劉　宇

(華中師范大學(xué)　政治學(xué)研究院，湖北　武漢　430079)

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現(xiàn)代國家建構(gòu)與我國地方政府財(cái)政體制改革

劉宇

(華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院，湖北武漢430079)

[摘要]改革開放以來，中央政府與地方政府的財(cái)政關(guān)系一直處于不斷的調(diào)適與改革之中。然而，地方政府的財(cái)政問題卻仍困擾著我國的現(xiàn)代化建設(shè)，其主要表現(xiàn)為向上的相對(duì)自主性不夠和向下的權(quán)力過大，并引發(fā)了中央與地方、政府與公民之間的矛盾。由此在財(cái)政體制的改革中，地方政府一方面要增強(qiáng)自身的財(cái)政自主性和獨(dú)立性，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)能力和控制力；另一方面也要“還利于民”,減輕公民的財(cái)稅負(fù)擔(dān)，促進(jìn)公民力量和市民社會(huì)的壯大，提高人民生活水平。

[關(guān)鍵詞]國家構(gòu)建；地方政府；財(cái)政關(guān)系；財(cái)政體制

隨著“回歸國家”熱潮的興起，現(xiàn)代國家建構(gòu)成為國內(nèi)外學(xué)術(shù)界研究的一個(gè)熱點(diǎn)問題。自改革開放以來，黨和政府長期致力于促進(jìn)國家現(xiàn)代化發(fā)展，并取得了令人矚目的成績，然而中國的現(xiàn)代化進(jìn)程并沒有就此結(jié)束。十八屆三中全會(huì)在肯定改革開放30多年來取得成就的同時(shí)指出，在新形勢新任務(wù)的背景之下，全面建成小康社會(huì)，進(jìn)而建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，必須在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革。十八屆三中全會(huì)從多個(gè)方面涉及到現(xiàn)代國家建構(gòu)的基本問題，力圖推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的深入。而在諸多內(nèi)容中，通過財(cái)政體制的改革與創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)財(cái)政現(xiàn)代化是全會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)之一。本文將從國家建構(gòu)的角度對(duì)我國財(cái)政關(guān)系中的問題進(jìn)行分析，以期就當(dāng)前地方政府的財(cái)政問題提出相應(yīng)的解決方案。

一、現(xiàn)代國家建構(gòu)與地方政府財(cái)政的邏輯關(guān)聯(lián)

現(xiàn)代國家構(gòu)建包括了“民族-國家”和“民主-國家”兩部分，建構(gòu)一個(gè)現(xiàn)代國家，不僅需要通過民主授權(quán)的方式建立一個(gè)擁有獨(dú)立主權(quán)的強(qiáng)大國家形體，也需要保障公民的自由權(quán)利，從而成為一個(gè)穩(wěn)定的自由民主國家。在現(xiàn)代國家，誰都無法擁有超越一切的絕對(duì)權(quán)力，中央、地方和個(gè)人在現(xiàn)代政治生活中都是獨(dú)立的行為主體。傳統(tǒng)國家是一種家長型的統(tǒng)治，權(quán)力高度集中于中央；而市場經(jīng)濟(jì)下的現(xiàn)代國家則強(qiáng)調(diào)權(quán)力的制約與平衡，從而實(shí)現(xiàn)政治民主，保障公民權(quán)利。因此，現(xiàn)代國家構(gòu)建必須以權(quán)力的合理配置、實(shí)現(xiàn)公民民主權(quán)利為導(dǎo)向?！柏?cái)政是國家的生命線, 財(cái)政制度是國家制度建設(shè)中極其重要的內(nèi)容”[1]，國家現(xiàn)代化與財(cái)政現(xiàn)代化密切相關(guān)。而在現(xiàn)代民主國家的背景下，如何確保中央與地方、政府與個(gè)人之間財(cái)政關(guān)系的“合理性”和“合法性”，是現(xiàn)代國家建設(shè)的重要一環(huán)。

