陳滿雄 劉桂文

中共郴州市委黨校

郴州對接國家革命老區(qū)脫貧開發(fā)政策面臨的問題與對策

陳滿雄 劉桂文

中共郴州市委黨校

國家非常重視革命老區(qū)脫貧攻堅和開發(fā)建設(shè)，本文就郴州對接國家相關(guān)政策存在的問題和對策建議進(jìn)行了初步探討，以資相關(guān)黨委政府參考。

革命老區(qū) 開發(fā)建設(shè) 政策

2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加大脫貧攻堅力度支持革命老區(qū)開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），這是專門以支持老區(qū)脫貧攻堅和開發(fā)建設(shè)為目標(biāo)的政策文件。與以往的扶持政策相比，其“覆蓋面”之廣、“含金量”之高史無前例，對于推進(jìn)老區(qū)發(fā)展具有劃時代、里程碑式的意義。這需要我們乘勢而謀、搶抓機(jī)遇，對《指導(dǎo)意見》深刻理解和精準(zhǔn)對接，以期獲得中央和省里的傾力支持、傾情幫助、傾斜照顧，全力把郴州打造成為湖南發(fā)展的新增長極。

一、郴州對接《指導(dǎo)意見》面臨的主要問題

近些年來，郴州各級各部門積極爭取國、省的支持，取得了明顯的成效，大大促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。但與先進(jìn)地區(qū)相比較，距郴州發(fā)展的需要還有不小差距，就貫徹落實《指導(dǎo)意見》而言，面臨的主要問題有：

1.項目支撐能力不強(qiáng)

支撐郴州發(fā)展的大項目、好項目不多，據(jù)市統(tǒng)計局資料，截至2015年11月底，全市共實施項目3405個，其中計劃投資過億元以上項目410個，僅占12.04%，2015年全市大項目平均投資規(guī)模在3.4億元，沒有一個完成投資過50億元項目。近年來郴州引進(jìn)的大部分產(chǎn)業(yè)項目科技含量不高、產(chǎn)業(yè)層次低、帶動性不強(qiáng)、實現(xiàn)稅收少，沒有形成集群集聚效應(yīng)和完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，真正具有核心競爭力的產(chǎn)業(yè)項目不多。而且在與中央、省里項目對接和爭取扶持過程中，前期工作不到位，對《指導(dǎo)意見》等中央政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的研究不充分，項目策劃包裝特色不突出，項目內(nèi)在關(guān)聯(lián)度不夠，項目推介方法單一、機(jī)制不夠靈活，項目被動等待思想較重，市縣兩級協(xié)調(diào)、部門協(xié)同爭取不夠。

2.特惠政策爭取不夠

郴州作為欠發(fā)達(dá)的革命老區(qū)，國家和省里在老區(qū)振興發(fā)展的相關(guān)政策上對郴州特別性不夠，只享受一些普惠性的政策優(yōu)惠，如郴州市11個縣市區(qū)僅納為《贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》聯(lián)動發(fā)展區(qū)，相關(guān)優(yōu)惠政策的“比照執(zhí)行”力度大打折扣。而周邊的韶關(guān)和贛州卻享有區(qū)域特殊優(yōu)惠政策，政策力度和效應(yīng)相當(dāng)顯著，如贛州享有《國務(wù)院關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》的特惠政策，此后國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳相繼印發(fā)10個文件，各部委出臺91個實施方案或幫扶意見，贛州“老區(qū)中的特區(qū)”、區(qū)域性政策高地、“投資洼地”效應(yīng)正在加快形成；韶關(guān)享有廣東省《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的決定》的一系列重大扶持政策，省委省政府在快速交通、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城區(qū)擴(kuò)容等方面加大支持建設(shè)力度，以更加充分發(fā)揮交通基礎(chǔ)設(shè)施的先導(dǎo)作用、產(chǎn)業(yè)建設(shè)的支撐作用、城市建設(shè)的承載作用。

