安曉鳳

摘 要：在西方國家中，最早建立文官制度及最完備的國家是英國，而后被世界各國紛紛效仿。英國在建立現(xiàn)今文官制度之初經(jīng)歷了漫長的歷史性改革，而在這漫長的改革中，從“諾斯科特-杜維廉報告”到富爾頓改革再到撒切爾夫人改革，這每個重要時期都對于形成現(xiàn)今英國完備的文官制度起著至關(guān)重要的作用。這里主要把英國文官制度的改革分為兩個重要時期，以二戰(zhàn)為分水嶺，運用文獻(xiàn)研究法分析并論述了從“諾斯科特-杜維廉報告”到富爾頓改革這兩個大事件背后英國文官考錄制度經(jīng)歷了巨大的變化，探索考試、內(nèi)容、錄取流程以及完整文官制度的建立及其發(fā)展。現(xiàn)今英國文官考試“快速通道”的建立更加豐富了英國文官考試制度，在其發(fā)展史上又增添一筆色彩。

關(guān)鍵詞：英國文官考錄程序；文官制度改革；“諾斯科特-杜維廉報告”；“富爾頓改革”；“快速通道”

中圖分類號：D73 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）36-0024-03

1688年英國光榮革命爆發(fā)后，英國的政治、經(jīng)濟(jì)等受到多方面的刺激而不得不順勢建立新的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制以及新的政府，英國將面臨更多的社會問題和社會壓力，此前所實行的“恩賜官職制”和“政黨分肥制”則帶來巨大的負(fù)面影響，降低政府效率，嚴(yán)重?fù)p害廣大人民的切身利益，有失社會公平，故新的文官制度的建立呼之欲出。18世紀(jì)末，英國打通了與中國的外交通道，開始學(xué)習(xí)中國的文學(xué)、歷史、哲學(xué)和習(xí)俗，明清時期的中國科舉制度正值繁榮昌盛時期，幾乎系統(tǒng)完善的科舉考試選拔官員制度完全吸引了英國人乃至世界各國的目光，隨后在各國的雜志上紛紛報道中國的科舉制，并對其評價頗高，評價中國的行政管理水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世界各國。此時急需建立全新并系統(tǒng)化文官制度的英國研究起了中國的科舉制度，并結(jié)合本國的需求逐漸建立起適合其發(fā)展的文官制度。

一、英國文官考錄制度的歷史沿革

（一）英國文官制度的概念

文官一詞的英文是Civil Servant，Civil有公民的、文職的釋義，Servant有仆人、雇工的釋義，從字面上可以理解為人民的公仆或文職服務(wù)員，后經(jīng)各國發(fā)展為專有名詞“公務(wù)員”，在英國也可稱為“文官”，也有國家將其稱為政府雇員，如美國。龔祥瑞在其著作《英國行政機構(gòu)和文官制度》中認(rèn)為，英國的“文官”指的是事務(wù)官，即與政務(wù)官相區(qū)別的僅執(zhí)行政府決策的官員，不參加黨派之爭；譚健在《西方公務(wù)員制度》中認(rèn)為英國的文官主要指中央行政部門中除去政務(wù)官以外，上至常務(wù)次管，下至打字員的所有工作人員，再加上皇家造幣創(chuàng)、文字局、國家儲蓄局的工作人員。所謂的英國公務(wù)員制度，便是關(guān)于國內(nèi)公務(wù)員的管理、任用、培訓(xùn)、晉升、工資、退休等的一整套制度[1]95。普遍來說，英國的文官制度體系中包括考試錄用制度、考核制度、晉升制度、工資制度、培訓(xùn)制度、紀(jì)律與懲戒制度、退休制度等。這里主要對英國文官的考錄程序進(jìn)行概述。

