(fēng)險和成本，提高決策質(zhì)量。

建立政府法律顧問制度是推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的重要抓手，是促進(jìn)依法科學(xué)民主決策的重要保障。越是重大復(fù)雜的行政行為，越要注重從法律層面思考問題、在法律框架內(nèi)研究解決辦法。通過推行政府法律顧問制度，對政府行為進(jìn)行法律評估，有利于培養(yǎng)各級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員的法律意識，規(guī)范政府行為，不斷提升依法行政水平。可以有效預(yù)防和減少違法行政行為的發(fā)生，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。

五、深化行政執(zhí)法體制改革，推進(jìn)綜合執(zhí)法。綜合執(zhí)法是深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的有效途徑，是解決行政執(zhí)法中權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題的有力舉措。

要根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。要大幅減少市、縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類。長期以來，由于多方面原因，不少部門都建有自己的執(zhí)法隊伍，甚至同一個領(lǐng)域有幾支執(zhí)法隊伍，重復(fù)執(zhí)法。必須相對集中執(zhí)法權(quán)，組建相對獨立、集中統(tǒng)一的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，同時按區(qū)域設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)并實行屬地管理，減少行政執(zhí)法層次。

推進(jìn)綜合執(zhí)法重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法，解決多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法問題，實現(xiàn)執(zhí)法隊伍和人員的整合。

要完善市、縣兩級政府行政執(zhí)法管理，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。理順行政強(qiáng)制執(zhí)行體制，理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。嚴(yán)格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴(yán)禁收費罰沒收入同部門利益變相掛鉤。

要完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度。明確具體操作流程，重點規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費、行政檢查等執(zhí)法行為。對執(zhí)法活動全過程記錄，是規(guī)范執(zhí)法行為的重要基礎(chǔ)和保障。通過對立案、監(jiān)督檢查、調(diào)查取證、行政決定等行政執(zhí)法活動的每一個步驟都進(jìn)行相應(yīng)記錄，確保所有執(zhí)法工作有據(jù)可查。