3.結(jié)對幫扶力度不大

為支持革命老區(qū)開發(fā)建設(shè)，國家和一些省市建立了結(jié)對幫扶機(jī)制，如贛州爭取了39個中央機(jī)關(guān)單位進(jìn)行對口支援，爭取了江西省的36個省直機(jī)關(guān)及有關(guān)單位對口支援，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、平臺建設(shè)、人才技術(shù)支持等方面產(chǎn)生了顯著的幫扶效果，今年7月江西省還出臺了《江西省高等院校及科研機(jī)構(gòu)對口支援贛南等原中央蘇區(qū)實施方案》，2016年至2020年，贛州18個縣市及5個國家級開發(fā)園區(qū)獲南昌大學(xué)、江西師范大學(xué)等17所省內(nèi)高校和科研機(jī)構(gòu)對口支援；韶關(guān)獲東莞市對口幫扶，截至2016年一季度，東莞對口幫扶韶關(guān)工作啟動以來，共引進(jìn)產(chǎn)業(yè)項目264個，投資金額582.96億元，其中超億元項目114個，已動工項目197個，完成投資額194.29億元。2016年東莞市將在全力以赴抓好產(chǎn)業(yè)幫扶的同時，以“韶關(guān)所需、東莞所能”為原則，組織和動員東莞行政、市場和社會力量，在發(fā)展理念、體制機(jī)制、公共服務(wù)、優(yōu)勢資源等方面實施“十大行動計劃”，力爭用三年左右的時間，助推韶關(guān)深化改革、擴(kuò)大開放，有效提升社會民生水平，增強(qiáng)群眾對幫扶工作的獲得感，形成良性互動的對口幫扶格局。相比贛州和韶關(guān)，郴州在爭取中省單位結(jié)對幫扶和企業(yè)結(jié)對幫扶方面存在較大差距，目前國家層面只有民政部和中國中鐵對口幫扶郴州，獲省內(nèi)對口支援力度則更小，向上爭取對口幫扶的潛力還很大。

4.政策研究深入不足

“十三五”時期，國家大力推動智庫建設(shè)，智庫建設(shè)需要更多的人才，需要更多的研究，其中包括科學(xué)研究中央政策，促進(jìn)地方的發(fā)展符合中央要求和發(fā)展規(guī)律?！吨笇?dǎo)意見》下發(fā)以來，我市專門針對文件政策的研究活動開展不多，專題的調(diào)查研究更少。一些部門和干部存在著研究越多事情越多的“畏難情結(jié)”和難以勝任“怕責(zé)心態(tài)”，對中央政策與郴州實際對接研究不夠，對爭取中央支持的“切入點”、“突破口”分析不夠，缺乏郴州“先行路徑”分析。很多干部更多地忙于日常事務(wù)，習(xí)慣做簡單的工作計劃和管理審批，認(rèn)為對接《指導(dǎo)意見》的大思路只是“大領(lǐng)導(dǎo)”或中央考慮的問題，沒有從相應(yīng)的發(fā)展高度做“郴州謀劃”。更多地習(xí)慣傳統(tǒng)思維、原有經(jīng)驗等方式對接，往往停留會議精神的傳達(dá)落實。

二、郴州對接《指導(dǎo)意見》的對策建議

《指導(dǎo)意見》以改變老區(qū)發(fā)展面貌為目標(biāo)，以貧困老區(qū)為重點，以重點區(qū)域、重點人群、重點領(lǐng)域為突破口，加快重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極有序開發(fā)優(yōu)勢資源，著力培育壯大特色產(chǎn)業(yè)，切實保護(hù)生態(tài)環(huán)境，全力推進(jìn)民生改善。對照中央文件旨意和政策目標(biāo)效應(yīng)，郴州有條件爭取更多的利好，爭取更多的支持，爭取更多的資源。

1.深入研究《指導(dǎo)意見》，結(jié)合郴州實際爭取上級支持

由于區(qū)域問題有不同基礎(chǔ)、不同層面、不同特點，因此，《指導(dǎo)意見》規(guī)定不可能很剛性和很具體。郴州要結(jié)合實際分析研究情況，把郴州需求和中央要求有機(jī)結(jié)合。一是要科學(xué)分析和明確我市要對接的內(nèi)容，使郴州對接得到“中央關(guān)注”。郴州發(fā)展缺什么？我市需要更多的、持續(xù)性的思考，從發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展主體、發(fā)展動力、發(fā)展支撐、發(fā)展路徑等方面全面梳理，在此基礎(chǔ)上，研究中央會支持我市什么，使郴州的發(fā)展更加符合中央要求和部署，使郴州發(fā)展有更多的亮點引發(fā)中央關(guān)注，展示“郴州現(xiàn)象”。 二是要啟動大力度的研究、對接工作，形成合力、匯聚智慧向中央提出政策支持訴求，出臺支持湘南革命老區(qū)發(fā)展的“郴州建議”。《指導(dǎo)意見》明確“國家發(fā)展改革委要負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)解決工作中遇到的困難和問題，會同民政部、國務(wù)院扶貧辦等部門和單位加強(qiáng)對意見執(zhí)行情況的跟蹤檢查，重大問題及時向黨中央、國務(wù)院報告。”在市委市政府高度重視的基礎(chǔ)上，我市相關(guān)職能部門要根據(jù)這一要求，牽頭開展研究對接工作。學(xué)習(xí)借鑒江西贛州爭取《國務(wù)院關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》出臺前的有關(guān)做法，成立以市委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以行業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)項目為“主軸”，形成全市部門全面參與、市縣兩級聯(lián)動的工作機(jī)制。在廣泛調(diào)研聽取干部群眾意見、深度開放合作融合發(fā)展的基礎(chǔ)上，形成支持湘南革命老區(qū)發(fā)展的“郴州建議”。聯(lián)合衡陽、永州等其他區(qū)域，爭取省里重視，上報中央，力爭中央部委多層面的來郴州進(jìn)行專題或綜合調(diào)研，加大對郴州的具體支持。