（二）英國文官考錄制度的確立與發(fā)展

英國在借鑒中國的科舉制度之后，最先在英國東印度公司開始試行。1833年，政府各部門開始實行提名考試、擇優(yōu)錄取，這是邁出考試錄取的第一步。1835年，牛津大學(xué)的麥考萊等人合著的《麥考萊報告書》提出了考任制，并認(rèn)為其對文官制度改革的重要性，認(rèn)為文官考試應(yīng)注重一般的知識而非專業(yè)知識，且須以牛津和劍橋兩所學(xué)校的課程為標(biāo)準(zhǔn)，開啟了“通才主義”的歷史。1854年，諾斯科特和杜維廉提出了一項影響頗深的文官制度改革報告，即著名的“諾斯科特-杜維廉報告”，報告主要闡述了職位分類制度、競爭考試制度、統(tǒng)一管理制度、升職考核制度等一系列重要的提案。1855年5月，英國文官委員會成立并確立了其職責(zé)為專門負(fù)責(zé)文官考試的獨立機關(guān)，不受政府控制。1855年及1870英國政府頒布的兩道樞密令標(biāo)志著英國文官制度的正式建立。二戰(zhàn)后對文官制度的改革更加深化，1968年，富爾頓委員會（以富爾頓校長為首）提出一項文官制度改革報告即“富爾頓報告”，在“諾斯科特-杜維廉報告”基礎(chǔ)上將文官制度更加系統(tǒng)化，深刻反映了自由資本主義至壟斷資本主義的發(fā)展變化。20世紀(jì)末，撒切爾夫人對文官制度又進(jìn)行了一次大規(guī)模的改革，這場改革是一場與傳統(tǒng)模式徹底告別的全新轉(zhuǎn)型，旨在重新整理文官系統(tǒng)，使之成為一套高效、廉潔、系統(tǒng)的制度?，F(xiàn)今，英國的文官制度被稱作世界上最完備的、系統(tǒng)的國家，體現(xiàn)了對中國科舉制的完美超越。現(xiàn)代英國文官考試的內(nèi)容更加多樣化并貼近實際，錄取的程序更加簡化、標(biāo)準(zhǔn)化，考試的方式更加科學(xué)化，多樣化等。

二、二戰(zhàn)前英國文官考錄程序概述

（一）考試原則

關(guān)于編制人員，1870年樞密院院令規(guī)定：凡未經(jīng)考試并持有合格證書的一律不得從事任何事務(wù)官職，從此以后，常務(wù)次官以下官員、雇員幾乎都由考試錄用；關(guān)于非編制人員的職位也要經(jīng)過考試，除非經(jīng)部長申請、財務(wù)部批準(zhǔn)，才可以放棄此項要求[2]。一般情況下考試原則為：（1）考試采取獨立自主原則。1855年5月，英國文官委員會成立并確立了其職責(zé)為專門負(fù)責(zé)文官考試的獨立機關(guān)，不受政府控制。因此無論是哪個執(zhí)政黨執(zhí)政皆不會影響文官考試的正常運行。（2）考試對象幾乎面向大眾而實現(xiàn)平等原則。（3）上崗須持資格證原則。1870年英國樞密院下令凡是未經(jīng)過考試而取得資格證書的人員不得從事文官工作。

（二）考試方式

第二次世界大戰(zhàn)之前英國文官的考試方式主要是筆試?！爸Z斯科特-杜維廉報告”闡述了英國文官考試應(yīng)以公開競爭的方式進(jìn)行，開啟了近代公務(wù)員考試的新里程。特殊情況如外交人員須經(jīng)有勢力的官員推薦且能證明其財產(chǎn)達(dá)到一定數(shù)額，將報考者送至考選委員會審查后可參加筆試，科目主要是語言類、歐洲史類、古典文學(xué)類等，考試通過后由文官考試文員會頒發(fā)證書，予以錄用。可見，外交部人員的考試并非實行公開競爭原則。

（三）考試內(nèi)容

考試科目一般以大學(xué)課程為主，主要測試考生是否達(dá)到大學(xué)畢業(yè)文化水平?？荚嚪绞揭怨P試為主，必選科目和選試科目各六門。1919年后引入口試后又增加心理測驗、常識測驗、體力測驗等[1]102。

（四）考試管理機構(gòu)

二戰(zhàn)之前的考試管理機構(gòu)主要由英國文官委員會主持，獨立管理文官考試相關(guān)事宜。每次考試均由文官委員會組織考選委員會負(fù)責(zé)考試事宜，委員會由文官委員會代表任主席。

三、二戰(zhàn)后英國文官考錄程序概述

（一）富爾頓改革時期英國文官考錄程序概述

由于英國文官考錄制度上存在諸多漏洞，如英國文官制度改革之初就規(guī)定要公開競爭、貫徹平等原則，但在二戰(zhàn)后的文官考錄中，卻多偏向名牌大學(xué)的學(xué)生，過于看重“通才”，職級體系結(jié)構(gòu)不合理以及在其他方面也有諸多不合理的規(guī)定。1966年，詹姆斯·哈羅德·威爾遜剛上任英國首相不久就著手對英國文官制度進(jìn)行改革，其中英國蘇賽克斯大學(xué)校長富爾頓組建了一個小型改革委員會對英國文官制度存在的問題進(jìn)行全面的考察并提出改革方案，富爾頓對此提出了158項建議，盡管改革沒有成功，但對此后英國文官制度的改革的作用是非同小可的。此方案對于之前存在的弊端制定了一整套新規(guī)定，在原有的文官考錄流程中添加和改變了許多規(guī)定，其中對英國文官考錄制度的改革主要集中在以下幾個方面。

