曾小軍

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院,廣東 廣州 510006)

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民辦高等教育中介組織發(fā)展的動(dòng)因、障礙與對(duì)策

曾小軍

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院,廣東 廣州 510006)

摘要:積極發(fā)展教育中介組織,是協(xié)調(diào)政府與高校關(guān)系、推進(jìn)民辦高等教育分類管理與規(guī)范化管理的重要途徑。當(dāng)前民辦高等教育中介組織發(fā)展源自理論驅(qū)動(dòng)、政策鼓勵(lì)與現(xiàn)實(shí)訴求,但也存在法制不健全、政府干預(yù)失范、功能發(fā)揮受限和組織失靈等障礙,需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用,在法規(guī)調(diào)控、簡(jiǎn)政分權(quán)和制度建設(shè)等方面有所突破,方能促進(jìn)民辦高等教育中介組織的持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞:民辦高等教育;民辦高校；政府；教育中介組織

教育中介組織在西方被稱為“中介團(tuán)體”(Intermediary Body)或“緩沖組織”(Buffer Organization)，是介于政府與學(xué)校、學(xué)校與市場(chǎng)、學(xué)校與學(xué)校之間,為市場(chǎng)主體提供法律、評(píng)估、培訓(xùn)、信息咨詢等專業(yè)服務(wù),促進(jìn)矛盾轉(zhuǎn)化和融合的組織或機(jī)構(gòu)。①周建民、陳令霞：《我國(guó)政府與大學(xué)關(guān)系研究之評(píng)析》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2006年第2期，第138頁(yè)。隨著我國(guó)民辦高等教育的快速發(fā)展,政府開(kāi)始加大對(duì)民辦高校的管理,以期引導(dǎo)民辦高校按照國(guó)家政策方向發(fā)展;而民辦高校則認(rèn)為民辦高等教育是市場(chǎng)的產(chǎn)物,應(yīng)按照市場(chǎng)規(guī)律辦學(xué),反對(duì)政府干預(yù)學(xué)校治理,呼吁政府給予學(xué)校充分的辦學(xué)自主權(quán)。在此背景下,積極發(fā)展具有緩沖作用的民辦高等教育中介組織,成為協(xié)調(diào)政府與學(xué)校矛盾的有效選擇。

一、民辦高等教育中介組織的發(fā)展動(dòng)因

(一)理論驅(qū)動(dòng)

在全球化、信息化、分權(quán)化的時(shí)代背景下,社會(huì)組織之間的相互依存度日益加深,“政府、工商界和市民社會(huì)之間的合作逐漸成為國(guó)家繁榮興盛的基本條件”。②Giles P,Governance Through Social Learning, University of Ottwa Press,1999,p.221.為應(yīng)對(duì)新形勢(shì)的變化,治理理論應(yīng)運(yùn)而生。作為一種創(chuàng)新性實(shí)踐活動(dòng),治理理論力圖促進(jìn)傳統(tǒng)行政變革,構(gòu)建由政府部門、私營(yíng)部門和第三部門等多元權(quán)力主體組成的公共行動(dòng)體系。③于楊:《現(xiàn)代美國(guó)大學(xué)共同治理理念與實(shí)踐》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版,第18頁(yè)。在該理論的驅(qū)動(dòng)下,由教育管理走向教育治理逐漸得到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同,加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也成為我國(guó)重要的教育戰(zhàn)略部署?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》從戰(zhàn)略高度提出要積極培育教育中介組織,發(fā)揮各類教育中介組織在教育公共治理中的作用。這是我國(guó)首次在重大政策文本中提出公共治理的主張,也預(yù)示教育中介組織作為一股新生力量,將在我國(guó)教育公共治理中發(fā)揮重要作用?；诖?積極發(fā)展民辦高等教育中介組織,形成政府部門、民辦高校和教育中介組織等多元主體“共治”的格局,推進(jìn)民辦高等教育治理體系與治理能力的現(xiàn)代化,成為貫徹國(guó)家重要教育戰(zhàn)略、促進(jìn)民辦高等教育持續(xù)健康發(fā)展的重要條件。