十八大報(bào)告提出要推進(jìn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。在現(xiàn)代國家建構(gòu)的過程中，中央與地方、政府與社會(huì)關(guān)系的塑造，是現(xiàn)代民主國家治理的兩大維度。一方面，在確保中央權(quán)威的前提下必須給予地方足夠的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)縱向分權(quán)，打破權(quán)力的壟斷集中；另一方面，政府應(yīng)保障公民權(quán)利，使得市民社會(huì)得以成長為足以牽制國家政府行為的巨大力量，增強(qiáng)民主的活力，由此改變過去國家治理經(jīng)驗(yàn)中的“代理型地方發(fā)展主義模式”和“運(yùn)動(dòng)式治理模式”，走上法理型權(quán)威治理和制度化分權(quán)的道路，激發(fā)社會(huì)活力，實(shí)現(xiàn)賦權(quán)增能。因此，在現(xiàn)代國家建構(gòu)的視野下實(shí)行財(cái)政制度改革，一是必須合理劃分中央與地方政府的財(cái)政權(quán)限，做到權(quán)責(zé)一致，事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合，使地方政府成為縱向分權(quán)下的治理主體，“在中央相應(yīng)集中財(cái)力實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡和提高地方積極性實(shí)現(xiàn)地方分權(quán)之間尋求一個(gè)最佳平衡點(diǎn)的中央與地方適度分權(quán)的國家財(cái)權(quán)縱向配置模式”[2]。二是政府財(cái)政收入不能“與民爭利”，保障公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，扶持社會(huì)力量的成長。

現(xiàn)代國家建構(gòu)的是一個(gè)利益均衡、民主和諧的國家，財(cái)政稅收實(shí)質(zhì)上是權(quán)力和利益的外化，然而，權(quán)力和利益的延伸性使得在中央與地方政府、政府與公民之間并不天然具備這種和諧的互動(dòng)關(guān)系，其相互的博弈充斥在社會(huì)發(fā)展的整個(gè)過程中，財(cái)政關(guān)系矛盾在此中更為凸顯。在財(cái)政體制改革中，中央與地方政府應(yīng)建立相互獨(dú)立和相互牽制的財(cái)權(quán)關(guān)系，政府在通過稅收增強(qiáng)財(cái)政能力的同時(shí)，也應(yīng)以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和壯大公民社會(huì)力量為導(dǎo)向。國家結(jié)構(gòu)(國家權(quán)力的內(nèi)部配置，分為橫向與縱向兩個(gè)維度，目的是為了結(jié)構(gòu)分化、功能整合達(dá)到某種均衡狀態(tài)以提升國家的能力，實(shí)現(xiàn)國家職能)和公民資格(制約國家權(quán)力的擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的良性互動(dòng))是現(xiàn)代國家建構(gòu)的重要考量維度?，F(xiàn)代國家分權(quán)是防止權(quán)力異化、促使政府行為更加規(guī)范化和合法化的重要手段，而傳統(tǒng)的中央集權(quán)國家則以權(quán)力的集中為特征，因此，在中央政府權(quán)力與地方政府權(quán)力的劃分之間存在著內(nèi)在矛盾。同時(shí)，由于“民族國家的制度架構(gòu)與公民權(quán)利之間存在著一種內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)”[3]，公民權(quán)利的完善與國家行政能力的不斷強(qiáng)化構(gòu)成了現(xiàn)代國家的另一對(duì)矛盾。在財(cái)政關(guān)系中，這兩種矛盾表現(xiàn)得尤為突出?；诖?，本文對(duì)現(xiàn)代國家建構(gòu)中的中央與地方的財(cái)政張力進(jìn)行分析，透視我國國家財(cái)政關(guān)系在現(xiàn)階段出現(xiàn)的問題，并嘗試從政府職能創(chuàng)新和財(cái)政關(guān)系調(diào)整等方面提出解決辦法。