1.由“通才”轉(zhuǎn)向“通才專家并用”

從招考對象上的變化來看，改變了單一僅選擇“通才”的舊規(guī)，重視了專家和專才的作用，放寬了年齡限制實行行政管理專業(yè)化。隨著專家被重視，政府各部門都設(shè)一名專家顧問，以便對本部門現(xiàn)行政策進(jìn)行研究。這一政策頒布后，收效非常明顯，一時間專家云集，政府門庭若市。

2.由“封閉式”轉(zhuǎn)向“開放式”

從招考范圍上的變化來看，《富爾頓報告》規(guī)定要面向各個領(lǐng)域招收優(yōu)秀人才，如學(xué)校、國企、私企、社會組織等。這項改革擴大了招考對象的范圍，增加了招考人員的多領(lǐng)域性，初步實現(xiàn)了招考的平等性原則。

3.注重專業(yè)與職位的關(guān)聯(lián)性

從錄取考生方法的合理性上來看，在選拔大學(xué)生時須注意他們所學(xué)專業(yè)與所報考職位的關(guān)聯(lián)性，而不是僅看重學(xué)歷與背景，忽視了適才適用的原則，導(dǎo)致了人事管理效率的降低。

4.考試的方式為筆試加口試

筆試的科目一般有數(shù)學(xué)、科學(xué)、歷史、古文等，口試一般是個別接見的方式，如會議討論、審查專案等方式考察應(yīng)試者綜合能力。

5.考試管理機構(gòu)

二戰(zhàn)之后，為矯正原有的臨時機關(guān)職責(zé)不清、力量分散的弊端，在文官委員會下設(shè)兩個常設(shè)機構(gòu)。《富爾頓報告》還規(guī)定了要建立清晰的職位分類制度、要建立文官交流制度、加強人事管理以及對文官的專業(yè)培訓(xùn)、建立考績晉升制度、完善獎勵、退休、養(yǎng)老制度等一系列的改革制度，如果這些改革方案都能夠全部實施到實際當(dāng)中，英國的文官制度將有很大的改變，但很可惜最終沒有得以全部實施，但這些都對英國文官考錄制度改革有非常重要的影響。

（二）現(xiàn)今的英國文官考錄程序

1.報考階段

（1）招考信息的發(fā)布。所有文官空缺的職位信息會在網(wǎng)絡(luò)、報紙、期刊、電視、廣播等多種媒體渠道發(fā)布，主要包括報考職位的種類、資質(zhì)要求、職位待遇、考試內(nèi)容及流程。（2）報考資格。報考英國文官具有國籍要求：第一，具有英國國籍的報考人員的限制：在滿足基本條件如性別、年齡、身體條件之外，一些部門的特殊職位需要特殊條件如在過去十年中連續(xù)在英國生活的時間要達(dá)到其要求；第二，非英國國籍報考人員在1955年外國人雇傭條例上，這種禁止有一些例外。第一種例外：關(guān)于特定的海外職位。第二種例外：外國人有相關(guān)部門發(fā)行的執(zhí)照，有文官大臣的同意。但一般而言，這種執(zhí)照有效期只有五年，逾期之后部長大臣會頒發(fā)另一個證書。第三種例外：“相關(guān)的歐洲人”，即歐洲經(jīng)濟(jì)地區(qū)、瑞士和土耳其國籍的人，他們的家庭成員有自由移居的權(quán)力[3]。

