盧光盛 金 珍

“瀾湄合作機(jī)制”建設(shè)：原因、困難與路徑？

盧光盛 金 珍

作為我國推進(jìn)區(qū)域合作和周邊外交的一項(xiàng)重要舉措，“瀾滄江－湄公河合作機(jī)制”于2015年11月12日正式成立。2016年3月，我國主辦首次瀾湄合作機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)人會議，瀾湄機(jī)制建設(shè)進(jìn)入全面推進(jìn)階段。作為六國共商、共建、共享的次區(qū)域合作平臺，瀾湄合作機(jī)制的發(fā)展與完善面臨著三方面的突出困難：瀾湄合作機(jī)制與老機(jī)制的協(xié)調(diào)問題；下游湄公河國家對于瀾湄合作機(jī)制的認(rèn)可和接受程度；中國對瀾湄合作機(jī)制的支持力度。在當(dāng)前環(huán)境下，我國應(yīng)從戰(zhàn)略高度上將瀾湄機(jī)制建設(shè)與“一帶一路”有機(jī)結(jié)合，在策略上重點(diǎn)經(jīng)營與中路的老撾、泰國和柬埔寨三國的合作；廣泛開展功能性領(lǐng)域合作，實(shí)現(xiàn)次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作向政治互信、安全合作擴(kuò)展；加大開放，放寬糧食進(jìn)口、地方外事權(quán)限等；加強(qiáng)布點(diǎn)考慮，爭取瀾湄合作中心落戶昆明或南寧。通過切實(shí)推動(dòng)瀾湄合作機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)我國在區(qū)域合作中的倡議權(quán)、引領(lǐng)能力和規(guī)則制定權(quán)，發(fā)揮其在“一帶一路”和周邊外交中的試驗(yàn)、示范和“早期收獲”的作用，促進(jìn)瀾滄江－湄公河次區(qū)域的繁榮與穩(wěn)定。

瀾湄合作機(jī)制；“一帶一路”；大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作；周邊外交

自20世紀(jì)90年代初，以瀾滄江－湄公河為主軸的次區(qū)域合作興起。中國、老撾、緬甸、泰國、柬埔寨、越南在不同范圍內(nèi)展開了多層次、機(jī)制化、實(shí)質(zhì)性的次區(qū)域合作。2014年11月，李克強(qiáng)總理在緬甸首都內(nèi)比都召開的第十七次中國－東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議上提出，“為促進(jìn)東盟次區(qū)域發(fā)展，中方愿積極響應(yīng)泰方倡議，在10＋1框架下探討建立瀾滄江－湄公河對話合作機(jī)制”。①《李克強(qiáng)在第18次中國－東盟（10＋1）領(lǐng)導(dǎo)人會議上的講話（全文）》，新華網(wǎng)，2015年 11月22日，http：／／news．xinhuanet．com／politics／2015－11／22／c_1117218197．htm此后，各方分別于2015年4月和8月，在北京和清邁舉行了兩次高官會，就合作目標(biāo)、原則、重點(diǎn)合作領(lǐng)域、機(jī)制建設(shè)等達(dá)成一致。11月12日，瀾滄江－湄公河合作首次外長會議在中國云南景洪召開，標(biāo)志“瀾滄江－湄公河合作機(jī)制”正式成立。在中國倡議“一帶一路”的背景下，瀾湄次區(qū)域有望成為率先取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的先行區(qū)和試驗(yàn)田，建設(shè)和完善瀾湄合作機(jī)制具有重要意義。本文在對瀾湄合作的國內(nèi)外研究進(jìn)行回顧和梳理的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)理論及次區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，剖析建立瀾湄合作機(jī)制的原因，分析深化瀾湄合作機(jī)制面臨的主要困難，并思考在“一帶一路”框架下，如何切實(shí)推進(jìn)瀾湄合作機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)各成員國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和可持續(xù)增長，推進(jìn)東盟共同體建設(shè)和一體化進(jìn)程。

一、國內(nèi)外研究綜述

關(guān)于瀾滄江－湄公河次區(qū)域合作，國內(nèi)外已經(jīng)取得了較為豐富的成果。根據(jù)研究領(lǐng)域、研究議題以及成果數(shù)量，可以將國內(nèi)外對瀾湄合作的研究大致分為三個(gè)階段。

第一階段：從20世紀(jì)90年代初至20世紀(jì)末。國內(nèi)一些機(jī)構(gòu)開展了關(guān)于瀾湄經(jīng)濟(jì)合作的相關(guān)政策規(guī)劃研究，有相當(dāng)一部分成果最終成為國家與地方政府參與次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作政策。專著主要集中于對次區(qū)域國別政治經(jīng)濟(jì)、資源概況等問題的研究。相關(guān)論文的數(shù)量不多，主要對次區(qū)域的合作模式、主要困難及合作意義等問題進(jìn)行探討。在理論研究方面，國內(nèi)外學(xué)者主要從傳統(tǒng)的國際經(jīng)濟(jì)一體化理論中，如關(guān)稅同盟理論、區(qū)域（地區(qū)）主義等基礎(chǔ)上，探索性地提出了增長三角、增長多邊形等方面的理論思考，并結(jié)合東南亞的案例進(jìn)行了實(shí)證研究。這個(gè)階段的研究有著一定的開創(chuàng)性和戰(zhàn)略性的特點(diǎn)，起到了良好的決策參考作用，但也存在研究領(lǐng)域較為狹窄、分析對象不具體的局限。

第二階段：從本世紀(jì)初至2011年。這一時(shí)期瀾湄合作逐漸成為我國東南亞學(xué)界研究的一個(gè)熱點(diǎn)。尤其是2002年，首次“大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作”（Greater Mekong Sub－region，簡稱GMS）領(lǐng)導(dǎo)人會議召開之后，瀾湄合作的研究領(lǐng)域不斷拓展，研究議題也不斷細(xì)化和深入。國內(nèi)學(xué)者主要從兩大視角展開研究，一是國別參與瀾湄合作的視角。由于我國是瀾湄合作中的主要參與方，也是次區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最有活力和潛力的國家，國內(nèi)不少學(xué)者對我國參與次區(qū)域合作的進(jìn)展、困難、前景等問題進(jìn)行了重點(diǎn)關(guān)注。張錫鎮(zhèn)提出我國與湄公河國家合作的深化，面臨的主要矛盾“集中在水資源開發(fā)和利用這一領(lǐng)域”，必須找到突破障礙的有效途徑。②張錫鎮(zhèn)：《中國參與大湄公河次區(qū)域合作的進(jìn)展、障礙與出路》，載《南洋問題研究》2007年第3期，第5頁．付瑞紅在分析了次區(qū)域合作的特征、中國參與合作的角色特征等問題之后，提出“中國政府進(jìn)一步利用自身的經(jīng)濟(jì)、政治優(yōu)勢更好的發(fā)揮政策協(xié)調(diào)者的角色是必要的，也是值得期待的?！雹鄹度鸺t：《湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的階段演進(jìn)與中國的角色》，載《東南亞縱橫》2009年第5期，第69頁．二是專題研究的視角。國內(nèi)學(xué)者主要圍繞次區(qū)域合作中的產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、金融等專題進(jìn)行研究，主要集中在與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的議題。水資源開發(fā)是次區(qū)域合作中的重要內(nèi)容，國內(nèi)對此也展開了專題研究，但是成果數(shù)量相對較少。在這個(gè)階段，隨著眾多域外大國參與湄公河流域的開發(fā)，圍繞瀾湄合作主導(dǎo)權(quán)的競爭日趨激烈，國內(nèi)研究路徑呈現(xiàn)出由單一的經(jīng)濟(jì)路徑向國際政治（關(guān)系）路徑擴(kuò)展的特點(diǎn)。