二、當(dāng)前國家財(cái)政關(guān)系中存在的主要問題

從上述分析可知，在國家財(cái)政關(guān)系中存在著兩大張力：其一是中央與地方財(cái)政關(guān)系間的張力；其二是制度構(gòu)架與公民權(quán)利之間的張力。兩者之間存在著一定的邏輯關(guān)系。在中央政府控制大部分財(cái)權(quán)的情況下，隨著政府事務(wù)和規(guī)模的擴(kuò)大，財(cái)政緊缺始終困擾著地方政府，制約著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在這種情況下，地方政府為了解決財(cái)政窘境，提高財(cái)政收入，只能轉(zhuǎn)嫁財(cái)政負(fù)擔(dān)，從社會(huì)汲取資金，通過不合理的稅收政策從公民身上進(jìn)行“隱性掠奪”。這種做法使得公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利受到侵犯，生活成本增加，不利于公民社會(huì)的壯大，甚至?xí)鸸駥?duì)政府的不滿。目前我國正處于現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型階段，傳統(tǒng)體制遺留的問題依舊存在，在構(gòu)建現(xiàn)代國家的過程中，這些問題勢必會(huì)更加凸顯。筆者將從中央與地方、國家與社會(huì)兩大關(guān)系維度出發(fā)，對(duì)當(dāng)前國家財(cái)政關(guān)系中的問題做出解釋。

(一)地方政府財(cái)政自主性欠缺

地方財(cái)政上的張力問題簡單來說就是地方政府需要的多于中央政府轉(zhuǎn)移支付的。轉(zhuǎn)移支付加重了中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，然而地方政府是否真的需要這么多資金，或者可以直接表述成：政府財(cái)政壓力的原因在哪里？通過對(duì)中國統(tǒng)計(jì)年鑒上搜集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理分析后，上述問題能得到較為清晰的解答。但在回答這個(gè)問題前首先要說明政府規(guī)模的得出方法，以及前提假設(shè)。政府規(guī)模由地方支出占GDP的百分?jǐn)?shù)得出，地方政府的支出需求與政府規(guī)模成正相關(guān)關(guān)系。

表1　不同省份的實(shí)際支出情況(單位：億元)

表2　不同省份的實(shí)際收入情況(單位：億元)

(數(shù)據(jù)來自中國統(tǒng)計(jì)年鑒網(wǎng)，網(wǎng)址：http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm)由表1和表2的比較可以發(fā)現(xiàn)，地方政府在發(fā)展中總是存在財(cái)政赤字的情況，而這種狀況為何出現(xiàn)？

由表1可以看出，以北京、上海、山東為代表的東部，以山西、河南、湖北為代表的中部，以陜西、寧夏、新疆為代表的西部，在過去四年中的平均支出情況分別為：

表3　東中西部的平均支出(單位：億元)

表4　國家2009—2013年的GDP總量

由表3和表4得出：

由上述圖表得出：東中西部政府規(guī)模在2009年到2010年間急劇擴(kuò)張，2010年之后，趨于平緩，但仍然處于上升趨勢。為什么地方政府規(guī)模會(huì)持續(xù)膨脹？造成這一現(xiàn)象的原因有很多，既有隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國家權(quán)力延伸和公共利益范圍擴(kuò)展，地方政府管理和服務(wù)的權(quán)限范圍不斷增大等結(jié)構(gòu)性原因，也有制度性欠缺和不完善等因素。正如泰茨、布魯?shù)禄裟葘W(xué)者所認(rèn)為的那樣：轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體在實(shí)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)時(shí)，存在很多中央政府和地方政府的權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等的問題。一方面，支出責(zé)任逐漸轉(zhuǎn)向中央以下的政府，即中央政府將財(cái)政責(zé)任推給地方，地方政府承擔(dān)了越來越多的財(cái)政支出責(zé)任，這勢必會(huì)導(dǎo)致地方政府財(cái)政支出的大規(guī)模增加；但中央政府在移交責(zé)任的同時(shí)，卻沒有給地方政府相應(yīng)的財(cái)政收入來源作為保證，使得地方政府無錢可花，財(cái)政緊缺。另一方面，中央將財(cái)權(quán)集中的同時(shí)將事權(quán)下放，使得地方政府的行政事務(wù)增加但卻沒有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)作為保障。因此，當(dāng)?shù)胤秸?guī)?？陀^上不斷擴(kuò)大而行政經(jīng)費(fèi)不足的時(shí)候，地方財(cái)政的壓力就更為突出。