(二)政策鼓勵(lì)

民辦高等教育中介組織的發(fā)展是貫徹國(guó)家系列政策、推進(jìn)民辦教育公共治理體系建設(shè)的必然要求。教育部在《2002年中國(guó)民辦教育綠皮書(shū)》中明確提出,要構(gòu)建政府、行業(yè)、社會(huì)化中介組織有機(jī)結(jié)合的管理體系。*牟陽(yáng)春:《2002年中國(guó)民辦教育綠皮書(shū)》,上海教育出版社2003年版,第31頁(yè)?！睹褶k教育促進(jìn)法》第四十條規(guī)范了教育中介組織的職能,指出教育行政部門及有關(guān)部門應(yīng)把質(zhì)量評(píng)估等職能過(guò)渡給教育中介組織；第四十三條還明確了對(duì)民辦教育中介組織的支持。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》 提出要通過(guò)完善教育中介組織運(yùn)作的各項(xiàng)規(guī)章制度,在教育公共治理中充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、基金會(huì)和專業(yè)學(xué)會(huì)等中介組織的作用。2015年頒布的《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》,也強(qiáng)調(diào)以擴(kuò)大社會(huì)評(píng)價(jià)為關(guān)鍵,通過(guò)發(fā)揮各類教育中介組織在專業(yè)化評(píng)價(jià)中的作用,推進(jìn)教育管、辦、評(píng)分離,形成教育公共治理的有效合力。以上政策為民辦高等教育中介組織的發(fā)展提供了動(dòng)力,也意味著在民辦高等教育領(lǐng)域,通過(guò)發(fā)展民辦高等教育中介組織實(shí)現(xiàn)從政府單一管制向公共治理的轉(zhuǎn)變,已經(jīng)具備了堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。

(三)現(xiàn)實(shí)訴求

目前民辦高等教育發(fā)展迅速,規(guī)模大、地域廣。據(jù)統(tǒng)計(jì),2014年全國(guó)民辦高校728所(含獨(dú)立學(xué)院283所),在校生數(shù)587.15萬(wàn)人;民辦其他高等教育機(jī)構(gòu)為799所,學(xué)生數(shù)88.30萬(wàn)人。*教育部:《2014年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[1]》,2015-07-30,http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/20150730_196698.html。政府難以承載日益增多的管理任務(wù),需要借助教育中介組織對(duì)民辦高校辦學(xué)水平、辦學(xué)質(zhì)量和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行專業(yè)化的評(píng)估與監(jiān)控。同時(shí)，民辦高校自身也希望在行業(yè)自律、信息溝通、招生就業(yè)、學(xué)術(shù)研究以及參與政策制定等方面,借助教育中介組織的代理工作來(lái)降低交易成本、提高工作效率、獲得理論指導(dǎo)和爭(zhēng)取更多政策話語(yǔ)權(quán)。此外，學(xué)生及家長(zhǎng)、用人單位、捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)等社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人也需要借助教育中介組織來(lái)解決信息不對(duì)稱問(wèn)題,以便對(duì)民辦高校辦學(xué)質(zhì)量和水平有正確的判斷與評(píng)價(jià),降低信息搜索與選擇的成本。由此可見(jiàn),發(fā)展民辦高等教育中介組織還具有堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),是滿足民辦高等教育利益相關(guān)者對(duì)各種專業(yè)化服務(wù)的需要。

二、民辦高等教育中介組織的發(fā)展障礙

當(dāng)前我國(guó)民辦高等教育中介組織發(fā)展比較緩慢,面臨諸多障礙,大多是政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的衍生物，如廈門大學(xué)民辦高等教育研究中心、北京教科院民辦教育研究中心、上海教科院民辦教育研究所等，*徐緒卿：《對(duì)發(fā)展我國(guó)民辦高等教育中介組織的若干思考》，《黑龍江高教研究》2004年第1期，第43頁(yè)。尚無(wú)法滿足民辦高等教育快速發(fā)展的需要，主要發(fā)展障礙有如下四個(gè)方面。

