【摘 要】社會組織作為社會治理的重要主體和依托，在我國社會經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域中發(fā)揮著日益顯現(xiàn)的作用。近年來，我國實(shí)施的社會組織直接登記制度為社會組織的發(fā)展提供了極大的便利，有力地推動了社會組織管理制度改革進(jìn)程，激發(fā)了社會活力，但同時(shí)對行業(yè)發(fā)展與管理也帶來了新的挑戰(zhàn)。筆者具體分析了社會組織直接登記制度在操作中的難點(diǎn)，提出了完善社會組織登記與管理的對策，以期為相關(guān)管理人員提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】社會組織；直接登記；問題；對策

近年來，我國的社會組織持續(xù)發(fā)展，規(guī)模不斷擴(kuò)大。上世紀(jì)80年代，我國的社會組織僅有4000余個(gè)，而根據(jù)民政部發(fā)布的《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2014年底，全國已有社會組織60.6萬個(gè)。社會組織正在不斷進(jìn)入我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會建設(shè)和民主政治的各個(gè)領(lǐng)域，為推動社會發(fā)展發(fā)揮日益顯現(xiàn)的作用。近年來，社會組織直接登記制度改革作為激發(fā)社會活力，推動社會治理和政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措，對社會組織的發(fā)展產(chǎn)生了重要作用。

一、社會組織直接登記管理制度的基本情況

長期以來，我國對社會組織實(shí)行雙重管理登記制度，即社會組織需要接受登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門雙重審核、雙重負(fù)責(zé)和雙重監(jiān)管。社會組織向民政部門提出登記申請之前，需要先獲得所在行業(yè)業(yè)務(wù)主管部門的認(rèn)可。這一制度設(shè)計(jì)的初衷是為了建立嚴(yán)格的監(jiān)管體系，但卻在實(shí)踐過程中增加了社會組織成立的門檻和難度，最后不但沒有完全促進(jìn)社會組織的發(fā)展，反而催生了一批得不到政府認(rèn)可的“非正規(guī)軍”；同時(shí)，那些得以找到業(yè)務(wù)主管部門、能夠正式登記的社會組織中，又產(chǎn)生了一批行政色彩較濃的“二政府”，破壞了社會組織發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。種種跡象表明，雙重管理登記制度已經(jīng)在一定程度上制約了社會組織的發(fā)展。

黨的十八大提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，黨的十八屆三中全會提出“激發(fā)社會組織活力”，黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確了改革社會組織管理制度的目標(biāo)任務(wù)：加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。……重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。

二、實(shí)行社會組織直接登記制度改革的挑戰(zhàn)

根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國已有27個(gè)省、自治區(qū)和直轄市開展或試行了社會組織直接登記工作，有18個(gè)省、自治區(qū)和直轄市先后出臺了推進(jìn)社會組織登記制度改革的相關(guān)政策文件，全國直接登記的社會組織約3萬個(gè)，占同期登記的社會組織40%以上。直接登記為社會組織的發(fā)展提供了便利和機(jī)遇，但同時(shí)也給職能部門帶來了較大的挑戰(zhàn)。

一是直接登記以后，沒有業(yè)務(wù)主管單位把關(guān)，直接登記部門的工作難度將大大增加。如對于社會團(tuán)體的成立背景、必要性、代表性以及發(fā)起人、負(fù)責(zé)人情況等審查，之前是向業(yè)務(wù)主管單位的黨務(wù)或人事部門調(diào)查，經(jīng)部門主要領(lǐng)導(dǎo)審定后以黨委或黨組會議形式批準(zhǔn)同意。直接登記后，由于登記管理機(jī)關(guān)了解情況的途徑和手段有限，這類社會組織的審批風(fēng)險(xiǎn)將會加大，也為管理部門著力提高社會組織的質(zhì)量與內(nèi)涵，使其更加符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾的需求帶來了挑戰(zhàn)。

二是取消業(yè)務(wù)主管部門后，單憑登記部門對相關(guān)社會組織進(jìn)行監(jiān)管力度不夠。雙重管理體制下社會組織登記后主要由業(yè)務(wù)主管部門結(jié)合業(yè)務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)管，登記管理機(jī)關(guān)主要通過年度檢查、規(guī)范化建設(shè)評估和社會舉報(bào)等渠道實(shí)現(xiàn)監(jiān)管。登記管理體制改革后，與直接登記的社會組織相關(guān)的黨政機(jī)關(guān)將不再擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位，僅成為相關(guān)行業(yè)主管部門，他們對社會組織的管理力度可能會隨著前置審批權(quán)限的取消而弱化，而對于直接登記的受理部門來說，又很難在應(yīng)對社會組織的登記、年檢等事務(wù)的同時(shí)，單獨(dú)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。如何在直接登記的同時(shí)，加強(qiáng)對直接登記社會組織的有效監(jiān)管，是改革后面臨的又一難題。

三、健全完善社會組織直接登記管理制度的具體建議

社會組織管理制度改革是發(fā)展現(xiàn)代社會組織的必經(jīng)之路。改革社會組織登記制度，不僅是社會組織登記方式的改變，更是管理體制的重大轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了黨和政府著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力的決心和舉措。在實(shí)際操作中，重點(diǎn)可以從以下幾方面著手：

1.推進(jìn)社會組織登記管理相關(guān)法律、制度建設(shè)