那么，我國又是如何解決地方財(cái)政緊缺問題呢？

1994年我國開始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制，目的是通過“分權(quán)”“分稅”“分管”，實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政自收自支，自求平衡。但是，標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政分權(quán)要求下級(jí)政府在一定的法規(guī)約束下, 擁有對(duì)稱的稅收和支出的自主權(quán)。稅收自主權(quán)主要包括稅種的設(shè)置和稅率的確定, 而支出自主權(quán)主要包括確定支出的項(xiàng)目和數(shù)量。1994年分稅制改革中只是“支出分權(quán)”,而課稅權(quán)力仍集中于中央,地方政府缺少與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的課稅權(quán)利。在此情況下，中央與地方之間依舊存在張力。這種張力和矛盾的存在，制約了國家和地方的發(fā)展，地方政府為了解決資金短缺問題，只能另謀出路。即在權(quán)力的效用范圍內(nèi)，地方政府將部分財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到公民身上，加重公民的稅收負(fù)擔(dān)，侵犯公民的權(quán)利，而這也是形成國家與公民權(quán)利之間張力的部分緣由。

(二)政府對(duì)公民個(gè)人隱性的稅收掠奪

現(xiàn)代民主國家的制度構(gòu)建是以確保公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為價(jià)值導(dǎo)向的，在民主制度的框架下，公民能免于政府權(quán)力的非法侵犯，維護(hù)自己的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利。在現(xiàn)代國家構(gòu)建過程中，國家通過財(cái)政稅收來強(qiáng)化國家權(quán)力，“稅收不但有助于現(xiàn)代國家的誕生, 更是現(xiàn)代國家發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力量”[1]，而私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)代民主國家的重要內(nèi)容，因此兩者之間的利益存在重疊部分，容易產(chǎn)生矛盾。而政府相對(duì)于個(gè)人則天然地?fù)碛薪^對(duì)優(yōu)勢，公民無法獨(dú)自抵抗來自公共權(quán)力的侵犯。特別是在民主制度不健全的中央集權(quán)國家里，社會(huì)力量弱小，政府在政治生活中擁有絕對(duì)的話語權(quán)，這種情況下公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)無法得到保障，政府有可能通過稅收來隱形“掠奪”社會(huì)財(cái)富。

雖然我國自20世紀(jì)70年代末就開始進(jìn)行財(cái)政體制的現(xiàn)代化改革，減輕公民的稅收負(fù)擔(dān)，然而收效不大，國家與社會(huì)之間的財(cái)政張力依舊存在。從1994年稅制改革開始，我國稅種由32種減少到24種，再減少到2013年的18種，似乎可以反映出國家對(duì)公民經(jīng)濟(jì)生活的放寬。但我國主要的稅源是增值稅和所得稅，其中增幅較大的是個(gè)人所得稅，那么，再看個(gè)人所得稅，其起征點(diǎn)從800元經(jīng)過多次調(diào)整升至3500元，似乎是調(diào)節(jié)了貧富差距，保障了窮人的利益。但個(gè)人在稅法意義上就是被分為兩類的:被雇傭者和自雇者，被雇傭者是窮人,自雇者并雇傭他人的是富人。個(gè)人所得稅不是個(gè)人交的稅,而是個(gè)人薪金勞動(dòng)報(bào)酬所得交的稅,適用對(duì)象是受雇于人的工薪階層,而有錢的投資者所交的是投資所得稅，只有5%。顯然，國家為滿足自身運(yùn)作的征稅行為與大多數(shù)公民的經(jīng)濟(jì)利益之間存在著矛盾。

這一問題也可以從我國CPI的增幅與居民平均收入增長率的對(duì)比中看出。從2000年到2012年，中國的CPI累計(jì)漲幅31%左右,依據(jù)中國統(tǒng)計(jì)網(wǎng)的數(shù)據(jù)分析可得出，中國居民消費(fèi)指數(shù)從2008年到2013年的變化情況為：

表5　2008-2013年中國居民消費(fèi)指數(shù)

表6　2012、2011年全國各地平均工資一覽(單位：元)

(數(shù)據(jù)全部來自中國統(tǒng)計(jì)年鑒網(wǎng)網(wǎng)址：http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm.)