(一)法規(guī)政策不健全

我國(guó)目前還沒(méi)有專門的教育中介組織法,《高等教育法》當(dāng)中也沒(méi)有關(guān)于發(fā)展教育中介組織的相關(guān)規(guī)定。有關(guān)鼓勵(lì)發(fā)展教育中介組織的條款,主要散布在《民辦教育促進(jìn)法》《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》以及民政部、國(guó)務(wù)院頒發(fā)的法規(guī)條例中,缺乏系統(tǒng)性、針對(duì)性和配套性,對(duì)教育中介組織的性質(zhì)、類型、法人地位、權(quán)利與義務(wù)等相關(guān)細(xì)則缺乏明確的規(guī)定。有論者指出：“目前涉及教育中介組織的規(guī)章制度還比較單一,主要側(cè)重于教育中介組織的登記管理及其收費(fèi)管理,缺乏對(duì)教育中介組織實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的過(guò)程監(jiān)控,也缺乏分類管理不同類型教育中介組織的具體規(guī)定,無(wú)法滿足各級(jí)各類教育中介組織多元化發(fā)展的需要?！?劉耀明:《教育中介組織發(fā)展的制度變革》,《教育發(fā)展研究》2012年第5期,第66-69頁(yè)?？梢?jiàn),法規(guī)政策不健全影響了社會(huì)參與教育中介組織多元建設(shè)的能動(dòng)性,導(dǎo)致民辦高等教育中介組織發(fā)展處于自發(fā)、無(wú)序的狀態(tài),缺乏應(yīng)有的制度激勵(lì)與約束。

(二)政府干預(yù)失范

我國(guó)教育中介組織官辦、半官辦色彩濃厚,諸多教育中介組織是在教育行政部門主導(dǎo)下設(shè)立,具有較強(qiáng)的行政依附屬性,主要受政府委托或指令開(kāi)展相關(guān)工作。*張振宇:《試論高等教育中介組織產(chǎn)生的合理性——政府失靈的視角》,《長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(高教研究版)》2005年第3期,第14-16頁(yè)。大多數(shù)專業(yè)學(xué)會(huì)及近年來(lái)在廣東、江蘇、上海等地出現(xiàn)的高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)也無(wú)不具有官方背景。*尤偉:《我國(guó)高等教育中介組織的公共治理》,《現(xiàn)代教育管理》2014年第11期,第36-40頁(yè)。民辦高等教育中介組織的發(fā)展也不例外。政府相關(guān)部門還沒(méi)有轉(zhuǎn)變觀念,不愿意或不放心賦予民辦高等教育中介組織在評(píng)估、監(jiān)督等方面專業(yè)化的管理職權(quán),對(duì)民辦高等教育中介組織具體事務(wù)的行政干預(yù)過(guò)度,使得民辦高等教育中介組織缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。同時(shí)，政府在戰(zhàn)略性規(guī)劃和培育等方面又干預(yù)不足。西方高等教育領(lǐng)域的教育中介組織類型多樣,有教育政策咨詢機(jī)構(gòu)、教育撥款中介機(jī)構(gòu)、教育評(píng)估中介機(jī)構(gòu)以及教育信息交流中介機(jī)構(gòu)等,政府注重通過(guò)授權(quán)、委托管理及財(cái)政支持等途徑加強(qiáng)對(duì)教育中介組織的培育。而我國(guó)政府在民辦高等教育中介組織類型拓展、授權(quán)與委托、財(cái)政撥款與稅收支持等方面培育、扶持不夠,使得民辦高等教育中介組織無(wú)法形成健全、有序的組織體系,這也是目前民辦高等教育中介組織類型單一、業(yè)務(wù)狹窄、經(jīng)費(fèi)困難的重要原因。