相比之下，國外研究對于瀾湄合作或是GMS的總體研究、區(qū)域研究比較有限，主要采取非傳統(tǒng)安全的研究路徑，集中于大湄公河“水政治”（Hydro－Politics）所引發(fā)的生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全、政治安全等議題。研究成果主要以論文為主，專著的數(shù)量較少。具體而言，國外研究特別關(guān)注兩個(gè)問題，一是關(guān)于瀾滄江－湄公河這一跨界河流的管理。如，佩奇·索科姆的《跨界河流管理：以湄公河為例》，?！とf納瑞斯的《湄公河地區(qū)的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)合作》等；④Pech Sokhem，Kengo Sunada＆Satoru Oishi，“Managing transboundary rivers：The case of the Mekong river basin”，Water International，Vol．32，No．4，December 2007，pp．503－523；Vannarith Chheang，“Environment and Economic Cooperation in the Mekong River”，Asia Europe Journal，Vol．8，November 2010，pp．359－368．二是中國參與次區(qū)域合作的動(dòng)機(jī)、措施及影響。如，提莫·門尼肯的《中國在國際資源政治中的表現(xiàn)：湄公河的教訓(xùn)》，吉姆·格拉斯曼的《角逐湄公河－亞洲開發(fā)銀行、中國與泰國》等。⑤Timo Menniken，“China’s Performance in International Politics：Lessons from the Mekong”，Contemporary Southeast Asia，Vol．29，No．1，April 2007，pp．97－120； Jim Glassman，Bounding the Mekong：the Asian Development Bank，China，and Thailand，University of Hawai？i Press，2010．值得注意的是，國外不少學(xué)者和機(jī)構(gòu)往往帶有“有色眼鏡”來看待中國與湄公河下游國家的合作，不乏“中國威脅論”的論調(diào)。如，亞歷克斯·利伯曼在《霸權(quán)滲透：中國的“和平崛起”與湄公河大壩建設(shè)》中，就以中國在湄公河流域的表現(xiàn)為例，否定中國提出的“和平崛起”。認(rèn)為中國自身過度強(qiáng)大而湄公河國家嚴(yán)重示弱，中國對于這種不對稱的權(quán)力關(guān)系絕對不會做出讓步，中國與湄公河國家不可能實(shí)現(xiàn)雙贏。⑥Alex Liebman，“Trickle－down Hegemony：China’s‘Peaceful Rise’and Dam Building on the Mekong”，Contemporary Southeast Asia，Vol．27，No．2，August 2005，pp．281－283．關(guān)于中國參與的湄公河水資源開發(fā)的研究，國外一些研究有失客觀和公允，給中國與次區(qū)域國家的合作帶來了不少負(fù)面影響。

第三個(gè)階段：從2012年至今。GMS合作進(jìn)入第三個(gè)十年階段以來，即第四次GMS領(lǐng)導(dǎo)人會議發(fā)表《GMS經(jīng)濟(jì)合作新十年戰(zhàn)略框架（2012－2022）》之后，國內(nèi)關(guān)于瀾湄合作的研究出現(xiàn)兩種趨向。一種是延承原有軌道，依據(jù)繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)合作的研究思路，圍繞該戰(zhàn)略框架確定的區(qū)域一體化進(jìn)程、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和關(guān)注自然與社會因素三大戰(zhàn)略目標(biāo)開展研究，國內(nèi)不少學(xué)者仍認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持“突出GMS合作的主導(dǎo)地位”。⑦黃征學(xué)、肖金成、申兵：《中國參與瀾滄江—湄公河國際次區(qū)域合作的思路及對策》，載《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論》2013年第3期，第19頁。

第二種是國內(nèi)開始出現(xiàn)一種研究重心轉(zhuǎn)向的趨勢。一些學(xué)者開始關(guān)注，在次區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)到達(dá)了一定程度、關(guān)稅降低及道路聯(lián)通的邊際效應(yīng)降低的情況下，特別是在GMS合作幾乎不能有效解決我國看重的政治互信、安全合作以及非傳統(tǒng)安全合作等方面問題的情況下，應(yīng)該如何深化瀾湄合作的問題。沈銘輝分析了GMS機(jī)制的不足之后，指出中國如果在今后的合作中，將“過多的原本不屬于GMS的東西納入目標(biāo)范疇，則會導(dǎo)致中國反受其害”。⑧沈銘輝：《大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作：復(fù)雜的合作機(jī)制與中國角色》，載《亞太經(jīng)濟(jì)》2012年第3期，第18頁。任娜和郭延軍提出“探討建立全流域水資源合作機(jī)制的可能性”。⑨任娜、郭延軍：《大湄公河次區(qū)域合作：問題與對策》，載《戰(zhàn)略決策研究》2012年第2期，第65頁。畢世鴻提出在安全合作方面，“中國可考慮重構(gòu)既有的合作框架，擇機(jī)與湄公河國家聯(lián)手籌組類似上海合作組織的‘大湄公河次區(qū)域合作組織’，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)?！雹猱吺励櫍骸稒C(jī)制擁堵還是大國協(xié)調(diào)——區(qū)域外大國與湄公河地區(qū)開發(fā)合作》，載《國際安全研究》2013年第2期，第71頁。盧光盛則明確提出了推動(dòng)GMS合作升級，提出拓展次區(qū)域合作的政治－安全以及社會維度方面的思路，針對湄公河航道安全與聯(lián)合護(hù)航、跨境犯罪防控與合作、人文交流等方面開展了專題研究。?盧光盛、金珍：《“一帶一路”框架下大湄公河次區(qū)域合作升級版》，載《國際展望》2015年第5期，第67～81頁。從 2014年年末開始，特別是到2015年年中開始，國內(nèi)學(xué)界開始出現(xiàn)了“在GMS機(jī)制之外，由中國主導(dǎo)另外創(chuàng)設(shè)一個(gè)新的合作機(jī)制”的意見和聲音。?盧光盛：《“一帶一路”框架下推進(jìn)瀾滄江—湄公河次區(qū)域合作的幾點(diǎn)思考》，載《東亞要報(bào)》2015年7月，第1－6頁。這說明，本階段國內(nèi)的一些前沿性研究，呈現(xiàn)出了與外交決策部門形成某種呼應(yīng)和配合的趨勢，實(shí)現(xiàn)了學(xué)術(shù)研究與外交戰(zhàn)略之間的良性互動(dòng)。在這一階段國外研究的主要議題并未發(fā)生明顯變化，對合作中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，區(qū)域治理等問題繼續(xù)給予重點(diǎn)關(guān)注。?Sebastian Biba，“China’s Continuous Dam：Building on the Mekong River”，Journal of Contemporary Asia，Vol．42，NO．4，November 2012，pp．603－628； Andrea Haefner，“Regional Environmental Security：Cooperation and Challenges in the Mekong Subregion”，Global Change，Peace＆Security，Vol．25，No．1．2013，pp．27－41．

