王鑠

摘 要：自上世紀(jì)80年代以來，跨國高等教育作為高等教育國際化戰(zhàn)略的表現(xiàn)形式和重要措施之一，經(jīng)歷了快速多樣的發(fā)展歷程，已經(jīng)具備了相當(dāng)可觀的規(guī)模。但是，跨國高等教育的質(zhì)量問題和潛在風(fēng)險同樣為全球的學(xué)習(xí)者所擔(dān)憂，也為各國政府和國際組織帶來了諸多挑戰(zhàn)。因此，開展跨國高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)是當(dāng)下高等教育全球治理的重要議題之一。

關(guān)鍵詞：全球治理；跨國高等教育；質(zhì)量保障；認(rèn)證

自上世紀(jì)末開始，不斷加速的全球化浪潮已經(jīng)成為世界政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會發(fā)展的宏觀背景和主要影響因素。伴隨國際競爭的加劇、新公共管理主義的盛行以及信息通信技術(shù)的發(fā)展，全球競爭與合作已經(jīng)成為高等教育發(fā)展的顯著趨勢。為應(yīng)對高等教育全球化的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，各國紛紛提出了高等教育國際化戰(zhàn)略。

一、全球化時代的跨國高等教育

發(fā)展圖景及面臨的質(zhì)量風(fēng)險

（一）跨國高等教育的概念界定

作為教育國際化戰(zhàn)略的重要組成部分，跨國高等教育是留學(xué)教育的補(bǔ)充和延伸。20世紀(jì)80年代以來，跨國高等教育迎來了高速發(fā)展的30年。各國政府和國際組織都對跨國高等教育給予了密切關(guān)注和集中研究。全球跨國教育聯(lián)盟（GATE）將跨國教育界定為“在任何形式的教學(xué)或?qū)W習(xí)活動中，學(xué)生所在的國家與為他們提供教育的國家不是一個國家。這種情況下，要求教學(xué)信息、教學(xué)人員和教學(xué)材料跨越國界”[1]。聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）和歐洲委員會（COE）聯(lián)合制定的《跨國高等教育質(zhì)量保證指南》（Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education）中提出，“跨國教育包括所有類型和模式的高等教育傳輸項目系列課程或教育服務(wù)（包括遠(yuǎn)程教育），接受教育的學(xué)生和提供教育的機(jī)構(gòu)不在同一個國家。這些項目是某個國家的教育系統(tǒng)的一部分，而在另一個不同的國家運(yùn)行，或者獨(dú)立于任何國家教育系統(tǒng)進(jìn)行運(yùn)作”[2]。此外，國際高等教育質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)聯(lián)合會（INQAAHE）以及中國、澳大利亞、英國、新西蘭、德國等國家的教育主管部門和相關(guān)組織機(jī)構(gòu)分別提出了跨國教育定義，跨國教育概念的內(nèi)涵日益豐富、外延不斷擴(kuò)大，這也體現(xiàn)了跨國教育迅猛的發(fā)展勢頭和良好的發(fā)展前景。“國界”和“流動”是跨國教育概念的核心要素。國界是跨國教育存在的基本前提；流動是跨國教育實施的實際過程，包括教育項目、機(jī)構(gòu)、人員的流動。在本文中，跨國高等教育是指教育輸出國將項目、機(jī)構(gòu)、計劃、人員、課程等教育資源輸送到接收國，在接收國開展教育活動的教育形態(tài)和教育過程。

（二）跨國高等教育的發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)今世界，各國的經(jīng)濟(jì)、政治、文化交往不斷加深，不但促進(jìn)各國在教育事業(yè)發(fā)展上謀求深入合作，更為各國的教育合作和服務(wù)貿(mào)易鋪平了道路，這一點(diǎn)在高等教育方面表現(xiàn)得尤為明顯。跨國高等教育如今已經(jīng)成為高等教育國際化的重要組成部分。因為僅有部分國家統(tǒng)計本國（作為輸出國或接收國）的跨國教育發(fā)展情況，而且各國的統(tǒng)計方法各有側(cè)重，所以全球跨國高等教育的全貌尚無從獲得。然而，從幾個主要的輸出國和地區(qū)（見表1）以及接收國和地區(qū)（見表2）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我們可以對跨國高等教育的發(fā)展進(jìn)行估計和判斷。

