李廷禎

2016年1月4日，新年上班首日，國務院總理李克強到山西省考察。在低矮、混亂的太原市小北關棚戶區(qū)，李克強告訴當?shù)鼐用瘢骸拔易约壕褪窃谂飸魠^(qū)成長起來的，深知你們的艱辛”，“一定要盡快讓你們住上新樓房！”

但總理可能不知情的是，在距離太原市僅10公里的晉中市榆次區(qū)，一起因棚戶區(qū)改造引發(fā)的維權事件所暴露出的地方政府棚改亂象。

晉中市曾經最著名的富人社區(qū)“校園小區(qū)”，內有多處全混凝土現(xiàn)澆的別墅和別墅式公寓，建成時間不過20年出頭。其東南一隅的七棟樓和臨街二層商鋪，卻被晉中市政府定為“棚戶區(qū)改造項目”，列為“市重點建設工程”。七棟樓的居民因為1∶1.5的回遷面積激勵，多數(shù)支持拆遷，并建成兩棟高層建筑。

該項目遭到一對英國業(yè)主夫妻的質疑和反對。2015年12月14日，身居英國的晉中市民曹雅稚和她的英籍丈夫Rich，在多個社交媒體上發(fā)布投訴信，要求保護己方合法財產，查處官商勾結腐敗。當年12月24日，在《財經》新媒體對此事進行初步報道后，晉中市政府有關部門迅速和英國夫婦家人簽訂了房屋征收協(xié)議。

《財經》記者調查發(fā)現(xiàn)，原本用以改善住房困難居民的“棚改”政策，在晉中市已然變形成為新一輪“大拆大建”的新外衣。

從“富人區(qū)”到“棚戶區(qū)”

大規(guī)模推進棚戶區(qū)改造，幫助千萬住房困難的工礦區(qū)家庭改善居住條件，是中央作出的一項重大決策。

2014年5月，晉中市政府“房屋征收管理辦公室”（下稱晉中征收辦）發(fā)出通知，對榆次區(qū)中都大道“校園小區(qū)”26號-32號樓和附近沿街商鋪展開摸底調查后，啟動“棚改”。

晉中市立昌房地產開發(fā)公司（下稱立昌地產）欲在該處開發(fā)高檔樓盤“青草園”，其樓盤設計圖紙顯示，該項目包括兩棟不臨街的高層住宅建筑，一棟沿街的商業(yè)大樓。

晉中市2014年初曾發(fā)文，包括“校園小區(qū)26號-32號住宅樓”在內的五個棚改項目，被列為該市A類城建重點項目。2014年7月，晉中征收辦發(fā)布了校園小區(qū)棚改項目的補償安置方案。此時，開發(fā)商已對26號-32號七棟住宅樓拆遷完畢，山西省四建集團二公司進駐工地，開挖基坑。

2015年1月，山西省四建二公司的《施工進度簡報》顯示，校園小區(qū)23層（1號樓）、32層（2號樓）的兩棟高層建筑，已經建到20層以上。但是同月15日，晉中市發(fā)改委才核準批復了該棚改項目。根據(jù)規(guī)定，發(fā)改委進行項目核準后，才可以開展工程招標投標、辦理施工許可證。

如此著急上馬的這個項目，到底屬不屬于棚戶區(qū)改造呢？

校園小區(qū)建成于上世紀90年代中后期，分為三大組團，是彼時榆次區(qū)最高檔的社區(qū)。內有數(shù)十棟低層磚混居民樓，多數(shù)為現(xiàn)澆樓板，只有少數(shù)預制板樓板;該小區(qū)還建有多棟現(xiàn)澆結構的聯(lián)排和獨棟別墅。

據(jù)了解，校園小區(qū)的開發(fā)商是國有的榆次城建開發(fā)總公司，住宅多是對單位“定向開發(fā)”。這些單位包括榆次供電局、城建局、郵政局、晉中日報社、銀行、信用社、自來水公司等，該小區(qū)也被稱為“晉中富人區(qū)”。1995年，晉中市首家三星級的“金融大酒店”建在該小區(qū)東門。隨著“太原榆次同城化”的提出，這個位于榆次北城的小區(qū)炙手可熱。

