【摘 要】“全面二孩”政策是我國(guó)下一步計(jì)劃生育政策的改革方向之一，受到社會(huì)和民眾廣泛關(guān)注和期待。本文從多源流理論模型的視角出發(fā)，對(duì)“全面二孩”政策議程中的問(wèn)題源流、政策源流、政治源流進(jìn)行梳理，并對(duì)“十三五”規(guī)劃這個(gè)政策之窗的開(kāi)啟以及三源流耦合的條件進(jìn)行分析，對(duì)我國(guó)“全面二孩”政策的出臺(tái)進(jìn)行了預(yù)期和展望。

【關(guān)鍵詞】多源流理論；“全面二孩”

一、問(wèn)題的提出

“計(jì)劃生育”作為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，自正式推行以來(lái)，大致經(jīng)過(guò)了從最初的“只生一胎”到本世紀(jì)初“雙獨(dú)二孩”、“取消生育間隔”再到2013年的“單獨(dú)二孩”的演變歷程。

2013年“單獨(dú)二孩”政策的出臺(tái)，是我國(guó)近十幾年來(lái)計(jì)劃生育政策調(diào)整力度最大的一次，順應(yīng)了群眾期盼。但目前社會(huì)對(duì)于“全面二孩”政策仍然充滿了呼吁和期待，尤其在“單獨(dú)二孩”政策出臺(tái)之后，生育率在沒(méi)有如預(yù)期中出現(xiàn)大幅反彈的情況下，社會(huì)對(duì)全面放開(kāi)二孩政策的呼聲越來(lái)越高了。

二、多源流理論模型概述

多源流理論最早是由美國(guó)公共政策科學(xué)家金登提出的。金登認(rèn)為，“一個(gè)決策被提上議程是多種因素在特地時(shí)刻匯合并共同作用的結(jié)果，而非它們中的某一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果?！边@些因素被金登歸結(jié)為3個(gè)不同的源流：?jiǎn)栴}源流、政策源流和政治源流。其中，問(wèn)題源流的內(nèi)涵包括問(wèn)題與指標(biāo)，焦點(diǎn)事件等；政策源流的內(nèi)涵包括各種政策建議、主張和方案等；政治源流的內(nèi)涵包括國(guó)民情緒、公眾輿論以及政黨的意識(shí)形態(tài)等。

問(wèn)題、政策、政治三條源流是相互獨(dú)立的，它們的發(fā)生、發(fā)展和運(yùn)作均不依賴于其他源流。當(dāng)三源流在某個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上匯合到一起時(shí)，問(wèn)題就會(huì)被提上公共政策的議程，這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間節(jié)點(diǎn)被金登稱(chēng)為“政策之窗”。

三條源流的交匯除了依賴于政策之窗的打開(kāi)，還需要政策企業(yè)家的大力推動(dòng)。金登指出，“政策之窗”并不經(jīng)常打開(kāi)，且只打開(kāi)很短暫的一段時(shí)間，政策企業(yè)家必須有效利用這些機(jī)會(huì)，否則就會(huì)錯(cuò)過(guò)將政策提上議程的時(shí)機(jī)。

三、多源流理論模型視角下我國(guó)“全面二孩”政策的預(yù)期與展望

1.“全面二孩”政策的問(wèn)題源流

（1）問(wèn)題與指標(biāo)

人口老齡化：據(jù)預(yù)測(cè)，我國(guó)從2001年開(kāi)始、將分別經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)20年的“快速老齡化階段”和30年的“加速老齡化階段”，預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)老年人口將達(dá)到2.48億，占總?cè)丝诘?7.17%。老齡化問(wèn)題使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和養(yǎng)老保障體系面臨沉重負(fù)擔(dān)和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

低生育率：根據(jù)第五次和第六次人口普查的數(shù)據(jù)報(bào)告，我國(guó)2000年的總和生育率為1.8、2010年總和生育率為1.5左右，遠(yuǎn)低于人口可持續(xù)發(fā)展所需要的世代更替水平，即2.1左右。低生育率已成為我國(guó)的基本國(guó)情，持續(xù)的低生育率不利于我國(guó)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

“單獨(dú)二孩”政策的局限性：“單獨(dú)二孩”政策的受益面較窄，同時(shí)受生育觀念的改變和經(jīng)濟(jì)條件及家庭情況等客觀條件的限制，目前符合條件且愿意生二孩的家庭大約只有563.3萬(wàn)-755.6萬(wàn)，遠(yuǎn)低于預(yù)期，生育率大幅反彈的現(xiàn)象沒(méi)有出現(xiàn)?！皢为?dú)二孩”政策對(duì)于提高我國(guó)的生育率，改善人口結(jié)構(gòu)，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的作用不顯著。

