姚穎

上世紀(jì)中葉，在人力資本理論和高等教育機(jī)會(huì)公平理論的影響下，“免費(fèi)加助學(xué)金”模式成為當(dāng)時(shí)各國(guó)高等教育資助政策的主流。然而，高等教育作為一項(xiàng)成本很高的產(chǎn)業(yè)，學(xué)校生均成本傾向于永遠(yuǎn)增長(zhǎng)。特別自20世紀(jì)70年代全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，越來(lái)越多的國(guó)家政府發(fā)現(xiàn)僅僅憑借公共財(cái)政資金難以滿足高等教育的不斷發(fā)展。由此，在公平與效率理念的支配下，基于高等教育成本分擔(dān)理論的大學(xué)收費(fèi)政策，先后在世界各國(guó)得到推行。

隨著我國(guó)高等教育大眾化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，上世紀(jì)80年代后期我國(guó)的高等教育開(kāi)始逐步進(jìn)入全面收費(fèi)時(shí)代，伴隨而來(lái)的“貧困學(xué)生就學(xué)難”的問(wèn)題也隨之日益凸顯。1987年，國(guó)家教委和財(cái)政部聯(lián)合頒布了《關(guān)于普通高等學(xué)校本、專(zhuān)科學(xué)生實(shí)行貸款制度的辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），開(kāi)始實(shí)施助學(xué)貸款。經(jīng)過(guò)多年探索和完善，助學(xué)貸款取得了顯著成效，對(duì)確保高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)發(fā)揮了重要作用。

我國(guó)的助學(xué)貸款是指銀行或高校向借款人發(fā)放的用于其本人或親屬完成高等教育學(xué)業(yè)的貸款。主要有四種貸款形式：國(guó)家助學(xué)貸款、生源地信用助學(xué)貸款、高校利用國(guó)家財(cái)政資金對(duì)學(xué)生辦理的無(wú)息借款和一般性商業(yè)助學(xué)貸款。其中以國(guó)家助學(xué)貸款和生源地信用助學(xué)貸款的資助規(guī)模最大，是我國(guó)大學(xué)生助學(xué)貸款的主要內(nèi)容。

一、國(guó)家助學(xué)貸款政策的現(xiàn)狀

自頒布《辦法》以來(lái)，我國(guó)的助學(xué)貸款政策屢經(jīng)調(diào)整與修正。近30年來(lái)，我國(guó)的學(xué)生貸款的發(fā)展經(jīng)歷了萌芽階段、試點(diǎn)階段、調(diào)整階段和2004年以來(lái)的新政時(shí)期。

2004年，教育部、財(cái)政部、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)在2004年6月聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)家助學(xué)貸款工作的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），啟動(dòng)了國(guó)家助學(xué)貸款新機(jī)制。主要變化如下：

1.改變由國(guó)家指定四家大型國(guó)有商業(yè)銀行承辦貸款的做法，改為政府按隸屬關(guān)系，委托同級(jí)助學(xué)貸款管理中心招投標(biāo)確定的方式。

2.按照“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”原則建立了由政府和高校按比例出資的國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

3.改變了財(cái)政貼息的比例。學(xué)生在校期間的貸款利息由原來(lái)財(cái)政提供50%的貼息，改為在校期間的貸款利息由財(cái)政全部承擔(dān)。

4.延長(zhǎng)了還款期限。由原來(lái)規(guī)定的畢業(yè)生4年內(nèi)還清貸款本息，變?yōu)榻杩顚W(xué)生畢業(yè)后，視就業(yè)情況，選擇在1至2年后開(kāi)始還貸、6年內(nèi)還清的做法。

5.實(shí)行借款總額包干辦法。普通高校每年的借款總額原則上按全日制普通本專(zhuān)科學(xué)生（含高職學(xué)生）、研究生以及第二學(xué)士學(xué)位在校生總數(shù)20%的比例、每人每年6000元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算確定。