晉中征收辦委托的山西金大地房地產估價公司，在該項目的一份估價報告中稱，“所在區(qū)域的醫(yī)院、學校、銀行、重要設施距離均在1000米以內”，“多路公交車及出租車經過，臨中都路，屬于城市主干道，交通方便快捷”，“周邊有玉湖公園、晉商公園，自然環(huán)境和人文環(huán)境均較好”，“基礎設施配套完善，區(qū)域開發(fā)程度為‘七通，即供水、通下水、通電、通訊、通路、通氣、通暖”。

2013年7月12日，住建部曾對《國務院關于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》做出解讀，稱棚戶區(qū)是指“建筑密度大、結構簡陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎設施不配套的住房較為集中的區(qū)域”。

晉中征收辦的《校園小區(qū)方案征求意見匯總分析》中顯示，該片區(qū)改造需要回遷177戶居民。被調查的164戶原有住房面積情況為：90平方米的30套，100平方米的35套，120平方米-130平方米的99套。目前，根據(jù)回遷補償比例1：1.5，回遷最小戶型也在130平方米以上。

山西省政府規(guī)定，棚改項目新建房“以中小戶型為主，最小戶型不低于45平方米，最大戶型不超過90平方米”。

從上述各種規(guī)定和資料看，校園小區(qū)并不符合“棚改”政策。另外，既然整個小區(qū)幾十棟樓房都是棚戶區(qū)，為何只改造臨街、面對玉湖公園的東南一隅呢？

維權無果

晉中市民曹雅稚原住校園小區(qū)24號樓，后去英國留學，與英籍同學Rich喜結異國連理，目前她已經取得英國綠卡。

晉中征收辦想在校園小區(qū)棚改項目中征收的沿街二層門面房，曹雅稚是最大的業(yè)主。其帶后院停車場的商鋪總共占地3.968畝，建筑面積896平方米。曹雅稚稱，這是其夫妻共同財產，若按市場價計算，遠超2000萬元。

2014年7月30日，晉中市政府下發(fā)了校園小區(qū)棚改項目房屋“征收通知”，稱被征收房屋簽約時間為一個月，補償安置方案也一同發(fā)布。曹雅稚稱，彼時她處于懷孕期間，母親閆淑芳在英國陪她。晉中征收辦把“征收通知”貼在其商鋪的側墻上，待她得到商鋪租戶電話通知時，已是一個月后。此前，相關的建設單位和晉中征收辦從未有人聯(lián)系過她和丈夫，也未進行任何拆遷補償?shù)纳陶劇?p>

原本用以改善住房困難居民的“棚改”政策，在晉中市已然變形成為政府“大拆大建”的新外衣。

2014年9月，閆淑芳緊急趕回國內，“代女維權”。9月16日，閆淑芳先到晉中征收辦索要“棚改”和“征收通知”的法律依據(jù)。當日，晉中征收辦為其開具一張蓋有公章的《情況說明》，稱曹雅稚的二樓商鋪屬于征收范圍。

2014年9月23日，帶著律師，閆淑芳向晉中市委主要領導和晉中紀檢委遞交了關于校園小區(qū)棚改項目存在的“問題匯總反映”。

文中稱，晉中市一些政府官員勾結開發(fā)商，為了享受棚改政策優(yōu)惠，曲意理解國家法規(guī)，將非棚戶區(qū)冠以棚戶區(qū)名義;政府假借“公共利益”，拆遷既不通知被拆遷人，也不與被拆遷者協(xié)商，非法實施征收;政府公布的商鋪每平方米1.6萬元的拆遷補償價格，并非市場公允價格。

反映無果后，閆淑芳向山西省政府法制辦提交了行政復議申請。2014年11月29日，山西省政府維持了晉中市政府的房屋征收決定。

2014年12月，閆淑芳將晉中市政府起訴至晉中市法院，要求撤銷房屋征收決定。2015年3月，曹雅稚一審敗訴。2015年4月，閆淑芳上訴至山西省高院，后高院維持原判。