2.考試階段

（1）考試管理機構(gòu)：20世紀(jì)以來，憲法改革和治理法案在法定基礎(chǔ)上建立了公務(wù)員制度委員會。該委員會是獨立的政府和制定公務(wù)員制度，其是一個由內(nèi)閣辦公室主辦的行政非部門的公共機構(gòu)。①其職責(zé)為：首先，委員會負(fù)責(zé)維護(hù)公務(wù)員選拔任用的原則，必須在公平和公開競爭的基礎(chǔ)上擇優(yōu)錄取。其次，委員會可以聽取和確定公務(wù)員在公務(wù)員制度下提出的申訴，這是構(gòu)成每個公務(wù)員的條款和條件的一部分的道德規(guī)范。委員會還與各部門合作，幫助他們并培訓(xùn)公務(wù)員的核心價值。（2）考試形式：第一種：筆試。目前筆試僅用于文官考試的“快速通道”（Civil Service Fast Stream）中適用，其他皆采用結(jié)構(gòu)化面試。后文將詳細(xì)介紹“快速通道”考試相關(guān)內(nèi)容。第二種，面試。主要是結(jié)構(gòu)化面試、情景模擬、小組討論等，主要考察綜合能力、儀表儀容、性格、態(tài)度等。

3.錄用階段

（1）關(guān)于錄用的法律依據(jù)，英國雖然是現(xiàn)代文官制度的完美開模，但由于其國家沒有成文法而實行慣例法，故關(guān)于文官制度只有一些慣例、守則，如《公務(wù)員守則》《錄用法》《高級公務(wù)員錄用指導(dǎo)》等。（2）關(guān)于錄用前的資格審查，一般是關(guān)于報考人身體健康方面、國籍身份、報考信息等的相關(guān)審核。（3）申訴。一般在英國文官考試的官網(wǎng)上都會有Complain這一項，如在報考或考試過程中有任何的不公平都可以進(jìn)行申訴，但要在法定規(guī)定期限內(nèi)。

4.考試主要內(nèi)容

英國文官考試的“快速通道”是新型文官考試的一種炙手可熱的新方式，是一種培養(yǎng)高級文官的主要渠道。我們可以清晰完整地看到考試的基本流程與內(nèi)容①：（1）報考人必須首先申請注冊一個用戶名和密碼，并選擇快速流方案。（2）與安全和情報有關(guān)的職位，會保留給英國公民，條件是報考人必須在過去的十年間有連續(xù)一年的時間居住在英國。（3）考試內(nèi)容包括自評推理測驗，包括口頭考試：40個問題（20分鐘）、數(shù)理推斷：18個問題（22分鐘）；情景判斷問卷，測試不定時。在這個測試中，將呈現(xiàn)15頁不同的場景模擬；在線選擇測試，語言推理：40個問題（20分鐘）、數(shù)值推理：20個問題（25分鐘）、快速流能力多重選擇問卷（35分鐘）；有殘疾的候選人，申請殘疾的申請者只需符合其所選計劃的最低資格條件，并可選擇跳過評估程序的第一階段。在大多數(shù)情況下，只需要填寫一個申請表，完成能力問卷，不需要做網(wǎng)上選擇測試；安全檢查，主要驗證報考人身份信息是否符合或是否有欺騙行為。

四、對英國文官考錄程序的評價

（一）對二戰(zhàn)前英國文官考錄程序的評價

1.勇于拋棄傳統(tǒng)文官制度，開拓新制度

傳統(tǒng)的官恩賜制和政黨分肥制導(dǎo)致了政府效率的下降，形象、民心的損失。1854年，諾斯科特和杜維廉提出了一項影響頗深的文官制度改革報告，即著名的“諾斯科特-杜維廉報告”，報告主要闡述了職位分類制度、競爭考試制度、統(tǒng)一管理制度、升職考核制度等一系列重要的提案。這表明英國政府對文官制度改革的決心，也是改革的良好開端。

2.建立專門考試管理委員會

1855年5月，英國文官委員會成立并確立了其職責(zé)為專門負(fù)責(zé)文官考試的獨立機關(guān)，不受政府控制。改變過去混亂無序的文官選拔方式，統(tǒng)一的文官考試管理是文官制度改革的重要里程碑。

3.考試方式單一、考試內(nèi)容缺乏科學(xué)性

二戰(zhàn)之前英國文官考試的方式主要是筆試，考試的方式過于單一，不能考察考試人員的綜合素質(zhì)，且考試的防舞弊制度也沒有完全建立，致使考試形式化。對于外交人員的選拔還是延續(xù)了原有的推薦式，沒有徹底改變原有文官選拔的模式?？荚噧?nèi)容缺乏系統(tǒng)、科學(xué)的規(guī)劃，多為大學(xué)考試的科目，太過重視理論，忽視實踐性。