其中，東部以北京、上海、山東為代表，中部以山西、河南、湖北為代表，西部以陜西、寧夏、新疆為代表。

由表5和表6分析得出，居民消費(fèi)指數(shù)的增長高于工資的增長速度，所以，公民的實(shí)際生活成本的增加是可感的。而全國一刀切式的稅收起征點(diǎn)，對(duì)于生活成本在3500元以上城市地區(qū)的工薪階層來說，無疑仍是不小的負(fù)擔(dān)。從對(duì)上述資料的分析可以發(fā)現(xiàn)，國家發(fā)展與公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利之間不論是從整體上還是從地區(qū)上看都是存在張力的。

三、改革財(cái)稅體制，調(diào)整財(cái)政關(guān)系，完善政府財(cái)政制度

中央與地方財(cái)政關(guān)系間的張力以及制度構(gòu)架與公民權(quán)利之間的張力，是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中困擾政府的難題?！柏?cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用?！爆F(xiàn)代國家的構(gòu)建必須妥善解決這兩大問題，才能促進(jìn)國家的民主化和現(xiàn)代化。在此背景之下，改革財(cái)政制度勢在必行。十八屆三中全會(huì)提出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。財(cái)政制度的現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，是“民主—國家”構(gòu)建的內(nèi)涵之一。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，必須合理定位中央政府的角色，弱化其對(duì)地方政府的干預(yù)，改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度；同時(shí)增強(qiáng)地方政府的財(cái)政自主權(quán)，解決其財(cái)政緊缺的局面，但這并不等于說政府可以不合理地轉(zhuǎn)嫁財(cái)政負(fù)擔(dān)，變相壓榨公民，從而擴(kuò)大收入來源。而應(yīng)通過完善的財(cái)政稅收體制，合理進(jìn)行征稅，擴(kuò)展稅源，降低國家總體稅負(fù)水平，緩解公民生活壓力，增強(qiáng)社會(huì)的普遍活力，保障公民權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的和諧共生。

(一)調(diào)整中央與地方財(cái)政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的縱向分權(quán)，增強(qiáng)地方政府財(cái)政自主權(quán)

當(dāng)前地方政府的財(cái)政緊缺問題，很大程度上是由財(cái)政自主性欠缺造成的。中央基本掌控了絕大部分財(cái)政資金；而地方缺少與事權(quán)對(duì)應(yīng)的課稅權(quán)力，無法獲得足夠的財(cái)政資金，同時(shí)中央?yún)s賦予了地方超出自身承受能力的任務(wù)，由此產(chǎn)生了中央與地方財(cái)政上的張力問題，制約了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不利于民主政治的建設(shè)?！胺侄愔茷榛A(chǔ)的現(xiàn)行財(cái)政體制已經(jīng)不完全適應(yīng)合理劃分中央和地方事權(quán)、完善國家治理的客觀要求?！盵4]在此情況下，國家應(yīng)實(shí)行財(cái)政的縱向分權(quán)，中央讓渡一部分權(quán)力給地方；而地方政府依據(jù)本地區(qū)的需要，建立不同的稅種，不同的征收比例，以此來提高地方政府的財(cái)政自主權(quán)。第一，正確確定中央與地方公共物品的提供范圍?，F(xiàn)代政府是一種服務(wù)型的民主政府，政府最重要的職責(zé)是為社會(huì)提供公共物品，權(quán)力的適用范圍應(yīng)與公共物品的提供范圍保持一致。第二，合理劃分中央與地方的稅收范圍和財(cái)政權(quán)限，確定哪些屬于中央政府，哪些屬于地方政府，以此劃分權(quán)力的使用范圍，確保地方在其權(quán)力范圍內(nèi)有足夠的財(cái)政自主權(quán)。第三，建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的財(cái)政體制，事權(quán)大的政府應(yīng)保持較大的財(cái)權(quán)，財(cái)政收入能力與財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)應(yīng)取得相應(yīng)的平衡，以此來解決政府財(cái)政的緊缺問題。