綜上，國內(nèi)外研究旨趣差異明顯，有相互借鑒、取長補(bǔ)短的可能?，F(xiàn)有成果主要取得了三大方面的進(jìn)展：一是從國際關(guān)系、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化理論等方面對瀾湄次區(qū)域合作進(jìn)行了理論分析和解讀。二是應(yīng)用性、對策性和經(jīng)驗(yàn)的研究，較好地服務(wù)了我國參與瀾湄次區(qū)域合作的現(xiàn)實(shí)需要。三是初步提出了GMS合作升級和瀾湄合作機(jī)制的初步構(gòu)想，并在總體思路和基本框架方面進(jìn)行了有益探索。

不過針對“瀾湄合作機(jī)制”這個(gè)研究問題而言，目前國內(nèi)學(xué)界和外交部門總體上還缺乏系統(tǒng)、深入和針對性的研究。雖然提出了瀾湄機(jī)制的設(shè)想并初步變成了現(xiàn)實(shí)，但至少還有三個(gè)重要的理論和現(xiàn)實(shí)問題并沒有充分得到解決。一是，瀾湄合作機(jī)制提出的原因。新機(jī)制成立有何必然性和重要性？瀾湄機(jī)制與中國當(dāng)前倡議的“一帶一路”有何關(guān)聯(lián)？二是，瀾湄合作機(jī)制面臨的主要困難和問題。瀾湄合作機(jī)制本身是一個(gè)多邊合作形式，其建立和發(fā)展離不開湄公河下游5國的理解和支持，獲得域外大國及相關(guān)國際組織的接受也非常重要。這些國家及國際組織的態(tài)度如何，其主要顧慮、利益關(guān)切、參與（或應(yīng)對）策略、優(yōu)先領(lǐng)域是什么？三是，我國推進(jìn)瀾湄機(jī)制建設(shè)的路徑和對策研究亟需加強(qiáng)。國內(nèi)學(xué)界及有關(guān)部門的研究主要集中于概念和框架階段，遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)的緊迫需要，這些正是本文的努力方向。

二、提出瀾湄合作機(jī)制的原因分析

在過去合作中，瀾滄江－湄公河次區(qū)域表現(xiàn)出了較強(qiáng)的活力，極大推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。但是經(jīng)過20多年的發(fā)展，次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作增長乏力，安全與戰(zhàn)略環(huán)境日趨復(fù)雜化，以及中國與湄公河下游國家經(jīng)濟(jì)和總體實(shí)力對比發(fā)生變化，瀾滄江－湄公河次區(qū)域合作面臨發(fā)展的瓶頸。無論是從次區(qū)域合作的相關(guān)理論，還是瀾湄次區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況來看，瀾湄合作迫切需要尋求新的合作方式。

（一）從理論層面來看，瀾湄合作機(jī)制的提出具有必然性和重要性

新功能主義認(rèn)為，區(qū)域內(nèi)國家在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等功能性領(lǐng)域的合作深化，會產(chǎn)生“外溢”（spillover）效應(yīng)，最終能夠促進(jìn)政治和安全領(lǐng)域的合作，逐步推動(dòng)區(qū)域一體化的深入發(fā)展。厄恩斯特·哈斯提出，合作之初各行為方主要在一些技術(shù)性或非爭議性的領(lǐng)域開展合作，但各方會逐漸發(fā)現(xiàn)，只有將更多的權(quán)威讓渡給集體決策機(jī)構(gòu)，或者擴(kuò)大其它相關(guān)的功能性領(lǐng)域合作范圍，才可能達(dá)到合作目標(biāo)。隨著合作范圍日益擴(kuò)大，各方的合作會逐漸向有爭議的領(lǐng)域進(jìn)行。最終使得原來只是經(jīng)濟(jì)一體化，提升到政治一體化。?Ernst Haas，Beyond the Nation－state：Functionalism and International Organization，California：Stanford University Press，1964，pp．48－50．“外溢”效應(yīng)不會自動(dòng)產(chǎn)生，而是一個(gè)自覺、能動(dòng)的過程，依賴于一系列基本變量和條件的成熟，否則就會產(chǎn)生“環(huán)溢”（spillaround）、或者是“溢回”（spill－back）等現(xiàn)象。哈斯和菲利浦·施密特共同研究后提出，政治溢出取決于背景、經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟、過程等變量，每一項(xiàng)的分值越高，經(jīng)濟(jì)合作溢出到政治領(lǐng)域的可能性就越大，而多元化、民主化、工業(yè)化等更有助于實(shí)現(xiàn)政治溢出。?Ernst Haas and Philippe Schmitter，“Economics and Differential Patterns of Political Integration”，International Organization，Vol．18，No．3，1964，pp．705－738．在新功能主義看來，不同領(lǐng)域的合作都具有潛在的關(guān)聯(lián)性，任何領(lǐng)域合作的成功都會增強(qiáng)合作方在其他領(lǐng)域開展合作的愿望和信心。經(jīng)濟(jì)合作逐步推進(jìn)并溢出到越來越多的領(lǐng)域，特別是政治領(lǐng)域，此后核心機(jī)構(gòu)將加速擴(kuò)展，共同體建設(shè)也將由此真正起步。盡管新功能主義的相關(guān)理論是針對歐洲一體化而發(fā)展起來的，也存在較多的局限性，不過就一體化進(jìn)程及區(qū)域治理研究而言，新功能主義的核心概念及邏輯對于當(dāng)下瀾湄次區(qū)域合作仍然有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