4.過于注重“通才”，忽視“專家”作用

二戰(zhàn)之前的文官考試非常注重通才的選拔，不能做到職位與人才專業(yè)的對應(yīng)選拔，沒有達(dá)到適才適用，反而會降低考試的效率。過于注重通才也限制了考試者的學(xué)歷因素，使大批有能力的專才被拒之門外。

5.文官分類不健全

“諾斯科特-杜維廉報告”實行之后，英國文官實行兩個級別的分類及智力工作類和機械工作類，分類比較單一，不夠系統(tǒng)、科學(xué)、全面。

（二）對二戰(zhàn)后英國文官考錄程序的評價

二戰(zhàn)之后的英國文官制度改革是促進(jìn)近代公務(wù)員制度形成的黃金時期，經(jīng)歷了數(shù)次改革之后漸漸完備的文官制度也開始發(fā)揮其優(yōu)勢，造就了世界上第一支優(yōu)秀、完備的文官隊伍。

1.考選方式科學(xué)化、多元化

二戰(zhàn)之后英國文官考試方式擴充為筆試加口試（面試），既從理論知識上可以測評報考者的能力，也可從儀表、反應(yīng)能力、思考能力等綜合素質(zhì)上考察報考者的能力?，F(xiàn)今英國又創(chuàng)新一種新的考試通道，即“快速通道”，相比一般的考試路徑，快速通道的效率要高得多，為選拔高級文官后備人才做出了巨大貢獻(xiàn)。

2.考試內(nèi)容與職位更相符

摒棄了過去考試內(nèi)容的單一性、不科學(xué)性，現(xiàn)今的考試更注重報考人員的專業(yè)與所需職位之間的關(guān)系，注重適才適用，合理安排職位結(jié)構(gòu)，且考試內(nèi)容也是與政府的工作內(nèi)容息息相關(guān)的，更多地考察實際處理問題的能力，更加人性化、科學(xué)化。

3.開啟人才儲備模式，吸引大量優(yōu)秀人才

英國現(xiàn)今的人才儲備計劃幾乎是完善的，主要是將在文官考試中落考的、由于名額限制未報上名的一些有理想和抱負(fù)的人員都儲備起來，在次年招考時可以先從人才儲備庫中挑選優(yōu)秀人才，一方面避免了優(yōu)秀人才的流失，另一方面也節(jié)約了政府成本，如人才儲備庫中的人才再次參加考試時是免資格審查的可以直接進(jìn)入考試階段，這就給政府減少了大量的工作量。

4.建立了一支廉潔高效的文官隊伍

為了適應(yīng)資本主義的發(fā)展，英國政府一直趨于建立一個廉潔高效的文官隊伍，經(jīng)歷數(shù)次改革確立了文官常任制和政治中立，使文官擁有“鐵飯碗”且不參與政治，保持中立，穩(wěn)定政治。但“鐵飯碗”卻使很多文官失去了工作的積極性，降低了工作的效率，而后英國政府又出臺了文官激勵晉升機制，嚴(yán)格的考核制度使文官們不得不努力工作，以防被辭退。1968年還完善了文官退休制度，嚴(yán)格監(jiān)控養(yǎng)老金的發(fā)放，對于功績優(yōu)異者給予豐厚獎勵，處罰功績不佳者，完善獎懲體系，讓文官更加專心工作以防后顧之憂。

參考文獻(xiàn)：

[1]譚健.西方公務(wù)員制度[M].北京：北京出版社，1989.

[2]龔瑞祥.英國行政機構(gòu)和文官制度[M].北京：人民出版社，1983：68.

[3]邰思.英國公務(wù)員考錄制度研究[D].南京：南京師范大學(xué)，2014：24.

[4]竺乾威.英美文官制度改革比較[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治，1989（10）.

[5]張延華.廉潔與效率：英國兩次文官制度改革的共同價值取向[J].山東師范大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2002（47）：31-33.

[6]李治國，宋發(fā)清.富爾頓文官改革述論[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2000（29）：169-173.

[7]李華欣.英國文官考試制度研究[D].沈陽：遼寧大學(xué)，2014.

[8]張麗麗.中英兩國現(xiàn)代公務(wù)員考錄制度比較研究[D].太原：山西大學(xué)，2010.

[9]邰思.英國公務(wù)員考錄制度與中國科舉制度的淵源關(guān)系[J].理論觀察，2013（7）：72-74.

[10]梁寧森.科舉制：英國文官制度的起源[J].學(xué)術(shù)交流，2007（5）：25-28.