目前，我國還沒有制定關(guān)于社會組織登記的統(tǒng)一法律，登記注冊主要依據(jù)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理?xiàng)l例》進(jìn)行注冊登記并獲得法人資格。部分省、市雖然制定了相應(yīng)的登記管理暫行辦法，但整體來看，整個(gè)制度缺乏系統(tǒng)性，法律層次不高，各地標(biāo)準(zhǔn)也不一致，不利于具體操作人員參照執(zhí)行，既增加了社會組織登記的難度，還給登記部門和社會組織帶來了一些法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，要規(guī)范社會組織的注冊登記和發(fā)展，需要在現(xiàn)有法規(guī)條例的基礎(chǔ)上，建立符合中國國情又與一般國際規(guī)定接軌的《社會組織法》，明確社會組織的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范社會組織的設(shè)立、性質(zhì)、地位、作用及職能等，為社會組織的發(fā)展提供統(tǒng)一、規(guī)范、明確的法律依據(jù)。在操作層面，還需要不斷完善社會組織產(chǎn)生的方法、步驟等。針對直接登記后可能出現(xiàn)的問題，要完善和理順各類社會組織的登記操作辦法。如，規(guī)范強(qiáng)化直接登記社會組織的審核把關(guān)，優(yōu)化完善登記部門對社會組織的內(nèi)、外部審查流程，建立政府職能部門內(nèi)部的意見征詢與反饋機(jī)制，暢通審查信息獲取渠道，提高信息獲取的便捷度和準(zhǔn)確度，實(shí)現(xiàn)一門受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)的直接登記辦理流程，既要簡化社會組織登記申請辦理手續(xù)，縮短登記辦理時(shí)間，又要把好入門關(guān)，不斷提升社會組織發(fā)展質(zhì)量。

2.加強(qiáng)各級登記管理機(jī)關(guān)服務(wù)能力建設(shè)

實(shí)行社會組織直接登記以后，登記管理機(jī)關(guān)將承擔(dān)更多的部門職責(zé)和工作量，除了原有的登記受理工作外，還增加了對申請的社會組織進(jìn)行更多的信息收集、審核和監(jiān)管的業(yè)務(wù)內(nèi)容，這對登記管理機(jī)關(guān)的服務(wù)能力提出了更高的要求。為此，需要加強(qiáng)登記管理機(jī)關(guān)的能力建設(shè)，為直接登記工作提供組織保障。如，建立健全分級登記管理機(jī)構(gòu)，按工作需要設(shè)立獨(dú)立編制，配強(qiáng)工作人員，保障工作經(jīng)費(fèi)，設(shè)立專人負(fù)責(zé)基層社會組織管理服務(wù)工作。改造和優(yōu)化社會組織業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)，保障各級登記管理機(jī)關(guān)的信息管理維護(hù)經(jīng)費(fèi)。加強(qiáng)對登記管理機(jī)關(guān)工作人員的培訓(xùn)，提高管理服務(wù)能力。

3.完善社會組織綜合監(jiān)管體系

應(yīng)對直接登記后給監(jiān)管帶來的新挑戰(zhàn)，一是建立完善民政、公安、司法、財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、物價(jià)等相關(guān)單位和銀行金融機(jī)構(gòu)各司其職、各負(fù)其責(zé)、信息共享、協(xié)同監(jiān)督、齊抓共管的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。二是加強(qiáng)社會組織自律監(jiān)管。引導(dǎo)社會組織充分認(rèn)識自律誠信的重要意義，通過加強(qiáng)內(nèi)部治理，健全規(guī)范運(yùn)作、誠信執(zhí)業(yè)、信息公開、公平競爭等機(jī)制，推行社會組織監(jiān)事會制度，增強(qiáng)監(jiān)事監(jiān)督職能，監(jiān)督社會組織恪守非營利準(zhǔn)則，依照宗旨，在核準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)按章程開展活動。三是加強(qiáng)社會組織信用體系建設(shè)。建立社會組織信用評價(jià)指標(biāo)體系，對社會組織信用狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)評價(jià)和動態(tài)調(diào)整，加強(qiáng)針對性監(jiān)管，切實(shí)提高社會組織公信力。四是探索建立全國聯(lián)網(wǎng)的社會組織信息管理平臺，將信息公開作為法定義務(wù)，與扶持政策掛鉤，加大信息披露力度，對社會組織重大活動、資產(chǎn)財(cái)務(wù)、接受使用捐贈資助、收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)等情況，實(shí)行信息公開，接受社會監(jiān)督。

實(shí)施社會組織直接登記雖然是社會組織成立與規(guī)范發(fā)展的第一步，但卻涉及到整個(gè)社會組織管理的系統(tǒng)性問題，需要把握積極穩(wěn)妥的原則，綜合考慮，穩(wěn)步推進(jìn)，既要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷探索，深化改革，也要立足現(xiàn)實(shí)，制定符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和服務(wù)管理能力的實(shí)施方案，從而切實(shí)有效激發(fā)社會活力，推進(jìn)社會組織發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]李立國.改革社會組織管理制度 激發(fā)和釋放社會發(fā)展活力.求是，2014年第10期。

[2]錢昊平.深圳試水社團(tuán)“無主管登記”.新京報(bào)，2010年1月25日。

[3]王先明.社會組織注冊登記的風(fēng)險(xiǎn)及其控制.中國社會組織，2011年第1期。

[4]金錦萍.松綁社會組織管理體制.新世紀(jì)周刊，2012年第17期

作者簡介：

李蘇晉（1980-），女，漢族，現(xiàn)就讀于上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2014級MPA研究生2班。