（三）跨國高等教育面臨的質(zhì)量風(fēng)險

以上數(shù)據(jù)在一定程度上體現(xiàn)了跨國教育良好的發(fā)展勢頭，但是由于缺乏監(jiān)管和權(quán)威信息，跨國高等教育迅猛發(fā)展的背后卻隱藏著嚴(yán)重的質(zhì)量危機(jī)。第一，隨著跨國高等教育規(guī)模的迅速擴(kuò)張和類型的日益多樣，在數(shù)以萬計的項目和提供者中夾雜著一定數(shù)量的“文憑工廠”，這些“文憑工廠”一般以營利為目的，有可能向?qū)W生授予未經(jīng)認(rèn)可的文憑，給學(xué)生和雇主造成損失。第二，跨國教育的發(fā)展態(tài)勢客觀上反映了對跨國教育項目、計劃的巨大需求和潛在市場，在經(jīng)濟(jì)利益的推動下，勢必將刺激更多的教育提供者投身跨國教育市場。巨大需求和經(jīng)濟(jì)利益極有可能帶來跨國教育項目、計劃的質(zhì)量滑坡。第三，面對數(shù)量龐大的跨國教育提供者，以及教育項目、計劃等，學(xué)生需要自行辨別和選擇。誤導(dǎo)性信息的泛濫給學(xué)生選擇優(yōu)質(zhì)跨國教育資源帶來了巨大困擾。

跨國教育質(zhì)量風(fēng)險的存在主要是由于跨國教育提供者與學(xué)生間存在著信息的不對稱，這種不對稱源于政府在跨國教育質(zhì)量保障和認(rèn)證上的責(zé)任不明確，大多數(shù)國家尚未建立跨國教育質(zhì)量監(jiān)管體系或該體系仍處于起步階段，而且許多國家尚未將跨國高等教育的質(zhì)量置于高等教育質(zhì)量保障體系之中。官方權(quán)威信息的缺失和大量誤導(dǎo)信息的存在增加了學(xué)生選擇高質(zhì)量跨國教育項目的難度，也為跨國教育的健康發(fā)展制造了障礙。為了給跨國教育提供良好的發(fā)展環(huán)境，保障跨國教育的健康發(fā)展，一些國家、地區(qū)和國際組織已經(jīng)啟動了跨國教育質(zhì)量保障工作。

二、全球治理的理念

與跨國高等教育質(zhì)量風(fēng)險應(yīng)對

20世紀(jì)80年代以來，隨著全球化進(jìn)程的深入，“治理”概念在理論和實踐層面都得到了很多關(guān)注，學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)和國際組織紛紛提出了關(guān)于治理的不同定義。同時，治理理念與全球化進(jìn)程逐漸融合，形成了全球治理的概念和理論。

英國學(xué)者格里·斯托克（Gerry Stoker）在梳理各種關(guān)于治理的概念的基礎(chǔ)上，提出了治理的五維論點(diǎn)。第一，治理出自政府但又不限于政府的一套社會公共機(jī)構(gòu)和行為者。第二，治理明確指出在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊之點(diǎn)。第三，治理明確肯定涉及集體行為的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴。第四，治理是行為者網(wǎng)絡(luò)的自主自治。第五，治理認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威。政府可以動用新的工具和技術(shù)來控制和指引，而政府的能力和責(zé)任均在于此。[5]

盡管斯托克的治理理論是從國家治理層面提出的，但其理論觀點(diǎn)對于理解和解決全球性問題之時同樣具有解釋力和建設(shè)性?？鐕叩冉逃墙逃龂H化的重要體現(xiàn)，其潛在風(fēng)險也是世界各國共同面對的難題，斯托克的治理理論對此提供了適切性的理論解釋。第一，各國政府應(yīng)在應(yīng)對跨國高等教育風(fēng)險中分擔(dān)治理責(zé)任，非政府組織、國際組織也能夠并且應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。第二，跨國高等教育超越國家界限，需要國家間開展合作、共同承擔(dān)責(zé)任，且責(zé)任往往無法明確劃分。第三，跨國高等教育不僅是國家間的教育合作，也是經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作，僅靠教育機(jī)構(gòu)的努力無法滿足跨國高等教育的發(fā)展需要，需要各個社會公共機(jī)構(gòu)，甚至公共機(jī)構(gòu)與私營機(jī)構(gòu)的相互合作。第四，針對跨國高等教育的治理應(yīng)在保證各國利益、符合各國法律的框架內(nèi)保證跨國高等教育提供者的自治權(quán)。第五，針對跨國高等教育的治理和風(fēng)險防控應(yīng)建立新的治理機(jī)制，而非借助傳統(tǒng)的政府命令手段?？偠灾鐕叩冉逃鳛槿蚧M(jìn)程中的新興領(lǐng)域，其質(zhì)量風(fēng)險的應(yīng)對需要在國家和國際層面開展治理合作，并且充分保障教育提供者的自治權(quán)利。