2.圍繞政策導(dǎo)向，謀求項目發(fā)展新態(tài)勢

《指導(dǎo)意見》以“五大發(fā)展”理念為導(dǎo)向，對扶貧工作重點從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)勢資源利用、特色產(chǎn)業(yè)培育、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、民生工程建設(shè)、群眾素質(zhì)提高、精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)、體制機(jī)制創(chuàng)新等方面進(jìn)行安排部署。這些部署既結(jié)合了中央的最新要求，又體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢新變化，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)和針對性。一是打破縣區(qū)界限，統(tǒng)一研究部署，形成革命老區(qū)建設(shè)“項目對接庫”。政策的落地必須有項目支撐，扶貧攻堅必須有項目支撐，圍繞《指導(dǎo)意見》，我們必須加快項目建設(shè)。在全市“十三五”產(chǎn)業(yè)項目基礎(chǔ)上，加強(qiáng)區(qū)域合作，打破區(qū)域界線，避免各自為政，加強(qiáng)項目規(guī)劃制定和重大項目建設(shè)謀劃，拿出最優(yōu)項目、特色項目、區(qū)域發(fā)展帶動性強(qiáng)的項目，做好可行論證和區(qū)域影響分析，在中央的支持下推動大型項目、重點工程、新興產(chǎn)業(yè)項目等在郴州實施。二是要緊扣中央支持重點和扶貧要求，力求項目支持成效。我市對接項目要重點安排并解決與老區(qū)人們生產(chǎn)生活息息相關(guān)的交通、農(nóng)田水利、電力、寬帶網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)培訓(xùn)、教育醫(yī)療等公共服務(wù)建設(shè)。積極謀劃一批交通、水利、能源等重大工程項目。

3.圍繞資源貢獻(xiàn)，爭取補償政策機(jī)制

《指導(dǎo)意見》指出完善資源開發(fā)與生態(tài)補償政策，支持將符合條件的貧困老區(qū)納入重點生態(tài)功能區(qū)補償范圍。逐步建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制，引導(dǎo)提供生態(tài)產(chǎn)品的老區(qū)與受益地區(qū)之間，通過資金補助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實施補償。支持符合條件的老區(qū)啟動實施濕地生態(tài)效益補償和生態(tài)還濕。一是要突出郴州資源的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，爭取補償機(jī)制。郴州礦產(chǎn)資源豐富，素有 “中國有色金屬之鄉(xiāng)”、 “湖南能源基地”之稱。礦產(chǎn)資源是不可再生資源，有顯性價值和隱性價值，為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)。礦產(chǎn)資源的顯性價值體現(xiàn)在作為重要資源對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，往往隨著產(chǎn)行周期波動，屬于國家重點調(diào)控的戰(zhàn)略資源。礦產(chǎn)資源區(qū)域應(yīng)該享受國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)補償，特別是產(chǎn)業(yè)波動處于低谷時期。礦產(chǎn)資源開采中導(dǎo)致的居民搬遷、企業(yè)搬遷、環(huán)境治理等其他成本，應(yīng)該享受國家相關(guān)補償。《指導(dǎo)意見》明確“推進(jìn)工業(yè)污染場地和礦區(qū)環(huán)境治理；加大老區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治、礦山環(huán)境治理和地質(zhì)災(zāi)害搬遷避讓工程實施力度；支持有條件的老區(qū)開展歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用?！边@些都是郴州發(fā)展中需要解決的問題。同時，礦產(chǎn)資源的隱性價值體現(xiàn)在作為資源儲藏的預(yù)期價值。一定程度講“儲藏是最好的保護(hù)、最好的增值”，郴州作為資源儲藏區(qū)域，應(yīng)該享受國家資源儲藏的相關(guān)補償。二是要突出郴州資源的生態(tài)貢獻(xiàn)，爭取補償機(jī)制。郴州具有良好的生態(tài)自然資源和自然環(huán)境。桂東、汝城、宜章、臨武、嘉禾等縣作為南嶺山地森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)列入國家重點生態(tài)功能區(qū)名錄。南嶺山地森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)屬長江流域與珠江流域的分水嶺，是湘江、贛江、北江、西江等水系的重要源頭區(qū)，東江湖等重要水源地的價值越來凸顯，被列為湖南省首批生態(tài)紅線改革試點。但國家對郴州的生態(tài)補償機(jī)制尚未有效建立，如果不積極爭取的話，資源保護(hù)、資源協(xié)調(diào)等的帶來成本將是郴州的巨大包袱。建議爭取對限制開發(fā)區(qū)域內(nèi)國家支持的建設(shè)項目積極爭取中央政府補助或貼息，建立健全一般財政轉(zhuǎn)移支付的長效機(jī)制，爭取由“輸血型”補償向“造血型”補償轉(zhuǎn)變，涵蓋政策補償、項目補償和智力技術(shù)補償?shù)?。郴州生態(tài)建設(shè)過程中，新一輪退耕還林還草，生態(tài)文明試點示范創(chuàng)建，開展國家公園設(shè)立試點，打造養(yǎng)老養(yǎng)生基地，實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，推進(jìn)涵養(yǎng)區(qū)、源頭區(qū)等水源地環(huán)境整治，都可以大膽向國家要政策和支持。同時，在環(huán)境保護(hù)和開發(fā)兼顧的條件下，對郴州生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)資源給予特殊政策，比如東江湖水資源的“水價”權(quán)、支持東江引水工程等。