曹雅稚的代理律師楊軼群稱，司法機關一直采信晉中市政府“校園小區(qū)年久失修、基礎設施落后、小區(qū)環(huán)境差”等不實說法，卻對該工程違法審批、手續(xù)不健全、未批先建、無證施工等證據(jù)，視而不見。

多種征收手段

在曹雅稚維權的同時，開發(fā)商和征收者逐漸失去了耐心。

2015年7月25日，一些社會閑散人員和部分回遷戶圍攻曹雅稚商鋪的租戶。閆淑芳和商鋪代表將現(xiàn)場視頻遞交省市兩級“打黑辦”。

7月30日，晉中供電公司對該商鋪進行了首次斷電，經過商鋪交涉，供電很快得到恢復;8月5日，晉中征收辦發(fā)文，要求供電公司繼續(xù)斷電。

10月22日，晉中征收辦再次發(fā)文，要求晉中市規(guī)劃局城建科對該商鋪暫緩供暖、供水。

此后，開發(fā)商開始向晉中征收辦舉報“曹雅稚20年前騙取國有土地”。據(jù)《財經》記者了解，立昌地產向晉中征收辦報告稱，曹雅稚名下的臨街土地，是榆次城建開發(fā)總公司1996年出售給了劉根全（曹雅稚父親曹少春的表哥），而非曹雅稚，因此懷疑是曹少春偷偷將土地使用證改成了女兒名字。彼時曹雅稚7歲，其和榆次城建開發(fā)總公司所簽訂的《定向開發(fā)建設住宅樓協(xié)議書》，時間為1993年10月。

對此，經晉中市分管城建的副市長王盛章批示，市公安局經偵隊介入調查，并訊問了劉根全和曹少春等人。

晉中市國土資源局總工毛計文向《財經》記者轉述了晉中市公安局的三條調查結論，除了曹氏父女不構成刑事犯罪外，其余兩條分別為：曹雅稚取得土地使用證時無民事行為能力，建議土地部門報請法院依法裁定土地使用證無效;曹雅稚和榆次城建開發(fā)總公司簽合同時，真實時間是1996年，而非1993年。

曹少春回憶稱，在1996年春節(jié)前后，他供職的榆次城建開發(fā)總公司陷入財務困境，時任該公司總經理的郭如美，發(fā)動內部職工幫助銷售公司囤積的部分土地。曹少春的表哥劉根全花60萬元獲得這塊3.968畝土地的開發(fā)權，但榆次城建開發(fā)總公司始終未能給劉辦理土地使用證。后來劉根全投資硅鐵廠急缺資金，就要求作廢合同，曹少春在其間左右為難。于是，曹少春與單位協(xié)商，接下這塊土地，借了60萬元付給表哥。

1995年4月，山西清理“土地隱形市場”，即土地私下轉讓。按規(guī)定，1993年12月16日后私自出讓的土地，要對出讓一方處以收入額10%-20%的罰款。1995年9月20日，榆次市原土地管理局給彼時的榆次市委市政府遞交報告，提出對榆次城建開發(fā)總公司等五個國有企業(yè)的土地隱形交易，按每畝2.14萬元補交出讓金，以便合法化，這使五個國企避免了交付罰款，時任榆次市委書記王新義在文件上簽字。

榆次城建開發(fā)總公司和曹雅稚的協(xié)議，簽訂日期因此被提前至1993年10月。

協(xié)議規(guī)定，前者負責將土地使用證盡快辦到曹雅稚名下，且費用由前者承擔。這種時間不一致的例子，在榆次城建開發(fā)總公司同期共有11宗，包括金融大酒店、榆次土地局、供電公司和晉中日報社等單位的土地手續(xù)。

2015年11月17日，晉中市國土資源局認為，“根據(jù)市國土局和市公安局的調查結果”，曹雅稚和榆次城建開發(fā)總公司所簽訂的《定向開發(fā)建設住宅樓協(xié)議書》系“虛假材料”，要求曹雅稚七日內辦理土地證注銷登記。