三、多層次跨國高等教育質(zhì)量保障

及認(rèn)證體系的構(gòu)建與發(fā)展

為了應(yīng)對跨國高等教育質(zhì)量風(fēng)險，世界各國政府部門、教育機(jī)構(gòu)和國際組織紛紛開展專題調(diào)研和改革實踐，并達(dá)成了一定共識，即高等教育機(jī)構(gòu)與項目的質(zhì)量保障和認(rèn)證、對個人獲得文憑的學(xué)術(shù)認(rèn)可和職業(yè)認(rèn)可是保證跨國高等教育質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。鑒于高等教育機(jī)構(gòu)和項目的質(zhì)量保障是跨國高等教育質(zhì)量的根本，是文憑認(rèn)可（學(xué)術(shù)的/職業(yè)的）的前提，本文主要探討跨國高等教育質(zhì)量保障及認(rèn)證的做法和經(jīng)驗。

（一）跨國高等教育質(zhì)量保障：高等學(xué)校和項目提供者的基本責(zé)任

高等學(xué)校和類型多樣的高等教育項目與課程計劃提供者是跨國高等教育最主要的責(zé)任主體，他們在跨國高等教育課程、項目、計劃實施過程中的教師選派、課程設(shè)計、教學(xué)方法及考核方式等方面的理念和做法直接影響跨國高等教育的質(zhì)量和效果。如果不能充分調(diào)動起教育機(jī)構(gòu)提供高質(zhì)量教育服務(wù)的積極性，任何質(zhì)量控制和學(xué)生保護(hù)機(jī)制的效果都將大打折扣[6]。在教育全球化的時代背景下，高校和其他高等教育機(jī)構(gòu)面臨著前所未有的競爭壓力和挑戰(zhàn)，質(zhì)量是生命線的論斷越發(fā)具有說服力?？鐕叩冉逃峁┱哂谐渥愕膭恿μ峁└哔|(zhì)量的跨國高等教育，質(zhì)量將成為其在未來全球性教育市場得以立足的金字招牌。

（二）跨國高等教育質(zhì)量的宏觀保障：國家質(zhì)量監(jiān)管框架的構(gòu)建

《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Services，GATS）首次將服務(wù)貿(mào)易列入國際貿(mào)易協(xié)定，教育是GATS的12個行業(yè)部門之一。GATS跨境支付、境外消費(fèi)、商業(yè)存在和自然人流動四種服務(wù)模式為跨國高等教育的人員、項目、提供者和課程計劃的流動搭建了橋梁。盡管如此，質(zhì)量是跨國高等教育持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵因素，這不僅需要跨國教育提供者提升服務(wù)水平，更需要國家層面有針對性的質(zhì)量監(jiān)管框架和認(rèn)證機(jī)制的構(gòu)建?？鐕叩冉逃切屡d的國際服務(wù)貿(mào)易類型，需要提供國和接收國各負(fù)其責(zé)并積極合作。

1. 接收國的視角

從接收國角度來看，建立跨國高等教育質(zhì)量監(jiān)管框架是必不可少的。由于跨國高等教育接收國主要是教育發(fā)展水平相對落后的國家，這些國家大多尚未建立完備的國家層面的高等教育質(zhì)量保障體系，少數(shù)建立了高等教育質(zhì)量保障體系的國家在跨國高等教育質(zhì)量保障方面仍然缺乏經(jīng)驗。目前，跨國教育接收國的普遍做法是制定針對跨國教育活動的專門法律監(jiān)管條例。

接收國的質(zhì)量監(jiān)管框架建立在各國不同的政治經(jīng)濟(jì)、管理文化環(huán)境下，資源投入和監(jiān)管目的同樣存在較大差異，因此，各接收國的跨國教育質(zhì)量監(jiān)管框架建設(shè)表現(xiàn)出不同特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在對跨國教育提供者和項目、課程管理的嚴(yán)格程度上?！罢J(rèn)證”是嚴(yán)格管理的主要方式，這種管理方式通過制定學(xué)術(shù)要求和其他要求來加強(qiáng)對跨國高等教育的管理。“許可”和“登記”制度是寬松管理的主要方式，對跨國教育提供者、項目、計劃等要求較低。從各接收國和地區(qū)的跨國高等教育的質(zhì)量監(jiān)管來看，中國大陸是監(jiān)管相對嚴(yán)格的代表，中國香港和馬來西亞的監(jiān)管則相對寬松（見表3）。