4.以基礎(chǔ)建設(shè)為切入點，爭取扶貧支持

基礎(chǔ)條件的改善，有利于扶貧工作的開展，扶貧工作的推進(jìn)，可以促進(jìn)基礎(chǔ)條件的改善。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，郴州要圍繞改善公共服務(wù)、提高保障水平、提高生活質(zhì)量，通過產(chǎn)業(yè)扶貧、吸納就業(yè)扶貧、發(fā)展教育扶貧和特殊困難群體生活保障扶貧、人才智力支持等一攬子綜合措施，切實從不同方面和層面改善基礎(chǔ)條件。一是取爭教育、衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)均等化建設(shè)支持。改善基本辦學(xué)條件，強(qiáng)化師資力量配置。二是爭取產(chǎn)業(yè)就業(yè)和產(chǎn)業(yè)扶貧支持。三是爭取人才智庫建設(shè)支持。爭取央企在郴州開設(shè)對口專業(yè)人才培訓(xùn)班，支持湘南學(xué)院或郴州技術(shù)學(xué)院開設(shè)寶石礦石鑒定、加工等專業(yè)或課程，培養(yǎng)本土人才，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)精深發(fā)展，促進(jìn)郴州會展產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。爭取中央進(jìn)行科技支持，安排科技特派員指導(dǎo)郴州需要重點技術(shù)突破的產(chǎn)業(yè)和項目，幫助解決關(guān)鍵重點技術(shù)環(huán)節(jié)和流程。把扶貧開發(fā)同基層組織建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，力爭中央部委選派更多思想好、能力強(qiáng)、作風(fēng)正、善于做群眾工作的優(yōu)秀干部到郴州掛職和任職。

5.以紅色資源為依托，促進(jìn)旅游文化發(fā)展

革命老區(qū)開發(fā)利用紅色旅游資源，不僅能有力地促進(jìn)老區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，而且具有重要的文化意義，是一項帶有鮮明中國特色的新創(chuàng)造。郴州有深厚的革命文化資源，應(yīng)該在推動紅色教育和文化旅游方面發(fā)揮更大的作用。一是要爭取中央支持我市加強(qiáng)了革命文物、遺產(chǎn)資源的保護(hù)利用。二是要爭取中央支持我市紅色旅游經(jīng)典景區(qū)和精品線路。三是多舉辦有檔次、有品位，嚴(yán)肅、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臍v史革命紀(jì)念和宣傳活動，使郴州老區(qū)更好地對接和影響全國各地，不斷提高知名度和美譽度。廣泛開展紅色旅游進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)“四進(jìn)”活動，開展結(jié)對幫扶共建，引導(dǎo)廣大游客參觀紅色旅游景區(qū)。深挖紅色文化內(nèi)涵，組織創(chuàng)作大批革命歷史題材文藝和文學(xué)作品，推出大批群眾喜聞樂道的紅色影視劇、紅色舞臺演出、紅色歌曲、紅色出版物。大力推廣紅色旅游+互聯(lián)網(wǎng)，創(chuàng)新推動紅色旅游國際交流與合作，促進(jìn)紅色旅游與生態(tài)旅游、民俗文化旅游、鄉(xiāng)村旅游、休閑度假旅游、都市旅游等融合發(fā)展，滿足多樣化的市場需求，做到紅與綠，紅與福，傳統(tǒng)與現(xiàn)代結(jié)合。通過發(fā)展紅色旅游，帶動特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拉動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動人民就地脫貧致富奔小康。

陳滿雄（1973-），男，中共郴州市委黨校經(jīng)濟(jì)教研室主任；劉桂文（1972－），男，中共郴州市委黨校經(jīng)濟(jì)教研室副教授。