(三)功能發(fā)揮受限

當(dāng)前民辦高等教育中介組織主要承擔(dān)民辦高校聯(lián)誼、開(kāi)展專題研究以及進(jìn)行政策宣傳等工作,在辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估、參政議政等方面還沒(méi)有取得較大突破,還沒(méi)有真正在民辦高校、政府和社會(huì)之間發(fā)揮橋梁、緩沖的作用。此外,我國(guó)民辦高等教育中介組織中的退休人員偏多,專職成員較少,缺乏專家型工作人員,專業(yè)工作能力滯后于政府、民辦高校及社會(huì)的期望,難以勝任財(cái)務(wù)審計(jì)、質(zhì)量評(píng)估、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析等專業(yè)化管理工作,影響其權(quán)威性，突出表現(xiàn)在各種行業(yè)協(xié)會(huì)類型的中介組織上。自2009年12月中國(guó)民辦教育協(xié)會(huì)高等教育專業(yè)委員會(huì)成立以來(lái),最近幾年全國(guó)各地為民辦高等教育服務(wù)的行業(yè)協(xié)會(huì)也越來(lái)越多,但這些協(xié)會(huì)在行業(yè)自律、行業(yè)維權(quán)和認(rèn)證評(píng)估等方面還未充分發(fā)揮應(yīng)有的功能。譬如,目前民辦高等教育辦學(xué)水平、辦學(xué)質(zhì)量亟待得到社會(huì)評(píng)估和承認(rèn),但至今還沒(méi)有專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)。已有的評(píng)估大多是政府主導(dǎo)型評(píng)估,由政府直接聘請(qǐng)專家對(duì)民辦高校進(jìn)行評(píng)估;像江西省高等教育評(píng)估所和云南省現(xiàn)代教育評(píng)估中心這類市場(chǎng)運(yùn)作型的民辦中介組織，代理、評(píng)估的作用還未得到充分發(fā)揮。*楊東平:《2020:中國(guó)教育改革方略》,人民出版社2010年版,第190頁(yè)。由于缺乏科學(xué)化、民主化、制度化的評(píng)估機(jī)制,社會(huì)只能憑借廣告、學(xué)校口碑等判斷其辦學(xué)質(zhì)量,極大地阻礙了民辦高校形象的樹(shù)立和社會(huì)信任度的提高,也不利于引導(dǎo)民辦高校朝著預(yù)期目標(biāo)有序發(fā)展。

(四)民辦高等教育中介組織失靈

有論者指出：“第三部門發(fā)展越來(lái)越專業(yè)化,其成員的行為模式有復(fù)制政府行為的趨勢(shì),其結(jié)果是有的成員不再把自己看成是志愿者而是職業(yè)人,從而失去志愿熱情,導(dǎo)致新的官僚化傾向,這就是志愿失靈?！?陳華:《第三部門的功能、困境與發(fā)展路徑——公共管理視角的闡釋》,《求索》2007年第3期,第43頁(yè)。就教育中介組織而言,“志愿失靈”主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是組織主要依靠自愿方式籌資,難以獲取穩(wěn)定的財(cái)力支持,使其能力發(fā)揮受到限制;二是因在資源方面對(duì)外界的依賴而喪失中立立場(chǎng),成為資源提供者的代言人;三是組織缺乏職業(yè)吸引力,導(dǎo)致能提供專業(yè)化服務(wù)的專業(yè)人員不足。*胡伶:《教育社會(huì)組織發(fā)展及其中的政府行為研究——基于部門區(qū)域抽樣調(diào)查的分析》,《教育發(fā)展研究》2010年第17期,第11頁(yè)。我國(guó)民辦高等教育中介組織因政府培育不足,同樣具有上述教育中介組織的“失靈”特征。多數(shù)民辦高等教育中介組織采取自上而下的發(fā)展路徑,由政府牽頭,受政府資助,組織管理者中有不少人具有官方背景,具有較強(qiáng)的行政依賴性,更多的是分擔(dān)政府管理民辦高校的職能,缺乏公信力。此外,民辦高等教育中介織織雖然以從事公益性的社會(huì)服務(wù)為宗旨,希冀通過(guò)專業(yè)化的工作,提高社會(huì)服務(wù)效率,緩解社會(huì)各種不公平。然而,受資源的限制,各種中介組織往往成為強(qiáng)勢(shì)群體的集散地,他們因能夠?yàn)橹薪榻M織提供資源而在中介組織中擁有極大的話語(yǔ)權(quán),使行業(yè)弱勢(shì)群體處于邊緣地位。此外,由于缺乏公共財(cái)政的有力扶持,民辦高等教育中介組織自身能力建設(shè)步伐緩慢,無(wú)法吸引專業(yè)人士加盟,無(wú)法開(kāi)拓專業(yè)性強(qiáng)的業(yè)務(wù),獨(dú)立性、權(quán)威性和專業(yè)性普遍不足;加之政府在民辦高等教育管理領(lǐng)域的職能讓渡空間有限,存在諸多不敢放、不愿放的現(xiàn)象，于是,政府習(xí)慣于把一些無(wú)風(fēng)險(xiǎn)、棘手又費(fèi)力的事情轉(zhuǎn)移給民辦高等教育中介組織去做,使其業(yè)務(wù)范圍狹窄,無(wú)法充分發(fā)揮其在民辦高等教育專業(yè)化管理中的作用。

