劉放軍

摘要：中共十八大提出了新“四化”理念，“城鎮(zhèn)化”是其中之一。新型城鎮(zhèn)化一定要有新的理念，徹底克服過去重量不重質(zhì)的弊端，注重發(fā)掘每一座城市的文化潛力、把重點(diǎn)放在“城鎮(zhèn)”、堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)依托、善于把頂層設(shè)計(jì)變成基層自覺行動(dòng)來(lái)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。這樣的城鎮(zhèn)化才是既體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義本質(zhì)要求，又體現(xiàn)“以人民為中心”的根本遵旨的城鎮(zhèn)化。

關(guān)鍵詞：新理念 新型城鎮(zhèn)化

中共十八大提出要促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”。事實(shí)上“城鎮(zhèn)化”概念并不是十八大以后提出來(lái)的，因此，對(duì)未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展才有“新型城鎮(zhèn)化”之稱。在新的歷史時(shí)期，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須要有新理念。本文意在通過分析既往城鎮(zhèn)化重量不重質(zhì)的問題，探討新舊之別，尋求建新之理。

一、既往城鎮(zhèn)化最大問題在“重量不重質(zhì)”

反映人口由農(nóng)村向城市的集中化過程的國(guó)際通用詞匯是“城市化”，而非“城鎮(zhèn)化”?！俺擎?zhèn)化”是我國(guó)官方的通常用詞，充分體現(xiàn)了中國(guó)特色。我國(guó)《城市規(guī)劃法》明確規(guī)定城市包含建制鎮(zhèn)，而且我國(guó)設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)一些西方國(guó)家要高，因此在一般意義上，城市化與城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵是一致的。城鎮(zhèn)化包括城市化，同時(shí)突出了中小城市與中心鎮(zhèn)的地位。

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。作為反映城鎮(zhèn)化水平的城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%，上升到2011年的51.27%，，年均提高近1個(gè)百分點(diǎn)。但必須看到，雖然城鎮(zhèn)化速度很快，但因?yàn)槔砟铌惻f，使得城鎮(zhèn)化的質(zhì)量遠(yuǎn)未與城鎮(zhèn)化規(guī)模相匹配，即普遍存在“重量不重質(zhì)”的問題。

1.城市居民不等于市民的“二元城市化”

眾所周知，我國(guó)城市（尤其是大城市）常佳人口的相當(dāng)一部分并沒有成為真正的市民，“占海特”并非個(gè)例。研究表明：2011年的統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)化率比實(shí)際城鎮(zhèn)化率高16.57個(gè)百分點(diǎn)。統(tǒng)計(jì)顯示，2.63億農(nóng)民工和流動(dòng)人口工作、生活、居住在城市，但因?yàn)闆]有城鎮(zhèn)戶口也就享受不到城鎮(zhèn)居民待遇，無(wú)法實(shí)現(xiàn)身份和地位的轉(zhuǎn)變。很多農(nóng)民工出現(xiàn)“就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；勞力在城市，家屬在農(nóng)村；收入在城市，積累在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村”的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。大規(guī)模農(nóng)民工周期性“鐘擺式”和“候鳥型”流動(dòng)，既造成了資源的巨大浪費(fèi)，也付出了巨大的社會(huì)代價(jià)。

2.土地城市化快于人口城市化的“土地財(cái)政城市化”

城市化過程既是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程，也有農(nóng)村土地變成城市用地的過程。按照國(guó)際慣例，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化速度之比應(yīng)該在1到1.12之間。但在我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人口城鎮(zhèn)化的速度。1980-2000年的20年間，土地城鎮(zhèn)化的速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍；2000-2010年的10年間，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.85倍。2000-2010年，城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張了83%，但同期包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)45%。

城市規(guī)模之所以能快速擴(kuò)張，土地城鎮(zhèn)化之所以能夠不斷提速，究英根源在于它能給政府提供巨大的獲利空間，賣地生財(cái)?shù)摹巴恋刎?cái)政”成為很多地方政府的生存依靠。加之，快速的工業(yè)化又為主地城鎮(zhèn)化提供了巨大的需求。兩者一拍即合，于是出現(xiàn)了土地城市化“大躍進(jìn)”。在改革開放以來(lái)的城鎮(zhèn)化過程中我們是以大量的低價(jià)征地和廉價(jià)勞動(dòng)力為代價(jià)的，沒有低價(jià)征地和低廉的勞動(dòng)力價(jià)格，我們不可能形成那么多投資機(jī)會(huì)，不可能完成這么多人口的非農(nóng)轉(zhuǎn)移。

