張璐晶

“這是迄今為止我參加過的討論PPP內(nèi)容最專業(yè)的一場會議?！?015年12月18日，第十五屆中國經(jīng)濟論壇在北京人民日報社舉辦，其中關(guān)于“如何讓PPP落地生根”的討論引發(fā)場上嘉賓和場下觀眾的熱議，談起參會感言，一位與會者這樣告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者。

“推廣運用PPP，既涉及到理念、觀念的轉(zhuǎn)變，又涉及到體制機制的變革，這本身就是一個難活，也是一個細(xì)活。”在中國經(jīng)濟論壇開幕致辭中，財政部副部長史耀斌如是表述。

也是同一天，中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行，會議強調(diào)，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，是適應(yīng)國際金融危機發(fā)生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的必然要求。

史耀斌副部長表示，“十三五”規(guī)劃建議強調(diào)，在適當(dāng)擴大總需求的同時，要加強供給側(cè)的改革，推廣PPP模式就是公共服務(wù)、供給機制的配合，很多的項目關(guān)系到重大的國計民生，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。

財政部政府和社會資本合作（PPP）中心副主任焦小平也表示，在中國新一輪改革中，PPP是一種以供給側(cè)改革為主、需求拉動為輔的體制機制創(chuàng)新。

如何讓PPP落地生根，讓掌聲熱烈而持久？除了主管部門的頂層設(shè)計外，地方政府的官員們?nèi)绾卧趯嶋H工作中推行PPP？社會資本如何參與？

史耀斌副部長：中國用2年時間走完了發(fā)達國家十幾年的PPP道路

新常態(tài)下財政收入的增速明顯下降，地方融資平臺的規(guī)范轉(zhuǎn)型也迫在眉睫。

2015年12月22日，財政部部長樓繼偉在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議上作了國務(wù)院關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報告，確定了2015年地方政府債務(wù)限額為16萬億元并完善地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制。

對于下一步的工作安排，樓繼偉在報告中指出，鼓勵地方將有收入來源的項目，通過移交—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等政府和社會資本合作（PPP）模式進行改造，運用多種方式化解政府債務(wù)。

根據(jù)財政部的初步統(tǒng)計，全國各地公布推薦的PPP項目有6650個，計劃投資額8.7萬億元，涵蓋了道路交通、環(huán)境保護、城市公共事業(yè)等多個領(lǐng)域。

“中國用兩年的時間走完了發(fā)達國家十幾年的道路，項目的數(shù)量多，質(zhì)量也穩(wěn)步提高，制度的體系初見成效?！笔芬蟾辈块L表示。

不過史耀斌副部長也并未回避在PPP探索階段仍然存在著一些困難和亟待破題解決的難點。比如說，當(dāng)前地方政府通過平臺公司融資的渠道被切斷了，因此有的地方政府迫于危機驅(qū)動，采取明股實債、保本回購等，不是真正的PPP模式，也啟用了一些項目進行變相融資。這樣做的后果不但沒有起到推動PPP模式的作用，反而加大了地方政府債務(wù)的風(fēng)險。

作為積極推進PPP的省份之一，四川省財政廳副廳長陳書平告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，從財政部門角度來講，四川考慮的是PPP模式在實踐當(dāng)中如何可持續(xù)。為了確保這樣的目標(biāo)，四川在PPP項目選擇標(biāo)準(zhǔn)上必須嚴(yán)格，包括付費基礎(chǔ)、權(quán)責(zé)關(guān)系以及后續(xù)運維當(dāng)中的一些利益關(guān)系，規(guī)范程序，從項目的角度準(zhǔn)備、識別到采購，以及后續(xù)維護，在程序上必須嚴(yán)格按照相關(guān)的規(guī)定來進行推進。

在中國經(jīng)濟論壇開幕致辭中，財政部副部長史耀斌談到，推廣PPP模式是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。

2015年11月26日，四川省舉行“政府與社會資本合作”項目推介會暨簽約儀式，發(fā)布了756個PPP項目，估算總投資近7000億元;現(xiàn)場簽約44個項目，總投資超1500億元。

“在政府與社會資本關(guān)系界定上，必須找到一個很好的平衡點，既保證政府支付能力可持續(xù)，同時也要保證社會資本合理收益?！标悤秸f。

焦小平表示，PPP融資要以社會資本為主，政府發(fā)揮輔助性作用。新《預(yù)算法》的實施要求政府傳統(tǒng)融資平臺轉(zhuǎn)型，也就是說，要把政府信用與項目商業(yè)信用進行嚴(yán)格隔離管理。

“一定要把政府財政風(fēng)險與項目融資風(fēng)險隔離開。一般來講，政府拿錢建立基金，以有限責(zé)任擔(dān)保項目風(fēng)險，不能再走傳統(tǒng)融資平臺老路?！苯剐∑秸f，“2014年以后，如果還說PPP僅僅是一種融資手段，那是一種不全面和不正確的理解?！?h3>一個PPP案例引發(fā)“低價競爭”、“劣幣驅(qū)逐良幣”大討論

公開透明一直是PPP實施領(lǐng)域中非常重要的原則。由于這一時期對于PPP領(lǐng)域的熱度持續(xù)升溫，關(guān)于“低價競爭”和“信息公開”成為業(yè)內(nèi)熱議的話題。