“新機(jī)制”就以前國(guó)家助學(xué)貸款政策在風(fēng)險(xiǎn)防范、補(bǔ)償機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制不健全的問(wèn)題進(jìn)行了針對(duì)性調(diào)整，解決了困擾國(guó)家助學(xué)貸款工作開(kāi)展的一部分障礙，使得當(dāng)年的國(guó)家助學(xué)貸款工作就取得了喜人進(jìn)步。具體可以通過(guò)一組數(shù)據(jù)比較說(shuō)明：“在2004年6月以來(lái)的一年中，全國(guó)已審批貸款學(xué)生65.28萬(wàn)人，已審批合同51.49億元，而自2000年這一政策實(shí)施以來(lái)，全國(guó)累計(jì)審批貸款學(xué)生152.93萬(wàn)人，累計(jì)已審批合同122.53億元”。這說(shuō)明國(guó)家助學(xué)貸款新政一年所取得的成績(jī)幾乎相當(dāng)于之前4年的總和。

此后，國(guó)家助學(xué)貸款政策總體一直保持穩(wěn)定至今，只在2006年和2015年作了局部微調(diào)。

二、生源地信用助學(xué)貸款政策的出臺(tái)背景

國(guó)家助學(xué)貸款實(shí)施以來(lái)，在推進(jìn)我國(guó)高等教育發(fā)展，保障貧困大學(xué)生教育權(quán)利方面做出了突出貢獻(xiàn)。2003年的“雙20事件”導(dǎo)致了很多地區(qū)金融機(jī)構(gòu)單方面停止了國(guó)家助學(xué)貸款的審批工作，造成了政策的“失靈”。然而即使在2004年新政之后，國(guó)家助學(xué)貸款供給不足的問(wèn)題依然未能得到很好解決。2004年我國(guó)普通高校本專(zhuān)科在校人數(shù)為1333.5萬(wàn)人，按照20%的貧困生比例，每人貸款6000元平來(lái)計(jì)算，需要貸款人數(shù)為266.7萬(wàn)人，貸款金額約為160億元?？墒堑搅?006年，全國(guó)累計(jì)已審批國(guó)家助學(xué)貸款學(xué)生人數(shù)才達(dá)到206.8萬(wàn)人，累計(jì)已審批合同金額為172.7億元。造成國(guó)家助學(xué)貸款規(guī)模受限的根本原因在于銀行的“惜貸”。在此背景之下，以地方政府為主耍推手，生源地助學(xué)貸款以一般商業(yè)性貸款的面貌陸續(xù)在各地出臺(tái)。

2000年8月，中國(guó)人民銀行等部門(mén)頒布《關(guān)于助學(xué)貸款管理的補(bǔ)充意見(jiàn)》，要求地方政府創(chuàng)造條件對(duì)所屬高等學(xué)校開(kāi)辦由各級(jí)財(cái)政貼息的國(guó)家助學(xué)貸款，并擴(kuò)大學(xué)生適用對(duì)象；并且明確了各商業(yè)銀行和城鄉(xiāng)信用社均可根據(jù)《貸款通則》自主辦理助學(xué)貸款。

2004年《意見(jiàn)》要求各地方人民政府政府在認(rèn)真做好國(guó)家助學(xué)貸款工作的同時(shí)，積極推進(jìn)生源地助學(xué)貸款業(yè)務(wù)，各地農(nóng)村信用社成為生源地助學(xué)貸款市場(chǎng)的主要承辦者。但由于農(nóng)村信用社自身規(guī)模和資金的有限性、財(cái)政貼息不能及時(shí)到位和各地政策不統(tǒng)一等多種因素，這一階段的生源地助學(xué)貸款工作反而呈逐漸萎縮態(tài)勢(shì)。