（2）焦點(diǎn)事件

相對(duì)于其他大多數(shù)公共政策，計(jì)劃生育政策受到我國(guó)民眾和學(xué)者更加普遍和持續(xù)的關(guān)注。尤其隨著網(wǎng)絡(luò)媒體的發(fā)展，一系列事件和報(bào)道例如：2012年“陜西省鎮(zhèn)坪縣懷孕7月半孕婦被非法拘禁并強(qiáng)制引產(chǎn)”事件、2013年“張藝謀超生事件”、2012年南方周末的專(zhuān)題報(bào)道《一個(gè)計(jì)生委主任的失獨(dú)之痛》、2014年媒體對(duì)于《女子辦二胎證跑斷腿 全家出動(dòng)二十多次歷時(shí)四月》的報(bào)道……均引起了全社會(huì)的強(qiáng)烈反響。

2.“全面二孩”政策的政策源流

（1）政策建議、主張和方案

在“單獨(dú)二孩”政策出臺(tái)之后，很多學(xué)者建議盡快放開(kāi)“全面二孩”政策。具有代表性的建議有：南京大學(xué)教授陳友華提出的“四步走”方案、河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授王金營(yíng)提出了“放寬二胎、嚴(yán)控三胎”的政策建議、北京大學(xué)教授提出了“二胎軟著陸”的政策方案、華東師范大學(xué)教授桂世勛提出應(yīng)在2016年第十三個(gè)“五年計(jì)劃”實(shí)施時(shí)放開(kāi)全面二孩政策。

（2）“全面二孩”政策的推動(dòng)過(guò)程和進(jìn)度

自“單獨(dú)二孩”政策出臺(tái)至今，“全面二孩”政策的推進(jìn)主要經(jīng)歷了以下過(guò)程：

2014年10月17日，社科院副院長(zhǎng)蔡昉接受采訪時(shí)稱(chēng)，中國(guó)可能在兩年左右時(shí)間內(nèi)全面開(kāi)放二孩，但隨即受到國(guó)家衛(wèi)計(jì)委否定。

2014年12月15日，中國(guó)社科院發(fā)布《經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書(shū)：2015年中國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》呼吁盡快從“單獨(dú)二孩”向“全面二孩”政策過(guò)渡，但國(guó)家層面對(duì)于此仍持謹(jǐn)慎態(tài)度。

2015年1月13日，“十三五”人口政策課題研究專(zhuān)家劉長(zhǎng)庚和石智雷建議加快實(shí)施全面放開(kāi)二孩的步伐，并建議先試點(diǎn)。

2015 年2月9日，專(zhuān)家在中國(guó)人口形勢(shì)分析與展望研討會(huì)上指出，應(yīng)按年齡段逐步放開(kāi)二胎生育，建議用五年左右的時(shí)間過(guò)渡到全面放開(kāi)二胎。

2015 年3月3日，在全國(guó)兩會(huì)上，代表歐廣源、張育彪等堅(jiān)持提出了“鼓勵(lì)一胎、允許二胎、嚴(yán)防三胎”的計(jì)劃生育新政策的建議。

2015年3月15日，在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議閉幕后，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)針對(duì)全面放開(kāi)二胎問(wèn)題，釋放了加速改革信號(hào)。

2015 年7月12日，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委首次正式回復(fù)“全面放開(kāi)二孩政策”，表示“目前正在抓緊制定相關(guān)規(guī)定?！?/p>

可見(jiàn)，在“全面二孩”政策的推行上，主要是大部分學(xué)者對(duì)于政府部門(mén)不斷建議和施壓、政府部門(mén)態(tài)度逐漸軟化的過(guò)程。

（3）政策方案的選擇標(biāo)準(zhǔn)

技術(shù)可行性標(biāo)準(zhǔn)：主要看“全面二孩”政策是否符合我國(guó)人口現(xiàn)狀和未來(lái)預(yù)期，特別是要根據(jù)科學(xué)方法對(duì)我國(guó)未來(lái)幾十年人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)變化的進(jìn)行有效科學(xué)地預(yù)測(cè)。

價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)：主要看“全面二孩”政策的推行是否符合國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和長(zhǎng)治久安，是否關(guān)系家庭和個(gè)人的健康發(fā)展和幸福生活，是否兼顧社會(huì)公平，是否有利于和諧社會(huì)。需要指出的是，雖然個(gè)人的價(jià)值偏好無(wú)法完全避免，但在“全面二孩”政策的選擇過(guò)程中，政策制定者，尤其是計(jì)生委等政府部門(mén)，必須擯棄對(duì)部門(mén)利益和個(gè)人利益的代言，做到價(jià)值中立。