晉中市國土資源局總工毛計文告訴《財經》記者，所謂“虛假材料”，是指曹雅稚當時是未成年人，“顯然沒有開發(fā)能力”。

曹少春解釋稱，他與妻子感情長期不和（目前已離異），所以當時把土地產權辦在了女兒名下。曹雅稚的代理律師楊軼群則表示，沒有法律規(guī)定不允許未成年人擁有土地產權。

隱匿的“棚改邏輯”

晉中市國土資源局為什么這樣做？一位山西法律界人士分析，土地證一旦注銷，曹雅稚夫婦的商鋪將成為違法建筑，可以被強拆。

晉中市一位官員表示，就算曹雅稚的國有土地使用證被注銷，土地也不可能收歸國有，“這塊土地20年前有人出資60萬元，不屬于曹雅稚，則屬于劉根全。若這塊土地再被過戶到劉根全名下，政府又要和劉根全談房屋征收”。

2015年12月9日，閆淑芳再次代女到山西省法制辦申請行政復議，要求撤銷晉中國土資源局《關于注銷曹雅稚土地登記的決定》。

2015年12月14日，曹雅稚夫婦開始撰寫網上公開投訴信，并書面直遞山西省主要領導，要求立即制止晉中市政府等多個部門的不法行為。該信稱，立昌地產騙取棚改手續(xù)，借其之名行商業(yè)開發(fā)之實，騙取國家補貼和費稅減免;并指稱該開發(fā)商“背后有人”，立昌地產董事長王兔青是“白手套”，背后是榆次城建開發(fā)總公司一分公司經理楊永勝和妻弟劉志宏。劉志宏現(xiàn)任晉中市委副書記。

從曹雅稚的公開信看，曹并未掌握劉志宏、楊永勝在立昌地產股權或收益等方面的過硬證據(jù)。

劉志宏告訴《財經》記者，楊永勝夫妻的確是他的姐姐、姐夫，但“這個姐姐從小就被父母送了人，來往并不密切”。劉承認，自己也時常聽到一些風言風語，楊永勝夫妻打著自己旗號做了一些事情。為此，劉曾嚴厲警告過楊永勝夫妻，“他們做什么項目，我都釜底抽薪，警告當?shù)乜h長書記不要理睬他們”。

有趣的是，隨后，楊永勝夫妻主動找到曹雅稚的母親閆淑芳，稱獲批這個“棚改”項目，并非依靠劉志宏，“而是副市長王建林批的手續(xù)”。

立昌地產為何緊盯曹雅稚的臨街土地？或從晉中市發(fā)改委2015年1月15日的棚改核準文件中，找到線索。

上述文件稱，校園小區(qū)棚改項目，總建筑面積68703.29平方米，地上建筑面積56292.16平方米。其中包括商品住宅27310.04平方米，回遷安置用房20145平方米（177戶），商務樓8637.12平米。

兩棟高層住宅樓中，有42%的面積要用于回遷，按照商業(yè)常識，可知無法從中獲利。立昌地產緊盯的利潤來源，只有擬建在曹雅稚土地上的8637.12平方米八層商務樓。

這其中，存在一個難解的困惑：既然高層住宅樓不賺錢，為何立昌地產不單獨開發(fā)沿街商務樓、放棄住宅樓呢？

一位了解晉中當?shù)亟ㄖ袌龅墓賳T介紹，這種拆除成建制小區(qū)一隅的做法，叫“插花建設”。根據(jù)《晉中市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術規(guī)定》，建設用地應當盡量將周邊零散地塊整合形成整體片區(qū)進行統(tǒng)一規(guī)劃建設，對非公建設施用地凈面積未達到“最小面積”的，不得單獨建設。這個“最小面積”，是指“沿城市主干道兩側（紅線寬度42米以上）的多層建筑建設用地為2000平方米，高層建筑建設用地為3200平方米”。限于地形，這座沿街商務樓每層只能建到1080平方米，無法單獨獲得審批，只有捆綁后面兩棟高層。