現(xiàn)實(shí)主義則強(qiáng)調(diào)權(quán)力、國家間的競爭、相對收益在區(qū)域一體化進(jìn)程中的作用。認(rèn)為區(qū)域一體化的發(fā)展必須由一個(gè)或幾個(gè)政治實(shí)體，愿意發(fā)揮自身的權(quán)力和影響來領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)一體化的實(shí)現(xiàn)。關(guān)于經(jīng)濟(jì)一體化是否有助于安全合作以及解決區(qū)域性沖突，不少現(xiàn)實(shí)主義者提出否定的看法，認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化反而會受到地區(qū)沖突的制約和反作用。肯尼思·華爾茲提出，國家間的相互依賴縮短了彼此的距離，增加了發(fā)生沖突的可能性。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化不僅不會帶來和平，而且會因此導(dǎo)致更多的沖突。?肯尼思·華爾茲，信強(qiáng)譯：《國際政治理論》，上海人民出版社2008年版，第137－142頁。約瑟夫·格里克提出相對收益的概念，認(rèn)為在區(qū)域合作中，相對收益較少的國家在政治軍事安全方面會受到相對收益較高國家的制約，但各國不會自愿地為了經(jīng)濟(jì)利益而在國家安全方面做出讓步。從長遠(yuǎn)來看，相對獲益會阻礙區(qū)域一體化的努力。?Joseph Grieco，“Anarchy and the Limits of Cooperation：A Realist Critique of the Newest Liberal Institutionalism”，International Organization，Vol．42，No．3，1988，pp．485－507．還有學(xué)者提出，相比貿(mào)易制度的安排，軍事安全同盟對區(qū)域合作的影響更大。一個(gè)國家更可能與政治軍事盟友實(shí)現(xiàn)一體化，而不是其敵對者。?Joanne Gowa and Edward D．Mansfield，“Power Politics and International Trade”，American Political Science Review，Vol．87，No．2，1993，pp．408－420．這就意味著，成員國家間的政治和軍事關(guān)系會深刻影響區(qū)域一體化的進(jìn)程和深度。如果成員國之間的政治軍事關(guān)系得不到改善，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化就不可能發(fā)揮其應(yīng)有的效益。

此外，也有不少學(xué)者提出，發(fā)展中國家在區(qū)域一體化進(jìn)程中看上去與歐洲相似，但實(shí)質(zhì)上不論是合作動(dòng)機(jī)、機(jī)制還是進(jìn)程，都具有自身鮮明的特征。通常而言，發(fā)展中國家參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化主要是為了實(shí)現(xiàn)貿(mào)易的擴(kuò)大，以及擺脫對外經(jīng)濟(jì)依賴，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。對于發(fā)展中國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的前景，很多學(xué)者持悲觀態(tài)度。主要認(rèn)為，由于發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，區(qū)域一體化水平的起點(diǎn)往往很低，除非伴隨一定程度的政治一體化，否則經(jīng)濟(jì)一體化很容易走向解體。我國學(xué)者郎平在分析了一些發(fā)展中國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織的案例之后，提出“大國推動(dòng)”是實(shí)現(xiàn)發(fā)展中國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化框架下政治和安全合作的重要?jiǎng)恿?。如果想從區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中獲得到更多的“政治衍生品”，需要盡可能地增加參與方對從合作中獲益的政治預(yù)期，為潛在的政治合作提供必要的制度保障。?郎平：《發(fā)展中國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化框架下的政治合作》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2012年第8期，第129－148頁。

總體而言，區(qū)域一體化是一個(gè)多維度的現(xiàn)象，具有復(fù)雜性、多樣性與獨(dú)特性等特點(diǎn)，任何單一的理論范式難以解釋權(quán)力、安全、以及利益間復(fù)雜的關(guān)系。但是以上相關(guān)研究至少可以給瀾湄次區(qū)域合作提供以下兩點(diǎn)有益的啟示。第一，從經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等功能性領(lǐng)域著手加強(qiáng)次區(qū)域合作，會產(chǎn)生積極的政治作用，地區(qū)層面的治理也會隨之?dāng)U展，包括政治－安全和社會－文化方面的合作是“高階的”（advanced）次區(qū)域一體化的一種自然趨勢。第二，次區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化合作中應(yīng)盡可能增加安全、政治等多議題合作。這不僅能增加成員國的收益，克服利益不平衡分配的問題，還將提高沖突的機(jī)會成本。在某個(gè)議題處于絕對或相對劣勢的國家，可以從區(qū)域合作中的其他議題尋求利益的補(bǔ)償。對于難以分割的利益沖突，建立多議題的制度框架可以為調(diào)解沖突提供更多選擇，以及更大的談判空間。

（二）從現(xiàn)實(shí)層面來看，瀾湄合作機(jī)制的提出具有緊迫性和創(chuàng)新性

一是瀾滄江－湄公河地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作深度不夠形成掣肘。自1992年成立GMS合作機(jī)制以來，次區(qū)域國家重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開展了密切合作。經(jīng)過多年的發(fā)展，次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作到達(dá)了一個(gè)較高層次，如何提升經(jīng)濟(jì)合作水平和層次的問題日益突出。在2015年1月1日，中國－東盟自由貿(mào)易區(qū)“零關(guān)稅”在與越南、緬甸、老撾和柬埔寨這四個(gè)新東盟國家的實(shí)現(xiàn)，次區(qū)域內(nèi)的關(guān)稅水平已經(jīng)降低到非常低的層次?？梢哉f，次區(qū)域內(nèi)關(guān)稅（一般商品）幾無可降之地，降關(guān)稅促進(jìn)貿(mào)易的邊際效應(yīng)已經(jīng)大大下降。同時(shí)，繼續(xù)施行通關(guān)便利化等優(yōu)惠措施將很難產(chǎn)生明顯的刺激效果，次區(qū)域一體化需要新空間。此外，次區(qū)域國家全部為發(fā)展中國家，各國的國內(nèi)資源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較相似，主要依靠豐富的自然資源、廉價(jià)的勞動(dòng)力資源參與國際分工合作，普遍依賴外部資金和技術(shù)，許多產(chǎn)品在國際市場上是直接的競爭對手。除中國之外，老撾、柬埔寨等國普遍國內(nèi)市場狹小，消費(fèi)水平和層次較低，難以吸納來自其他成員國的產(chǎn)品，在次區(qū)域內(nèi)無法形成有效的分工。在國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和對接加快的背景之下，次區(qū)域各國間競爭有余而互補(bǔ)不足成為阻礙合作深化的不利因素，次區(qū)域迫切需要提升在全球價(jià)值鏈中地位。