三、民辦高等教育中介組織的發(fā)展對(duì)策

我國(guó)教育中介組織的產(chǎn)生帶有較強(qiáng)的政府主導(dǎo)色彩,政府對(duì)民辦高等教育中介組織的培育與扶持,是民辦高等教育中介組織發(fā)展的關(guān)鍵。政府應(yīng)像社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各類主體那樣,在民辦高等教育領(lǐng)域繼續(xù)進(jìn)行“小政府、大社會(huì)”的改革,積極支持民辦高等教育中介組織的發(fā)展。

(一)加強(qiáng)法規(guī)調(diào)控,促進(jìn)規(guī)范發(fā)展

從國(guó)際視角來(lái)看,以美國(guó)為代表的西方國(guó)家對(duì)高等教育中介組織有一整套完善的法律法規(guī),對(duì)組織成員資格、權(quán)利、職責(zé)及組織活動(dòng)方式均有明確具體的規(guī)范。當(dāng)前我國(guó)特別需要“在法制規(guī)范上保障教育中介組織發(fā)揮公共服務(wù)職能的合法性”。*馮芳:《教育中介組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境與出路》,《當(dāng)代教育科學(xué)》2014年第21期,第27-29頁(yè)。因此,可在借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,采取自下而上的制度創(chuàng)新路徑,地方政府先分批立法,積累經(jīng)驗(yàn),然后再由國(guó)家適時(shí)出臺(tái)專門的教育中介組織法。具體來(lái)講,地方政府應(yīng)該根據(jù)本地實(shí)際,制定民辦高等教育中介組織法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則,明確規(guī)范各類民辦高等教育中介組織的法人性質(zhì)、設(shè)立條件、設(shè)立程序、主體功能及行為方式。還要明確民辦高等教育中介組織與政府的關(guān)系,劃清各自職責(zé)范圍,保障民辦高等教育中介組織一定的自治權(quán),包括制定約束成員的規(guī)則,監(jiān)督規(guī)則實(shí)施及對(duì)違反規(guī)則者進(jìn)行必要處罰等權(quán)力,*熊耕:《美國(guó)高等教育協(xié)會(huì)組織研究》,知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2010年版,第214頁(yè)。并明文規(guī)定其可以通過(guò)行政訴訟或行政復(fù)議尋求救濟(jì),從而使政府行為也能受到法規(guī)的約束,為民辦高等教育中介組織的獨(dú)立發(fā)展及運(yùn)作提供有力的保障。