近日，某市的污水處理PPP項目最后中標(biāo)方的報價分別為另外兩家報價的四分之一和六分之一不到，如此“低價”，引發(fā)業(yè)內(nèi)關(guān)于“低價競爭”、“劣幣驅(qū)逐良幣”的討論。

一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，雖然該項目的最終競標(biāo)價格遠(yuǎn)低于當(dāng)前污水處理的普遍價格，但由于并未參與該項目，以上數(shù)字未經(jīng)官方正式渠道核實，同時，也考慮到市場空間、企業(yè)戰(zhàn)略等綜合因素，所以無法僅就污水處理價格得出“惡意低價競爭”的判斷。但該爭議已經(jīng)觸及PPP的一個核心問題，即PPP項目的信息公開，尤其是采購前后及采購過程的信息公開。

對于“低價競爭”的問題，四川大學(xué)商學(xué)院教授、世界銀行PPP項目顧問陳傳告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，英國國際發(fā)展部（DFID）對物有所值所秉持的一個基本觀點是物有所值并不意味著只做最便宜的事情，而是需要更好地理解驅(qū)動成本的因素，以確保在最低成本之下得到期待的質(zhì)量?！耙誀奚|(zhì)量為代價的低成本并不能帶來物有所值?！?/p>

亞洲開發(fā)銀行（下稱“亞行”）高級項目官員肖光睿告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，在多邊開發(fā)銀行政府項目采購和PPP交易指引中“透明性（transparent）”是最重要的基本原則之一。亞行的每一個項目履約過程中的進度報告、績效報告和獨立第三方的外部監(jiān)測報告以及最終的項目完工報告均在亞行官網(wǎng)披露。

肖光睿表示，當(dāng)前的PPP咨詢市場嚴(yán)重供不應(yīng)求，各類新建和轉(zhuǎn)型的咨詢機構(gòu)涌入市場，復(fù)制和抄襲同類項目文件，大幅拉低咨詢項目價格，加劇本已混亂的PPP咨詢市場的混亂競爭。

財政部推出PPP頂層規(guī)范“殺手锏”

如何從頂層設(shè)計層面規(guī)范PPP發(fā)展和監(jiān)督項目實施進度？一個覆蓋全國的統(tǒng)一高效的綜合信息平臺構(gòu)想呼之欲出。

2015年12月28日，全國財政工作會議在北京召開，同一天，財政部正式發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》，明確綜合信息平臺是全國PPP項目信息的管理和發(fā)布平臺。要求在2016年1月15日前，地方各級財政部門要會同相關(guān)部門完成現(xiàn)有PPP項目信息的錄入、上報工作。

《中國經(jīng)濟周刊》記者從財政部政府和社會資本合作（PPP）中心獲悉，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維搭建PPP綜合信息平臺，旨在實現(xiàn)全國PPP項目的線上、線下監(jiān)管同步，降低行政監(jiān)管成本和市場交易成本，提高經(jīng)濟社會運行效率;政府可以更充分獲取和運用信息，加強服務(wù)質(zhì)量、成本和價格監(jiān)管，提升國家治理能力;可以促進信息披露，保障公眾知情權(quán)，加強社會監(jiān)督，對PPP項目參與各方形成有效監(jiān)督和約束，確保實現(xiàn)公共利益最大化，促進PPP市場科學(xué)、規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展。

業(yè)內(nèi)也對此平臺的推出表示了極大的關(guān)注，并將其中的“監(jiān)督檢查”稱為“殺手锏”，即省、市、縣級財政部門在項目庫中上傳的PPP項目信息不真實、不準(zhǔn)確、不規(guī)范、不完整的，將不予采用。原則上，國家級和省級示范項目、各地PPP年度規(guī)劃和中期規(guī)劃項目均需從PPP綜合信息平臺的項目庫中篩選和識別。未納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過預(yù)算安排支出責(zé)任。

肖光睿告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，財政部建設(shè)的PPP綜合信息平臺對于PPP模式在中國的推廣，堪稱又一個里程碑事件。綜合信息平臺長期將為一直存在爭議的物有所值VFM定量評價奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，同時，也為PPP項目信息準(zhǔn)確、及時和有效公開提供了可能。

肖光睿表示，這套系統(tǒng)應(yīng)該能幫助各級財政部門依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過分級授權(quán)，實現(xiàn)項目信息的填報、審核、查詢、統(tǒng)計和分析。由此，所有的PPP項目信息及其準(zhǔn)備和實施過程中的動態(tài)進展，將納入PPP主管部門的全過程監(jiān)督之中。當(dāng)項目部分信息涉及商業(yè)機密和知識產(chǎn)權(quán)不便向公眾公開的時候，PPP主管部門可以掌握相關(guān)信息并進行評估，保障公共利益，回應(yīng)社會關(guān)切。

另外，為了充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的價值，該系統(tǒng)可以考慮通過專項授權(quán)的方式向?qū)W術(shù)機構(gòu)、金融機構(gòu)或者其他專業(yè)機構(gòu)全部或者部分開放，并且，也可以與有能力的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)合作，對信息數(shù)據(jù)進行獨立驗證、整理分析并進行進一步數(shù)據(jù)工具開發(fā)。