二是瀾滄江－湄公河地區(qū)原有合作廣度不夠的天然劣勢。瀾湄次區(qū)域合作主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政治、安全和社會領(lǐng)域的合作一直進(jìn)展不大，導(dǎo)致次區(qū)域合作雖經(jīng)過20多年的發(fā)展，但存在政治互信不足、安全合作水平低下的總體狀況。在社會領(lǐng)域上，次區(qū)域內(nèi)不斷涌現(xiàn)的跨國販毒、走私、偷渡、賭博和販賣人口等問題，各國對此一直難以找到有效的應(yīng)對渠道，而在跨境水資源合理分配和科學(xué)利用，跨區(qū)域公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域上的合作程度更低。這些功能性領(lǐng)域合作的低水平，是湄公河次區(qū)域合作的一大特點(diǎn)，也是其重要不足。特別是合作中的水電開發(fā)、航運(yùn)安全、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、旅游等諸多領(lǐng)域都涉及瀾滄江－湄公河流域本身，而次區(qū)域現(xiàn)有合作機(jī)制都存在明顯的不足。如GMS在次區(qū)域合作中最具影響力，但是GMS以經(jīng)濟(jì)為主要合作領(lǐng)域，水資源管理目前并不在GMS合作機(jī)制框架內(nèi)。湄公河委員會（MRC）關(guān)注了水資源的開發(fā)和利用，但該組織只是區(qū)域間政府組織，屬于咨詢機(jī)構(gòu)，無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。?MRC Annual Report 2014． http：／／www．mrcmekong．org／assets／Publications／governance／MRC－Annual－Report－2014．pdf并且，MRC的成員國為泰國、老撾、越南、柬埔寨，四國都是湄公河的下游國家，一些政策和規(guī)劃的制定更傾向于維護(hù)下游國家的利益。中國若加入湄委會，作為其中唯一的一個(gè)上游國家，在涉及到中國相關(guān)問題的處理時(shí)可能會受到來自下游國家、區(qū)域外國家甚至是國際組織的影響，有受到針對和排擠的危險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致一些水資源開發(fā)項(xiàng)目無法及時(shí)有效的實(shí)施。瀾湄合作的深化迫切需要上下游國家加強(qiáng)利益協(xié)調(diào)，探尋有效的合作機(jī)制和平臺。

三是中國希望在次區(qū)域合作中充分有效地發(fā)揮作用，嘗試體現(xiàn)中國的倡導(dǎo)權(quán)甚至規(guī)則制定權(quán)。長期以來，次區(qū)域外大國不斷積極參與湄公河地區(qū)開發(fā)合作，GMS、MRC等機(jī)制就主要受美國、日本的主導(dǎo)或影響。近年各國還通過與湄公河下游國家共建多種合作機(jī)制，深化合作關(guān)系。美國奧巴馬政府推出“湄公河下游行動(dòng)計(jì)劃”，加大對湄公河國家的戰(zhàn)略投入力度，還試圖通過“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定”（TPP）重塑亞太經(jīng)濟(jì)秩序，2016年2月4日越南與相關(guān)成員正式簽署TPP協(xié)議。日本自2009年起建立“日本－湄公河首腦會議”。2015年日湄首腦會議上發(fā)表的《新東京戰(zhàn)略2015》宣言中，日本表示在今后3年內(nèi)，將向湄公河國家提供7500億日元（約61億美元）援助，主要協(xié)助各國建設(shè)高品質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，如打造港灣、發(fā)電廠，及開通越南到緬甸的東西走廊道路，并在人力資源培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)提升等領(lǐng)域開展更多的合作。?Ministry of Foreign Affairs of Japan，New Tokyo Strategy 2015 for Mekong－Japan Cooperation（MJC2015），July 4，2015，http：／／www．mofa．go．jp／s_sa／sea1／page1e_000044．html印度和湄公河國家建立“湄公河－恒河合作倡議”，主要在旅游、教育、文化及交通領(lǐng)域開展合作。歐盟、澳大利亞和韓國主要在民主、人權(quán)、水資源管理、環(huán)保、醫(yī)療服務(wù)等方面有較多投入，對湄公河流域國家有較大影響。

域外國家在多個(gè)方面與湄公河國家推進(jìn)合作，一定程度上沖淡了湄公河下游5國對中國合作的需求，增加了湄公河地區(qū)開發(fā)合作的復(fù)雜性和競爭性。隨著中國的快速發(fā)展，湄公河下游國家既期待搭“中國便車”以推動(dòng)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)地區(qū)繁榮和穩(wěn)定，又對中國懷有不同程度的擔(dān)憂和戒備。中國作為次區(qū)域內(nèi)最大的經(jīng)濟(jì)體和提供最多發(fā)展機(jī)遇的國家，在過去的合作中，無論是在區(qū)域合作的主導(dǎo)權(quán)方面，還是規(guī)則的制定權(quán)、話語權(quán)等方面，都存有明顯的不足。中國需要平衡好次區(qū)域國家對中國的經(jīng)濟(jì)與政治安全訴求，在力所能及范圍內(nèi)承擔(dān)更多國際責(zé)任和義務(wù)。在中國倡議“一帶一路”的背景下，瀾湄合作機(jī)制建設(shè)成為“一帶一路”的重要組成部分，有望成為率先取得突破的方向，在周邊外交中發(fā)揮出試驗(yàn)、示范和“早期收獲”的作用。

三、推進(jìn)瀾湄合作機(jī)制面臨的困難

瀾湄合作機(jī)制建立之后，各國展開了切實(shí)合作。2016年各方會舉行瀾湄合作首腦會議和其他層級的系列會議，并將推出一批具體的合作項(xiàng)目。作為六國共商、共建、共享的次區(qū)域合作平臺，瀾湄合作機(jī)制的發(fā)展與完善面臨著三方面的突出困難。