(二)實(shí)施簡(jiǎn)政分權(quán),引導(dǎo)多元發(fā)展

隨著民辦高等教育規(guī)模的擴(kuò)大,政府的有效監(jiān)管面臨越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),需要聯(lián)合教育中介組織等社會(huì)力量,對(duì)民辦高等教育實(shí)行多元共治：一是扶持介于學(xué)校與學(xué)校之間的民辦高等教育中介組織的發(fā)展,如民辦高等教育協(xié)會(huì)、非營(yíng)利性民辦高校聯(lián)盟等,使其在政策宣傳、交流合作、人員培訓(xùn)和決策咨詢等方面發(fā)揮積極作用,并賦予其對(duì)民辦高校的監(jiān)督權(quán)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)以及參與民辦高等教育政策制定的權(quán)力,把目前政府無(wú)力有效承擔(dān)的財(cái)務(wù)審計(jì)、年檢等專業(yè)性工作賦權(quán)給這類中介組織,提高對(duì)民辦高等教育的專業(yè)化管理程度。二是扶持介于學(xué)校與市場(chǎng)之間的民辦高等教育中介組織的發(fā)展,類似于美國(guó)私立大學(xué)認(rèn)證委員會(huì)ACICS(Accrediting Council for Independent Colleges and Schools),賦予其對(duì)民辦高校辦學(xué)水平進(jìn)行認(rèn)證與評(píng)估的權(quán)力,使其通過(guò)設(shè)計(jì)分類認(rèn)證與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),開(kāi)展分類認(rèn)定與評(píng)估,引導(dǎo)民辦高校明確定位、分類發(fā)展。該類教育中介組織還可對(duì)學(xué)生、用人單位、捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體等提供信息咨詢、信息反饋等服務(wù),尤其應(yīng)在招生就業(yè)、專業(yè)課程設(shè)置和財(cái)務(wù)等方面提供信息咨詢與反饋,減少市場(chǎng)主體的信息收集與分辨成本,政府依據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)民辦高校進(jìn)行獎(jiǎng)懲,提高評(píng)估的權(quán)威性。三是培育對(duì)民辦高等教育中介組織進(jìn)行“元評(píng)估”的介于政府與市場(chǎng)之間的教育中介機(jī)構(gòu),賦予其對(duì)現(xiàn)有民辦高等教育中介組織進(jìn)行評(píng)估的權(quán)力,從而促使民辦高等教育中介組織加強(qiáng)自身能力建設(shè),增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),提高專業(yè)化服務(wù)能力。此外，還要賦予其對(duì)教育行政部門進(jìn)行評(píng)估的權(quán)力,使其能夠?qū)ι婕懊褶k高等教育的決策進(jìn)行有效監(jiān)管,保障政府決策過(guò)程的規(guī)范化、科學(xué)化以及決策結(jié)果的客觀公正性。

針對(duì)目前民辦高等教育公共財(cái)政資助不足的問(wèn)題,我國(guó)特別需要建立大學(xué)撥款委員會(huì)或高等教育基金會(huì)等中介組織,對(duì)民辦高校進(jìn)行撥款。世界上私立高等教育發(fā)達(dá)的國(guó)家及地區(qū)在政府與大學(xué)之間建立了中介撥款機(jī)構(gòu),如英國(guó)、美國(guó)、新西蘭、巴基斯坦、孟加拉國(guó)、澳大利亞、以色列等,以及中國(guó)香港地區(qū),*楊東平:《2020:中國(guó)教育改革方略》,人民出版社2010年版,第137頁(yè)。這些中介組織通過(guò)將評(píng)估結(jié)果與撥款掛鉤的方式有效引導(dǎo)大學(xué)間的良性競(jìng)爭(zhēng)。借鑒這些做法,可組建撥款中介組織,以競(jìng)爭(zhēng)性專項(xiàng)撥款的形式促進(jìn)民辦高校參與競(jìng)爭(zhēng),提高公共財(cái)政資助對(duì)民辦高校的激勵(lì)與引導(dǎo)力度。

政府還應(yīng)創(chuàng)造條件,使民辦高等教育中介組織能夠獨(dú)立運(yùn)作,因?yàn)樽灾涡允墙逃薪榻M織充分發(fā)揮作用的基石。因此,應(yīng)賦權(quán)民辦高等教育中介組織擁有獨(dú)立的法人資格、獨(dú)立的管理團(tuán)隊(duì)、獨(dú)立的財(cái)務(wù)運(yùn)作及獨(dú)立的專業(yè)自主權(quán)。在民辦高等教育中介組織發(fā)展初期,還應(yīng)對(duì)其給予一定的財(cái)政撥款和稅收支持,以保證其正常運(yùn)轉(zhuǎn)及實(shí)現(xiàn)各種職能；在其成熟穩(wěn)定后則可放手讓其獨(dú)立運(yùn)作。此外,為防止民辦高等教育中介組織形成特殊的利益集團(tuán),導(dǎo)致小團(tuán)體利益膨脹,忽視社會(huì)公共利益,或者為防止其內(nèi)部出現(xiàn)少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)控制組織,出現(xiàn)權(quán)力濫用與腐敗現(xiàn)象,教育主管部門和登記部門除在準(zhǔn)入階段要重視審批登記工作之外,還要在其開(kāi)展業(yè)務(wù)時(shí)重視業(yè)務(wù)指導(dǎo)及監(jiān)督檢查工作。