3.過分依賴大城市迅速擴(kuò)張的“偏心城市化”

新中國(guó)成立以后尤其是改革開放以來(lái)，長(zhǎng)期把政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等方面的優(yōu)質(zhì)資源過分集中在大城市尤其是特大城市，忽略了中小城市和城鎮(zhèn)，更忽略了中西部地區(qū)。于是乎各地、各方面的人才和勞動(dòng)力資源紛紛向大城市聚集，農(nóng)民工總量的65.4%集中在東部地區(qū)，使這些地方城市越做越大。而小城市和中心鎮(zhèn)卻往往因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)缺乏留不住人。2010年，中國(guó)東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均達(dá)到60%，江西2011年的城鎮(zhèn)化率只有45.7%西藏僅26%。

4.房地產(chǎn)市場(chǎng)行情背離中國(guó)國(guó)情的“樓市城市化”

1998年開始我國(guó)實(shí)行住房制度改革使住宅建設(shè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，地方政府與房地產(chǎn)企業(yè)的雙贏互動(dòng)使房地產(chǎn)迅速成為消費(fèi)熱點(diǎn)。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，一些城市把購(gòu)房與進(jìn)城落戶直接掛鉤。地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴又進(jìn)一步推高了房?jī)r(jià)，使得幾乎所有城市的房?jī)r(jià)都嚴(yán)重背離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，背離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律。這既是中央政府發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)過熱后四年五項(xiàng)調(diào)控仍然沒有實(shí)際成效個(gè)關(guān)鍵所在，也是各地不斷出現(xiàn)低水平重復(fù)建設(shè)、大量產(chǎn)能過剩的關(guān)鍵所在。城市經(jīng)濟(jì)的房地產(chǎn)化不僅直接影響到了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，也更容易形成政府與開發(fā)商的利益同盟，引發(fā)一系列涉及拆遷、征地的群體性事件。大量的空置樓房又造威了資源的浪費(fèi)，形成“大量的房沒人住大量的人沒房住”的怪圈。

顯然，改革開放以來(lái)的城鎮(zhèn)化實(shí)踐雖然很有成效，但也有很多問題，這種“重量不重質(zhì)”的城鎮(zhèn)化模式不改變，中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)就可能難以為繼，甚至走向死胡同。

二、用新理念引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化

推進(jìn)中國(guó)特色的城市化進(jìn)程，不僅要打破戶籍和土地制度的束縛，更重要的是要把城鎮(zhèn)化熏點(diǎn)從‘城市”轉(zhuǎn)到“城鎮(zhèn)”，改變生產(chǎn)方式和增加農(nóng)民收入。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)在過多討論和試點(diǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、集約化并非上策，因?yàn)檗r(nóng)村的土地與農(nóng)民的心理是綁定在一起的，想在短時(shí)間內(nèi)改變很難，所以，一些農(nóng)民離鄉(xiāng)再久也不愿放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。因而城鎮(zhèn)化道路選擇應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村而不是城市。要用新理念引領(lǐng)“新型城鎮(zhèn)化”。

1.要發(fā)掘文化潛力，建出地方特色

奧地利維也納國(guó)家廣播交響樂團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)克里斯蒂安·沙伊布看了中國(guó)的城市化后說(shuō)“現(xiàn)代化的城市面貌很讓人羨慕，但總感覺城市之間比較雷同，缺少一些讓人印象深刻的特色化的東西?！彼母杏|既道出了中國(guó)城市化建設(shè)目前所處的困境，也揭示了新型城鎮(zhèn)化的未來(lái)，那就是要自己的特色。

城鎮(zhèn)是一個(gè)載體，既是經(jīng)濟(jì)載體，也是政治、文化載體。文化是一個(gè)民族的靈魂，毫無(wú)疑問也是城市的靈魂。正因?yàn)槿绱?，新型城?zhèn)化就應(yīng)該發(fā)掘文化潛力，建出地方特色。

2.要重點(diǎn)關(guān)注“城鎮(zhèn)”而不僅僅是“城市”