（一）瀾湄合作機(jī)制與老機(jī)制的協(xié)調(diào)問題

瀾滄江－湄公河次地區(qū)內(nèi)，由多方參與的多種區(qū)域合作機(jī)制長期并存。除了前述的GMS、MRC、以及美國、日本等國發(fā)起或主導(dǎo)的機(jī)制之外，還有次區(qū)域內(nèi)國家自主建立的其他機(jī)制。如，東盟主導(dǎo)的“東盟－湄公河利于開發(fā)合作”、中老緬泰四國毗鄰地區(qū)的“黃金四角經(jīng)濟(jì)合作”，中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法機(jī)制，湄公河流域執(zhí)法安全合作部長級會議等。這些合作機(jī)制發(fā)揮了不同的功能，滿足了多層次的需求和各方利益。相比原有合作機(jī)制而言，瀾湄合作機(jī)制頗具特色。特別是在合作領(lǐng)域方面，明確將政治安全、經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展、社會人文列為三大重點(diǎn)領(lǐng)域，將在互聯(lián)互通、產(chǎn)能合作、跨境經(jīng)濟(jì)合作、水資源合作、農(nóng)業(yè)和減貧合作等5個(gè)優(yōu)先方向集中推進(jìn)合作。?《瀾滄江－湄公河合作首次外長會聯(lián)合新聞公報(bào)（全文）》，新華網(wǎng)，2015年11月12日，http：／／news．xinhuanet．com／world／2015－11／12／c_1117126335．htm＃0－tsina－1－43291－397232819ff9 a47a7b7e80a40613cfe1但是不可否認(rèn)，瀾湄合作機(jī)制在合作目標(biāo)、領(lǐng)域、項(xiàng)目等方面與其他機(jī)制存在交叉和重疊。如何與GMS、MRC等其他相對成熟、各具特色的合作機(jī)制形成相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的關(guān)系，以及如何與次區(qū)域內(nèi)外的國家和國際組織展開有效合作等，這些問題將不可避免。瀾湄機(jī)制需要不斷加強(qiáng)與上述多重合作機(jī)制的溝通與協(xié)調(diào)，建立健全與各種合作機(jī)制之間的聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)體系，建立和發(fā)揮出自身的優(yōu)勢和特點(diǎn)，以增進(jìn)合作倡議的活力。

（二）下游湄公河國家對于瀾湄合作機(jī)制的認(rèn)可和接受程度

對于中泰推出的瀾湄合作機(jī)制，湄公河流域國家也存在不同的聲音，擔(dān)心中國主導(dǎo)而使小國利益受損。一方面，在過去的合作中，湄公河流域國家已經(jīng)表現(xiàn)出既不希望全面倒向中國，也對西方國家在本地區(qū)的活動(dòng)保持警惕。湄公河地區(qū)國家一直通過推行“大國平衡”策略獲取利益并提高自身地位，通過積極參與各種機(jī)制來獲得資金和技術(shù)的支持。今后，必然不會放棄這一策略而全力支持瀾湄合作機(jī)制的建設(shè)。另一方面，次區(qū)域國家之間存在著多重矛盾以及利益之爭。尤其是次區(qū)域各國的市場主要是外向的，內(nèi)部國家的市場并不占據(jù)重要地位。這決定了各參與方不可能同意讓渡主權(quán)，更不愿意建立強(qiáng)制性的制度安排。?畢世鴻：《機(jī)制擁堵還是大國協(xié)調(diào)——區(qū)域外大國與湄公河地區(qū)開發(fā)合作》，載《國際安全研究》2013年第2期，第69頁。如何增強(qiáng)瀾湄合作機(jī)制對于下游湄公河國家的吸引力，切實(shí)讓湄公河國家從合作中得到實(shí)惠，這是推進(jìn)瀾湄合作機(jī)制面臨的一個(gè)突出問題。瀾湄次區(qū)域的開發(fā)合作一直以開放靈活而著稱，瀾湄合作機(jī)制需要通過開發(fā)合作的良性競爭，以公平公正的姿態(tài)，真正贏得下游湄公河國家的信任和支持。

（三）中國對瀾湄合作機(jī)制的支持力度

在次區(qū)域合作中，對于小國或者經(jīng)濟(jì)薄弱的國家而言，參與合作的目的更多是為了獲得經(jīng)濟(jì)上的利益，在非經(jīng)濟(jì)方面，如販毒、走私、恐怖主義、生態(tài)環(huán)境等問題上，則因?qū)嵙Σ辉试S而導(dǎo)致較少關(guān)注；而對于大國或者經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的國家而言，參與合作的目的，不應(yīng)該僅僅是經(jīng)濟(jì)利益，更多是一種維護(hù)國家安全的策略，應(yīng)更多考慮非經(jīng)濟(jì)方面的利益。?胡志?。骸洞螀^(qū)域合作與邊境安全及邊界效應(yīng)調(diào)控研究》，人民出版社2014年9月版，第82頁。為此，中國可充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢，適時(shí)提供符合本地區(qū)的公共產(chǎn)品，如貿(mào)易、金融、援助、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，促進(jìn)瀾滄江－湄公河次區(qū)域開發(fā)合作，不斷完善瀾湄合作機(jī)制建設(shè)。在公共產(chǎn)品受惠面上，要與湄公河國家的需求相符合，不僅使各國政府受惠，同時(shí)還應(yīng)惠及普通民眾，不斷促進(jìn)次區(qū)域共同利益的形成和分享。但是，次區(qū)域公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給是一個(gè)長期而艱巨的任務(wù)，需要各國共同參與。中國盡管已經(jīng)是世界上第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但也無法承擔(dān)其他國家免費(fèi)搭車的全部成本，只能量力而行。特別是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，一旦瀾湄合作項(xiàng)目全面鋪開，由于項(xiàng)目往往投入大，回收期長，中國也難以單方面承受。因此，中國將在多大程度上為深化瀾湄合作提供資金和市場支持，也是瀾湄合作機(jī)制建設(shè)過程中面臨的重要問題。

四、推進(jìn)瀾湄合作機(jī)制建設(shè)的路徑

（一）戰(zhàn)略層面，將瀾湄合作機(jī)制建設(shè)提到“一帶一路”早期收獲的高度

2015年3月，由中國國家發(fā)展改革委員會、外交部、商務(wù)部共同發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》中提出，在中國西南地區(qū)，“發(fā)揮廣西與東盟國家陸海相鄰的獨(dú)特優(yōu)勢，加快北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)和珠江－西江經(jīng)濟(jì)帶開放發(fā)展，構(gòu)建面向東盟區(qū)域的國際通道，打造西南、中南地區(qū)開放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點(diǎn)，形成21世紀(jì)海上絲綢之路與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶有機(jī)銜接的重要門戶。發(fā)揮云南區(qū)位優(yōu)勢，推進(jìn)與周邊國家的國際運(yùn)輸通道建設(shè)，打造大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新高地，建設(shè)成為面向南亞、東南亞的輻射中心”。?國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部：《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，人民出版社2015年版，第10頁。體現(xiàn)出中國從戰(zhàn)略高度上重視推進(jìn)瀾湄次區(qū)域合作。