3.“全面二孩”政策的政治源流

（1）國(guó)民情緒和公眾輿論

進(jìn)入新世紀(jì)之后，隨著計(jì)劃生育人口控制帶來(lái)的一系列弊端逐漸顯現(xiàn)以及我國(guó)民眾民主意識(shí)的不斷覺(jué)醒，對(duì)于計(jì)劃生育政策本身的正當(dāng)性、合理性、實(shí)效性以及對(duì)我國(guó)未來(lái)人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前瞻性，均存在很多質(zhì)疑。

“單獨(dú)二孩”政策執(zhí)行之后，對(duì)于這一政策的公平性也受到了廣大民眾的質(zhì)疑，民眾普遍認(rèn)為在生育權(quán)利上，非獨(dú)生子女和獨(dú)生子女不應(yīng)受到區(qū)別對(duì)待。

總體而言，國(guó)民情緒反應(yīng)了公眾對(duì)于“全面二孩”政策的強(qiáng)烈期待，對(duì)于政府決策形成了較大的輿論壓力。

（2）執(zhí)政黨理念

隨著我國(guó)政府“以人為本”“科學(xué)發(fā)展觀”“和諧社會(huì)”的理念不斷加深，在政策制定過(guò)程中，也更加重視聽(tīng)取群眾呼聲、更加注重社會(huì)公平、更加尊重法治精神、更加關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)運(yùn)利益。這些執(zhí)政理念的改變，有利于政府部門(mén)在“全面二孩”政策的推進(jìn)過(guò)程中更加高效、客觀和人性化。

4.政策之窗的開(kāi)啟

從以上分析可以看到，“全面二孩”政策的問(wèn)題源流、政策源流和政治源流已經(jīng)具備基本條件，要實(shí)現(xiàn)三源流的耦合，需要一個(gè)及時(shí)的時(shí)機(jī)，即政策之窗。

目前，我國(guó)“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃”的編制正在啟動(dòng)之中，“十三五”規(guī)劃選取了25個(gè)事關(guān)全局的重大課題，其中就包括“十三五”人口發(fā)展戰(zhàn)略和政策研究，筆者相信，“十三五”規(guī)劃正是開(kāi)啟“全面二孩”政策之窗的最好時(shí)機(jī)。

當(dāng)政策之窗開(kāi)啟之時(shí)，三大源流要實(shí)現(xiàn)耦合，還需要一個(gè)催化劑：政策企業(yè)家的登場(chǎng)。相信在“十三五”規(guī)劃的編制過(guò)程中，我國(guó)的專(zhuān)家、學(xué)者、人大代表都會(huì)發(fā)出各自的聲音，產(chǎn)生激烈的思想碰撞，增進(jìn)政府對(duì)現(xiàn)行計(jì)劃生育政策和人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的理性思考，促進(jìn)“全面二孩”政策的最終出臺(tái)。

四、總結(jié)

通過(guò)三源流理論模型對(duì)我國(guó)的“全面二孩”政策進(jìn)行分析，可以得出，“全面二孩”政策的問(wèn)題、政策、政治三源流已經(jīng)基本成熟，“十三五”規(guī)劃這個(gè)政策之窗也已開(kāi)啟，我國(guó)的學(xué)者和人大代表等政策企業(yè)家，也在積極地抓住這個(gè)時(shí)機(jī)，發(fā)出自己的聲音，提出相應(yīng)的建議。因此，有理由相信，一旦政府能夠正視這些聲音，三源流將在不久的將來(lái)實(shí)現(xiàn)耦合，“全面二孩”政策的出臺(tái)將指日可待。

參考文獻(xiàn)：

[1]梁鴻. 公共政策分析方法在衛(wèi)生政策研究中的應(yīng)用. 中國(guó)衛(wèi)生政策研究， 2011（05）

[2]約翰·W·金登. 議程、備選方案與公共政策.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年第209頁(yè)

[3]汪玉葉. 多源流分析框架理論述評(píng). 現(xiàn)代商業(yè)， 2015（08）

[4]徐俊. 我國(guó)計(jì)劃生育政策的反思與展望——由“單獨(dú)二孩”引發(fā)的思考. 人口與經(jīng)濟(jì)， 2014（06）

[5]譚江蓉，楊云彥. 人口和計(jì)劃生育利益導(dǎo)向政策研究：回顧與前瞻. 人口與發(fā)展，2012（03）

作者簡(jiǎn)介：

黃迪君（1982-），女，漢族，現(xiàn)就讀于上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，2014級(jí)公共管理專(zhuān)業(yè)研究生。