(三)加快制度建設(shè),實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展

政府應(yīng)加大對(duì)民辦高等教育中介組織的政策扶持,尤其應(yīng)在公益捐贈(zèng)、稅收減免和財(cái)政資助等方面制定促進(jìn)民辦高等教育中介組織發(fā)展的政策,擴(kuò)大民辦高等教育中介組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源,提高社會(huì)參與民辦高等教育治理的積極性。同時(shí),還要建立健全民辦高等教育中介組織的準(zhǔn)入制度、從業(yè)人員資格認(rèn)定與評(píng)估制度,改變“純粹民辦性質(zhì)的教育中介組織成立難、生存難、發(fā)展難,而官辦或半官方性質(zhì)的教育社團(tuán)往往由政府官員(或者退休的官員)出任社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo),官方色彩濃厚,專業(yè)性不強(qiáng),效率低下”*康喬:《民辦教育中介組織業(yè)務(wù)探討》,《教育理論與實(shí)踐》2008年?？?第26-27頁(yè)。的現(xiàn)狀,使原來(lái)依附于政府的教育中介組織逐步與政府部門分離,支持獨(dú)立注冊(cè)擁有法人地位的民辦高等教育中介組織的發(fā)展,提高民辦高等教育中介組織的獨(dú)立性與專業(yè)化程度。為實(shí)現(xiàn)有效管理,也應(yīng)建立健全民辦高等教育中介組織的信用評(píng)估制度,推進(jìn)民辦高等教育中介組織的誠(chéng)信建設(shè),提高民辦高等教育中介組織的信用程度和服務(wù)水準(zhǔn),防止暗箱操作及尋租腐敗等現(xiàn)象的出現(xiàn)。此外,還可建立健全委托代理制度,通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、行政執(zhí)法委托等形式,把專業(yè)化的管理任務(wù)委托給民辦高等教育中介組織,使政府下?lián)艿捻?xiàng)目資金能夠成為支撐民辦高等教育中介組織發(fā)展的經(jīng)費(fèi)來(lái)源,進(jìn)而引導(dǎo)、激勵(lì)其加強(qiáng)能力建設(shè),充實(shí)專業(yè)人才隊(duì)伍,提高在民辦高校年檢、教育教學(xué)質(zhì)量評(píng)估和財(cái)務(wù)審計(jì)等方面的代理水平。

(責(zé)任編輯毛紅霞)

The Development Motivation, Problems and Solutions ofNon-governmental Higher Education Agent

ZENG Xiaojun

(PublicAdministrationSchoolofGuangzhouUniversity,Guangzhou,Guangdong, 510006,China)

Abstract:Actively developing education agent is an important path to coordinate the relationship between government and university, and to promote the classified and standardized management of non-governmental higher education. The motivation on the development of non-governmental higher education agent is theory-driven, policy encouragement and reality demands but there exist obstacles of imperfect legal system, government intervention, limited function, organization and voluntary failure. It needs government to play a leading role to achieve the breakthrough in regulation, streamline administration and decentralization, and institutional building so as to promote the sustainable and healthy development of non-governmental higher education agent.

Key words:non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; government; education agent

收稿日期:2015-09-30

基金項(xiàng)目:教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(15YJC880119);廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃共建課題(15G93)

作者簡(jiǎn)介:曾小軍,男,湖南邵陽(yáng)人,副教授,碩士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士,研究方向:教育經(jīng)濟(jì)與管理。

DOI:10.3969/j.issn.1671-2714.2016.01.003