相比于我國周邊其他區(qū)域，瀾湄次區(qū)域具有良好的經(jīng)濟(jì)合作基礎(chǔ)和市場需求，更少的區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)（如領(lǐng)土爭端、恐怖襲擊的擔(dān)憂等），“一帶一路”所倡議的政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通，在該區(qū)域有著良好基礎(chǔ)。中國可以考慮通過瀾湄合作機(jī)制，盡快確立一批“早期收獲”項(xiàng)目，投入更多的資金和技術(shù)支持，發(fā)揮出地區(qū)經(jīng)濟(jì)資助國的重要作用，推動(dòng)湄公河各國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。瀾湄合作機(jī)制還可以與中國政府出資400億美元新設(shè)立的絲路基金、新近推動(dòng)成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，加強(qiáng)溝通與合作。爭取國際金融機(jī)制和發(fā)展基金的參與，為瀾湄次區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)合作等提供有力的投融資支持。

（二）實(shí)施策略，重點(diǎn)經(jīng)營與中路的老撾、泰國和柬埔寨三國的合作

當(dāng)前，越南因南海問題對與中國的經(jīng)貿(mào)合作有所顧慮，緬甸新一輪大選、政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，可能導(dǎo)致中緬合作短期內(nèi)出現(xiàn)不確定性。中國與東路的越南、西路的緬甸，在深化合作方面近期較難以有大的作為。而中國與中路的老撾、泰國、柬埔寨三國一直有著較好的政治基礎(chǔ)、戰(zhàn)略需求，“中路突破、撬動(dòng)兩翼”應(yīng)該是目前中國與湄公河國家開展合作的一個(gè)明智策略?？梢钥紤]在瀾湄合作機(jī)制下，重點(diǎn)推進(jìn)對老撾的各方面工作。支持老撾做好2016年東盟輪值主席國的相關(guān)工作。在與老方充分溝通和老方接納的基礎(chǔ)上，大幅度加強(qiáng)對老撾的投資和援助力度，鼓勵(lì)和支持有實(shí)力的中方企業(yè)在老設(shè)立經(jīng)貿(mào)合作園區(qū)，推進(jìn)鐵路、電站、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等對老撾社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要的項(xiàng)目。依托中老兩國簽署的《磨憨－磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)共同總體方案》，加快“中國老撾磨憨－磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”建設(shè)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，推動(dòng)兩國邊境地區(qū)發(fā)展。?《中老簽署磨憨—磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)共同總體方案》，《人民日報(bào) 》，2015年9月1日03版。廣泛開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)、扶貧、人力資源開發(fā)和職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等發(fā)方面內(nèi)容，向老撾更多開放市場，讓老撾享受更多的出口中國的優(yōu)惠待遇，促進(jìn)兩國經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢互補(bǔ)，便利貿(mào)易投資和人員往來。將老撾作為中國的全面戰(zhàn)略合作伙伴加以經(jīng)營，推進(jìn)“中老友好合作條約”的商談和簽署等。以此來逐步增加對次區(qū)域內(nèi)其他國家的吸引力，在條件成熟時(shí)將相關(guān)模式向柬埔寨和泰國擴(kuò)展。

（三）合作領(lǐng)域，廣泛開展功能性領(lǐng)域合作

一是推進(jìn)以跨境鐵路建設(shè)為主的互聯(lián)互通建設(shè)。目前中老、中泰鐵路正在穩(wěn)步推進(jìn)。2015年12月2日，中老鐵路項(xiàng)目在萬象舉行了奠基儀式。項(xiàng)目北起老中邊境口岸磨丁，向南延伸至萬象，全長418公里。?《中老鐵路奠基》，《人民日報(bào)海外版》，2015年12月3日 01版。這條鐵路北端與中國境內(nèi)的玉溪至磨憨鐵路對接，南端與泰國的廊開至曼谷鐵路相連，預(yù)計(jì)于2020年建成通車。12月19日，中泰鐵路舉行奠基儀式，兩國務(wù)實(shí)合作的典范工程正式啟動(dòng)。路線從泰國東北部重要口岸廊開府，到首都曼谷及東部工業(yè)重鎮(zhèn)羅勇府，全長867公里。?《中泰鐵路啟動(dòng) 李克強(qiáng)“高鐵外交”再落一棋》，人民網(wǎng)，2015年12月19日，http：／／politics．people．com．cn／n1／2015／1219／c1001－27950565．html除跨境鐵路之外，當(dāng)前還應(yīng)圍繞邊境線、湄公河流域線、公路線、通訊線等，與湄公河國家共同制定次區(qū)域互聯(lián)互通整體規(guī)劃，推進(jìn)中緬陸水聯(lián)運(yùn)大通道建設(shè)，充分發(fā)揮昆曼公路的效益，全面加快中國－中南半島國際經(jīng)濟(jì)走廊的規(guī)劃與建設(shè)。探討簽署次區(qū)域運(yùn)輸便利化協(xié)定，加強(qiáng)規(guī)制和聯(lián)通，提升“軟件”建設(shè)。倡導(dǎo)并探索推進(jìn)“中－老－柬經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)的可行性，爭取先期修通昆明—萬象和金邊—西哈努克港兩個(gè)區(qū)段，率先建設(shè)并在老柬兩國形成示范。

二是提升次區(qū)域產(chǎn)能合作。緬甸、老撾、柬埔寨等國家都處于工業(yè)化初期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求旺盛。中國在基建方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在鋼鐵、水泥、電力、交通、造船等方面擁有先進(jìn)的工業(yè)裝備和富余的成熟產(chǎn)能，性價(jià)比高。中國可根據(jù)各國發(fā)展規(guī)劃，兼顧中國與湄公河國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的雙重需求，有針對性地開展產(chǎn)能合作，幫助相關(guān)國家實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級。把加強(qiáng)中國與次區(qū)域國家產(chǎn)能合作作為推動(dòng)和擴(kuò)大雙方相互投資規(guī)模，完善瀾湄合作機(jī)制的重要舉措。值得注意的是，隨著中國與次區(qū)國家合作的深化，中國的資金和企業(yè)將大規(guī)模進(jìn)入周邊國家的重大項(xiàng)目建設(shè)，中國應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律和制度。特別是對次區(qū)域國家的礦產(chǎn)、水電資源開發(fā)等直接投資，在合作中要更加注重規(guī)范方式，遵守嚴(yán)格的環(huán)境和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)擴(kuò)大合作的社會效益，更多地顧及當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、環(huán)境等方面的可持續(xù)性發(fā)展。