2007年8月，財(cái)政部、教育部和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行聯(lián)合頒布了《關(guān)于在部分地區(qū)開(kāi)展生源地信用助學(xué)貸款試點(diǎn)的通知》。2008年g月，財(cái)政部、教育部和銀監(jiān)會(huì)頒布了《關(guān)于大力開(kāi)展生源地信用助學(xué)貸款的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），要求進(jìn)一步擴(kuò)大生源地信用助學(xué)貸款覆蓋范圍，大力推進(jìn)生源地信用助學(xué)貸款工作?！锻ㄖ分忻鞔_了生源地信用助學(xué)貸款是以國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行為主的金融機(jī)構(gòu)，向符合條件的家庭經(jīng)濟(jì)困難的普通高校新生和在校生發(fā)放的、在學(xué)生入學(xué)前戶(hù)籍所在縣（市、區(qū)）辦理的信用助學(xué)貸款；學(xué)生和家長(zhǎng)（或其他法定監(jiān)護(hù)人）為共同借款人，共同承擔(dān)還款責(zé)任。

與國(guó)家助學(xué)貸款相比，由于生源地信用助學(xué)貸款在信用約束、貸款年限等方面存在相對(duì)優(yōu)勢(shì)，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，現(xiàn)已成為我國(guó)助學(xué)貸款市場(chǎng)的絕對(duì)主力。截至2012年，全國(guó)共有29個(gè)?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)和計(jì)劃單列市）的2294個(gè)區(qū)縣開(kāi)展了生源地信用助學(xué)貸款工作，全國(guó)區(qū)縣覆蓋率達(dá)到79.2%；審批人數(shù)和金額分別占2012年當(dāng)年全部助學(xué)貸款的83.76%和85.2%。

三、兩種貸款模式的比較分析

生源地信用助學(xué)貸款從2007年試點(diǎn)以來(lái)只用了短短3年時(shí)間就在放貸規(guī)模上超過(guò)了國(guó)家助學(xué)貸款，現(xiàn)已成為我國(guó)助學(xué)貸款的主要模式。作為生源地信用貸款資金的主要承擔(dān)者，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行也成為我國(guó)助學(xué)貸款的絕對(duì)主角。2012年，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行發(fā)行助學(xué)貸款人民幣120億元，支持學(xué)生213萬(wàn)人次，市場(chǎng)份額高達(dá)85%；累計(jì)發(fā)放助學(xué)貸款人民幣420億元，覆蓋全國(guó)25個(gè)?。ㄊ校?、1767個(gè)縣（區(qū)）、2594所高校，支持家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生774萬(wàn)人次。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行2008年以來(lái)發(fā)放助學(xué)貸款數(shù)量及所占市場(chǎng)份額，見(jiàn)表1：

作為“后起之秀”的生源地信用助學(xué)貸款之所以能在幾年內(nèi)迅速占據(jù)我國(guó)助學(xué)貸款市場(chǎng)的主力地位，關(guān)鍵在于其制度的創(chuàng)新。具體兩種貸款模式差異見(jiàn)表2：

通過(guò)對(duì)比，可以看出生源地信用助學(xué)貸款較國(guó)家助學(xué)貸款更具優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

首先，生源地信用助學(xué)貸款具有信息對(duì)稱(chēng)的優(yōu)勢(shì)。生源地信用助學(xué)貸款實(shí)行屬地化管理，貸款資格認(rèn)定比國(guó)家助學(xué)貸款更具信息優(yōu)勢(shì)。加之家長(zhǎng)作為共同借款人，增加了貸款的安全性，也分散了高校集中城市承辦國(guó)家助學(xué)貸款的金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)。

其次，生源地信用助學(xué)貸款覆蓋面更廣，還款負(fù)擔(dān)更輕。生源地信用助學(xué)貸款對(duì)所有普通高校學(xué)生放開(kāi)，不再歧視民辦高校和獨(dú)立學(xué)院，此舉維護(hù)并促進(jìn)了教育公平和社會(huì)公正。

第三，在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的管理上，生源地信用助學(xué)貸款政策中，規(guī)定了：“風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金若超出生源地信用助學(xué)貸款損失，超出部分由經(jīng)辦銀行獎(jiǎng)勵(lì)給縣級(jí)學(xué)生資助管理中心；若低于生源地信用助學(xué)貸款損失，不足部分由經(jīng)辦銀行和縣級(jí)財(cái)政部門(mén)各分擔(dān)50%”。該項(xiàng)激勵(lì)措施將基層政府也納入到貸款的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體之中，促使地方政府重視和支持縣級(jí)資助中心工作。