李克強(qiáng)同志曾指出：城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力。每年春節(jié)的龐大人群對(duì)交通和其它方面的巨大壓力一再提醒人們：中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)把重點(diǎn)從“城市”轉(zhuǎn)移到“城鎮(zhèn)”。首先，我們要承認(rèn)我國(guó)還沒有完成工業(yè)化，我國(guó)依然是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家。而城鎮(zhèn)離農(nóng)民最近，對(duì)于廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，進(jìn)鎮(zhèn)門檻最低，進(jìn)鎮(zhèn)等于進(jìn)“城”，鎮(zhèn)是他們最熟悉的“城關(guān)”；其次，中國(guó)的“鎮(zhèn)”的數(shù)量很大，早在2003年，我國(guó)建制鎮(zhèn)就有20600個(gè)，其中縣城鎮(zhèn)即城關(guān)鎮(zhèn)就近2000個(gè)，占了中國(guó)城鎮(zhèn)個(gè)數(shù)的大部分；再次，我國(guó)《城市規(guī)劃法》明確地把鎮(zhèn)（指建制鎮(zhèn)）納入了城市的范疇，表明鎮(zhèn)是城市的一個(gè)組成部分。

實(shí)踐證明，靠賤買貴賣農(nóng)民的土地，以炒房地產(chǎn)來(lái)增加GDP和稅收，以增加基礎(chǔ)建設(shè)投資來(lái)搞熱城鎮(zhèn)化已經(jīng)越來(lái)越陷入到了死胡同。城市中大量的空置房和不照人的路燈已經(jīng)在昭示舊城鎮(zhèn)化的難以為繼。

真正的城鎮(zhèn)化是要逐步解決城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)，讓更多的人在自己居住的城鎮(zhèn)或在居住不遠(yuǎn)的城鎮(zhèn)就業(yè)，其本質(zhì)是讓更多的農(nóng)民成為居民，不用再以農(nóng)民工的身份跑到遙遠(yuǎn)的都市（如東部城市）去上班。只有這樣才能使更多具備條件的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，讓更多的農(nóng)民成為居民，才是老百姓歡迎的城鎮(zhèn)化。

3.要依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)作為農(nóng)村地區(qū)資金、技術(shù)、信息的聚集地，是龍頭企業(yè)天然的載體和依托，成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化向深層次發(fā)展的載體。通過“城鎮(zhèn)興龍頭，農(nóng)村建基地”的方式，選擇一些經(jīng)營(yíng)水平高、經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)予以重點(diǎn)扶持，引導(dǎo)企業(yè)做大、做強(qiáng)、做優(yōu)。實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)牽龍頭，龍頭帶基地，基地連農(nóng)戶”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。這有產(chǎn)業(yè)得到充分發(fā)展的城鎮(zhèn)化才是留得住人的城鎮(zhèn)化，只有有人的城鎮(zhèn)才是有生機(jī)和活力的城鎮(zhèn)，才是可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。

4.要善于把頂層設(shè)計(jì)變成基層自覺行動(dòng)

城鎮(zhèn)化的根本目的在于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。《促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》是最新的城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)著眼全局，作為頂層設(shè)計(jì)的至高性特點(diǎn)決定了它不可能針對(duì)每一個(gè)地區(qū)。對(duì)基層而言，頂層設(shè)計(jì)起碼會(huì)有三個(gè)缺陷：第一，整體規(guī)劃設(shè)計(jì)模式存在欠缺?？h城作為規(guī)劃設(shè)計(jì)最低單位，剝奪了更基層建制鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)的權(quán)利，盡管有的鎮(zhèn)發(fā)展水平很高。第二，大、中、小城市布局結(jié)構(gòu)怎么落實(shí)，近些年主攻哪一個(gè)層次，難以明朗。第三，城鄉(xiāng)一體化的路徑不能具體化。

頂層設(shè)計(jì)的這些缺陷，恰好是基層發(fā)揮主觀能定性的空間。城鎮(zhèn)化的最大主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過主動(dòng)對(duì)接縣城規(guī)劃走出自己的城鎮(zhèn)化道路。通建立公眾參與決策新機(jī)制，始終按照順應(yīng)民心抓發(fā)展、集中民智作決策的原則，廣泛吸納社會(huì)各界的合理化意見建議，確保各項(xiàng)決策科學(xué)民主，最大限度避免城鎮(zhèn)化決策失誤。