2. 輸出國的視角

相較于接收國，輸出國一般來自教育發(fā)達(dá)國家，這些國家一般都擁有健全的高等教育質(zhì)量保障體系。但是，跨國高等教育是新生事物且發(fā)展迅猛，絕大多數(shù)輸出國的高等教育質(zhì)量保障體系無法完全監(jiān)管跨國高等教育，甚至不具備監(jiān)管跨國高等教育的能力。由于跨國高等教育項目、課程質(zhì)量關(guān)乎輸出國高等教育質(zhì)量和國際形象，近年來各輸出國以本國高等教育質(zhì)量保障體系為基礎(chǔ)，嘗試開展針對跨國高等教育的質(zhì)量保障工作。從目前的工作進(jìn)展來看，各主要輸出國仍然將跨國高等教育質(zhì)量保障作為本國高等教育質(zhì)量保障工作的組成部分，尚未針對高等教育的輸出成立專門部門或頒布專門法律法規(guī)。

跨國高等教育質(zhì)量保障一般依托大學(xué)的自我認(rèn)證或獨(dú)立的非營利機(jī)構(gòu)的外部認(rèn)證，如英國的高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)（Quality Assurance Agency，QAA）、澳大利亞大學(xué)質(zhì)量署（Australian Universities Quality Agency，AUQA）和美國類型多樣的私立認(rèn)證機(jī)構(gòu)。

為了規(guī)范跨國高等教育發(fā)展、保證跨國教育質(zhì)量，輸出國各級政府以及質(zhì)量保障和認(rèn)證機(jī)構(gòu)一般采用出臺強(qiáng)制性的管理條例（如澳大利亞政府頒布的《海外學(xué)生教育服務(wù)法（2000年）》（Education Services for Overseas Students Act 2000）或指導(dǎo)性的行動指南的方式，為跨國教育活動提供質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)建議。

綜上所述，盡管跨國高等教育在近20年內(nèi)得到了大幅發(fā)展，但由于國際上尚未對跨國教育的內(nèi)涵和外延的認(rèn)識達(dá)成一致，加之各國高等教育質(zhì)量保障模式千差萬別，無論是輸出國還是接收國均無法單方面制定跨國高等教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)已出臺的關(guān)于跨國高等教育質(zhì)量保障條例、法規(guī)和指南更多的是從宏觀層面對跨國高等教育提供者、項目、課程等因素進(jìn)行原則性規(guī)定。這些努力在一定程度上有助于跨國高等教育的規(guī)范化發(fā)展，但是很難應(yīng)用到具體的跨國教育實踐中。

（三）跨國高等教育質(zhì)量保障與認(rèn)證的國際和區(qū)域合作

從跨國高等教育質(zhì)量保障和認(rèn)證的發(fā)展來看，國家層面的質(zhì)量保障和認(rèn)證仍然是唯一具有法律效力的質(zhì)量保障機(jī)制，并且通常由輸出國的質(zhì)量保障和認(rèn)證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。由于跨國高等教育涉及輸出國和接收國雙方的教育體制和利益訴求，輸出國或接收國單方面的努力都無法得到跨國教育最優(yōu)化的結(jié)果，只有針對跨國高等教育開展國際乃至區(qū)域性、全球性的合作，并充分發(fā)揮相關(guān)國際組織的作用，才能既保證跨國高等教育項目的質(zhì)量，又兼顧不同國家的語言、文化等多方面的需求。

1. 跨國高等教育質(zhì)量保障和認(rèn)證的國際合作

一方面，20世紀(jì)80年代以來，世界各國形成了風(fēng)格各異的高等教育質(zhì)量保障體系（仍有部分國家尚不具備系統(tǒng)化的高等教育質(zhì)量保障機(jī)制），質(zhì)量保障理念和方法的差異給各國開展相關(guān)合作帶來了較大障礙。另一方面，一些國家由于擔(dān)心本國高等教育質(zhì)量在國際比較中處于劣勢地位而消極應(yīng)對，甚至明確反對由來已久的建設(shè)國際性高等教育質(zhì)量保障機(jī)制的提議。