上述官員還透露，違規(guī)批為棚改項目，另有“三項奧秘”：該項目回遷面積占到地上建筑面積的35.8%（含住宅樓和商務樓綜合面積在內的比例）——即這個占地面積23.4畝的“棚改”項目，有35.8%的土地（8.4畝）使用劃撥手續(xù)，不用繳納土地出讓金。目前榆次區(qū)土地出讓平均價格為260萬元/畝左右，即立昌地產可以少交2180萬元土地出讓金。此外，棚改項目總面積可免交每平方米130元的政府規(guī)費;還有，國家給177戶回遷居民每家提供2萬元的財政補助。

綜合計算，校園小區(qū)項目列入棚改，可比商業(yè)開發(fā)降低開發(fā)成本3000萬元以上。

開發(fā)該棚改項目，地方政府也未吃虧，立昌地產仍需繳納64.2%面積的土地出讓金，按照260萬元/畝的時價，款項高達3900萬元。這相當于晉中市政府把一塊僅僅出讓了20年的土地，又重新收回來賣了一次。

并非孤例

2014年6月，晉中征收辦曾委托第三方，對該棚改項目作出社會穩(wěn)定風險評估報告，認為該項目“有風險，可控制，可實施”。在其列出的六類風險中，風險最小的第六類是“對征收補償方案不滿引發(fā)社會矛盾”，報告認為其“發(fā)生的可能性較小”;風險最大的第一類是“項目合法性、合理性遭質疑”，報告認為其“無風險”。

曹雅稚夫婦的發(fā)難，使得該項目的社會穩(wěn)定風險從第六類劇升至第一類。隨后，晉中市政府高層開始全力平息此事。

2015年12月24日，《財經》新媒體對此事進行報道后。當夜，晉中市住建局和曹家緊急簽訂了房屋征收協(xié)議。據(jù)律師稱，補償價格為2200萬元。但曹家至今仍認為，晉中市政府此前的吊銷土地證行為，是完全違法的，必須糾正。

不過，此事并未影響晉中市的棚改步伐。2015年12月中上旬，晉中征收辦多次在當?shù)孛襟w上發(fā)布通知，讓市區(qū)八個準備實施棚改項目的居民在12月21日前領取補償方案，準備啟動征收。

然而，這些“即將被征收”的項目，實際大多已經開工，有的甚至已經開工數(shù)年。

道北西街麗華苑、泰山廟府興苑兩個項目，其棚改已經完成，兩棟高層建筑已經全部封頂。

玉湖小區(qū)項目，規(guī)劃建設的三棟高層建筑，已經有兩棟封頂;站北街東側項目，沿街的一棟高層建筑已經建到十層以上，其附近紡機宿舍的大批三層預制板磚混建筑，正在拆除中。

橋東街商業(yè)局宿舍、新華東街桃園巷和泰山廟城東雅苑B區(qū)等三個項目，屬于平房類建筑，尚未開工。

晉華五八宿舍改造項目，已經開工數(shù)年，規(guī)劃的四棟高層建筑，1號樓已封頂，2號、3號樓未動工。2015年9月22日，4號樓在建至16層后，施工的“晉軍盛勞務公司”開始罷工討工錢。

“晉中市的棚改和舊城改造確實比較混亂”，晉中市一位城建領域的官員直言，一般的流程是地產公司先找地段，測算好盈利平衡后，即可向建設主管部門提出申請“擬改造某某地段”，規(guī)劃部門初審后，該申請就遞交到分管市領導處，等待簽字批復。

“只要有市領導批文，地產公司就能把項目冠以棚改、重點工程、舊城改造等名義，在政策上得到傾斜?！鄙鲜龈刹糠Q，“校園小區(qū)棚改，是典型的領導批文項目，把商業(yè)開發(fā)搞成市重點工程、棚改項目?！倍３绦颍瑧钦l(fā)出擬改造地段的規(guī)劃指標，對全社會房地產商發(fā)出招標邀請函，公開競標。