三是探索開展次區(qū)域金融合作。應(yīng)加強(qiáng)次區(qū)域金融合作和交流，探索政府間和國際間、民間的合作機(jī)制，探討制定次區(qū)域金融合作的未來發(fā)展路線圖。爭取擴(kuò)大雙邊本幣互換的規(guī)模和范圍，擴(kuò)大跨境貿(mào)易本幣結(jié)算試點(diǎn)，以降低次區(qū)域內(nèi)貿(mào)易和投資的匯率風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)算成本。同時(shí)，中國應(yīng)推動(dòng)金融企業(yè)“走出去”和“引進(jìn)來”，推動(dòng)國際金融開放合作，創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)，探尋適合次區(qū)域發(fā)展的國際金融區(qū)域合作模式，探討項(xiàng)目融資和鼓勵(lì)投資機(jī)制，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)市場化的人民幣投融資，為金融市場創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。與次區(qū)域國家共同采取更加有效的措施，應(yīng)對國際和地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)。

四是推進(jìn)湄公河流域執(zhí)法安全合作。目前瀾滄江－湄公河航道并非全程安全、適航，沿線的跨國犯罪猖獗，2011年10月“湄公河慘案”的陰影至今仍未完全散去，航船貨物與人員安全仍存在隱患。中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制自2011年12月建立后，有效維護(hù)了湄公河流域安全與穩(wěn)定。但是，因?yàn)楹献魃婕皬?fù)雜的國際法問題和主權(quán)國家授權(quán)問題，彼此還心存芥蒂，下游一些國家很難主動(dòng)接受中國武裝力量的介入，一定程度上制約了中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制作用的充分發(fā)揮。面對瀾滄江－湄公河流域復(fù)雜的安全形勢，需要瀾湄合作機(jī)制投入更大人力、物力和財(cái)力。在新的合作平臺下，次區(qū)域各國進(jìn)一步深化執(zhí)法機(jī)制合作，擴(kuò)大合作范圍，推動(dòng)湄公河流域執(zhí)法安全合作向綜合執(zhí)法合作升級轉(zhuǎn)型。

五是加強(qiáng)文化交流與人文合作。中國應(yīng)與湄公河國家推進(jìn)廣泛的文化交流、學(xué)術(shù)往來、人才交流合作、媒體合作、志愿者服務(wù)等一系列的合作。加強(qiáng)與次區(qū)域國家民間組織的交流合作，重點(diǎn)面向基層民眾，廣泛開展教育醫(yī)療、生物多樣性和生態(tài)環(huán)保等各類公益慈善合作。共同建立農(nóng)業(yè)合作中心，建設(shè)優(yōu)良農(nóng)作物品種示范站、優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)示范田等，幫助次區(qū)域國家提升農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。落實(shí)好“東亞減貧合作倡議”，在緬、老、柬等國建立減貧合作示范點(diǎn)。加強(qiáng)跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控，促進(jìn)次區(qū)域內(nèi)貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件改善，幫助湄公河國家培養(yǎng)更多農(nóng)業(yè)、公共衛(wèi)生等民生領(lǐng)域的專業(yè)人才。

（四）加大開放，放寬糧食進(jìn)口、地方外事權(quán)限等

在糧食進(jìn)口方面，可以充分利用我國的市場容量和購買力，放寬對來自次區(qū)域國家農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的配額限制。從近年來，我國與次區(qū)域國家的交流來看，老撾等國多次鄭重提出希望我方放寬稻米、玉米等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入中國市場的配額、技術(shù)壁壘等限制。事實(shí)上，我國在開放農(nóng)產(chǎn)品市場方面仍有較大的空間，這是我國不可替代的一種優(yōu)勢，與次區(qū)域國家開展合作時(shí)應(yīng)加以積極利用。通過簽署農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易協(xié)定，使其享受更多的出口中國的優(yōu)惠待遇?？蓛?yōu)先考慮對老撾進(jìn)行試點(diǎn)，在條件成熟時(shí)可向其他國家擴(kuò)展。當(dāng)然，放寬糧食進(jìn)口管制涉及我國糧食安全、糧價(jià)補(bǔ)貼等問題，需要從戰(zhàn)略高度去統(tǒng)籌考慮，穩(wěn)步實(shí)施和推進(jìn)。類似地，在管理機(jī)制、地方外事權(quán)限、境外勞動(dòng)力利用等方面，我國也可以做出相應(yīng)的調(diào)整，這些領(lǐng)域都有著較大的合作空間。

（五）布點(diǎn)考慮，爭取瀾湄合作中心（辦公室、辦事處）落戶昆明或南寧

到目前為止，瀾湄次區(qū)域的區(qū)域性機(jī)構(gòu)主要集中在泰國曼谷，不利于中方在次區(qū)域合作中發(fā)揮引領(lǐng)作用，應(yīng)爭取將相關(guān)的平臺、機(jī)制的辦事機(jī)構(gòu)落戶昆明或南寧。例如，可以探討在昆明設(shè)立湄公學(xué)院（Mekong Institute，MI）分院或第二學(xué)院，甚至考慮將 MI從泰國孔敬整體遷至昆明，重點(diǎn)開展管理、金融、學(xué)位教育等方面的教育和培訓(xùn)，彌補(bǔ)MI目前的短板。考慮在昆明創(chuàng)建瀾湄合作中心，重點(diǎn)開展政策溝通和與項(xiàng)目規(guī)劃工作，為瀾湄合作提供政治支持和政策指導(dǎo)。考慮創(chuàng)建瀾湄水資源合作中心，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)技術(shù)交流，幫助相關(guān)國家制定水資源利用和防洪減災(zāi)規(guī)劃，加強(qiáng)水資源開發(fā)管理能力建設(shè)。對綜合利用水資源進(jìn)行總體規(guī)劃和科學(xué)設(shè)計(jì)，避免各自為政帶來相互猜疑?？梢砸罁?jù)2015年10月24日通過的《關(guān)于加強(qiáng)湄公河流域綜合執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明》，?《湄公河流域執(zhí)法安全合作部長級會議通過＜聯(lián)合聲明＞》，新華網(wǎng)，2015年10月24日，http：／／news．xinhuanet．com／world／2015－10／24／c_1116928240．htm爭取在昆明建立瀾滄江－湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心等。類似地，我國可以結(jié)合云南和廣西沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金等方面的政策，在昆明或南寧設(shè)立面向東南亞、南亞的代表處或辦公室，增強(qiáng)對次區(qū)域的影響力和輻射力。

盧光盛，云南大學(xué)國際關(guān)系研究院副院長、東南亞研究所所長，博士，教授，博導(dǎo)。金 珍，云南師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院講師，云南大學(xué)國際關(guān)系研究院2014級國際關(guān)系專業(yè)博士生。

（1）國家社科基金項(xiàng)目“一帶一路框架下建設(shè)大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作升級版的對策研究”（15CGJ025）階段性成果；（2）云南省社科規(guī)劃基地項(xiàng)目“打造大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作升級版路徑研究”；（3）“云南大學(xué)青年英才培育計(jì)劃”。