相較于傳統(tǒng)高等教育，針對跨國高等教育的質(zhì)量保障和認(rèn)證的發(fā)展更欠成熟，只有個別國家在這方面開展了國際合作，但這種合作往往是建立在國家高等教育質(zhì)量保障體系發(fā)展不平衡基礎(chǔ)上的，英國和美國這兩個高等教育質(zhì)量保障體系比較完善的國家是重要的合作對象。英國高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)與其跨國高等教育接收國的質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)保持合作，向接收國推介制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評估方法的成功經(jīng)驗。美國的高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)除了為本國跨國高等教育機(jī)構(gòu)和項目提供認(rèn)證外，經(jīng)常因其良好的聲譽(yù)被邀請為其他國家的跨國高等教育機(jī)構(gòu)或項目提供認(rèn)證。

除了“強(qiáng)-弱”合作外，歐洲一些國家早在上世紀(jì)末就曾嘗試建立區(qū)域性的國際高等教育質(zhì)量評估機(jī)構(gòu)。1999年，由來自比利時弗蘭德、荷蘭和德國的質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)合作創(chuàng)建了實體性的跨國高等教育質(zhì)量評估機(jī)構(gòu)，并且共同開發(fā)了較為成熟的質(zhì)量評估方法，成立專家評審小組。北歐的丹麥和芬蘭也進(jìn)行過類似的嘗試。

2. 跨國高等教育質(zhì)量保障和認(rèn)證的區(qū)域和全球合作

隨著經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷深入，世界各國在多方面的區(qū)域合作和全球合作不斷加深。在跨國高等教育質(zhì)量保障國際合作的基礎(chǔ)上，不同區(qū)域范圍和全球性的合作日益成為跨國高等教育質(zhì)量保障的新亮點(diǎn)。

（1） 組建高等教育質(zhì)量保障國際協(xié)會

上世紀(jì)末以來，面對世界高等教育風(fēng)起云涌的發(fā)展形勢，世界性、區(qū)域性的高等教育質(zhì)量保障協(xié)會陸續(xù)成立，其成員包括接受政府資助或獨(dú)立的高等教育質(zhì)量保障和認(rèn)證機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，國際性的高等教育質(zhì)量保障協(xié)會種類繁多、規(guī)模各異，其中規(guī)模較大的有國際高等教育質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)聯(lián)合會（INQAAHE）、歐洲高等教育品質(zhì)保證協(xié)會（ENQA）、亞太地區(qū)高等教育質(zhì)量保障組織（APQN）、非洲質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)聯(lián)合會（AFQN）等。這些高等教育質(zhì)量保障協(xié)會主要致力于開展關(guān)于高等教育質(zhì)量評估，理論研究和實踐研究，為成員單位的質(zhì)量保障實踐提供意見和建議，為成員單位提供溝通和交流平臺。隨著跨國高等教育的快速發(fā)展，跨國高等教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、評估辦法及相關(guān)政策問題已經(jīng)成為國際高等教育質(zhì)量保障協(xié)會的重要議題。

（2） 聯(lián)合制定跨國高等教育質(zhì)量保障指南

聯(lián)合國教科文組織和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織聯(lián)合制定的《跨境高等教育質(zhì)量指南》的前言明確提出，該指南的宗旨是保護(hù)學(xué)生和其他利益相關(guān)者免受低質(zhì)量的跨國教育項目和聲譽(yù)惡劣的教育機(jī)構(gòu)的影響，保持跨境高等教育的持續(xù)健康發(fā)展，從而不斷滿足人們的社會、經(jīng)濟(jì)和文化需求。基于相同的目的和宗旨，聯(lián)合國教科文組織和亞太地區(qū)高等教育質(zhì)量保障組織共同開發(fā)了《跨境教育規(guī)范管理框架的工具包》，歐洲高等教育品質(zhì)保證協(xié)會制定了《跨國高等教育質(zhì)量保證》（Quality Assurancein Transnational Higher Education），世界銀行和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織聯(lián)合制定了《跨境高等教育：能力建設(shè)的道路》。這些行動指南和發(fā)展報告總結(jié)了全球跨國高等教育的最新發(fā)展情況，為各國跨國高等教育質(zhì)量保障和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、方法的發(fā)展提供了參考依據(jù)，有助于增進(jìn)國際和區(qū)域高等教育質(zhì)量保障體系的相互了解和交流合作。

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編輯 郭偉 校對 許方舟