財(cái)政自主權(quán)對(duì)于現(xiàn)代國家具有重要的意義，現(xiàn)代國家是一個(gè)權(quán)力制約與平衡的民主國家，財(cái)政縱向分權(quán)的實(shí)現(xiàn)，有利于我國政治民主化水平的提高,也能增強(qiáng)地方政府能力。任何情況下，任何權(quán)力的絕對(duì)集中都將帶來一定的專制和權(quán)力腐化?，F(xiàn)代國家體制要求中央與地方在權(quán)力關(guān)系上保持某種制約的態(tài)勢，以確保權(quán)力的正常運(yùn)行。“中央與地方關(guān)系法治化的核心問題是通過中央與地方的有限分權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)中央和地方權(quán)力的有效制約?！盵5]因此，財(cái)政分權(quán)的實(shí)現(xiàn)，無疑是我國民主政治的一個(gè)重大進(jìn)步。

(二)完善稅收體制，建立差額個(gè)稅征收制度，促進(jìn)公民社會(huì)的成長與穩(wěn)定

國家現(xiàn)代化的發(fā)展需要增強(qiáng)地方財(cái)政的自主權(quán)。然而，這種權(quán)力的增長不能無所限制，必須建立監(jiān)督地方稅務(wù)制度的中央裁定機(jī)關(guān)，以評(píng)定地方征稅的合理性和協(xié)調(diào)各地區(qū)的征稅情況，將類似地區(qū)的稅種和稅率進(jìn)行統(tǒng)一。合法合理的稅收體制是確保公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利和私有產(chǎn)權(quán)的重要制度保證，而這可以從以下兩方面入手：

第一，制定完善的法律和制度限制政府的征稅行為。稅收的制度化是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然要求，只有實(shí)現(xiàn)法制化，才能保證稅收的穩(wěn)定，保證公民生活健全的成長?！皯椪仑?cái)政問題的實(shí)質(zhì),是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與政府財(cái)政權(quán)的博弈互動(dòng)?！盵6]因此，政府的課稅必須以保護(hù)公民私有產(chǎn)權(quán)為價(jià)值導(dǎo)向，將其行為嚴(yán)格限定在合理的體制范圍內(nèi)。這樣才能保障公民的民主權(quán)利，使得市場經(jīng)濟(jì)蓬勃有序發(fā)展，促進(jìn)公民社會(huì)的壯大，改變過去“國進(jìn)民退”的局面。民主的進(jìn)步正是隨著市民社會(huì)的逐漸壯大而不斷發(fā)展的，從而改變過去國家權(quán)力凌駕于社會(huì)之上，控制一切的局面?！肮裆鐣?huì)的興起意味著國家的后退, 而國家的后退則無疑會(huì)推動(dòng)民主化的進(jìn)程?！盵7]

第二，建立差額個(gè)稅征收制度。由于全國各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距很大，即使在同一地區(qū)，社會(huì)不同階層的人群的收入也有著明顯的差別。所以，針對(duì)不同地區(qū)和群體如果實(shí)行“一刀切”的個(gè)稅方法，顯然不利于低收入群體，造成社會(huì)兩極分化。因此，為了促進(jìn)公民社會(huì)的平衡和穩(wěn)定，首先需要建立不同的個(gè)稅起征點(diǎn)，以平衡各地區(qū)發(fā)展，保護(hù)低收入群體的利益。其次要加大對(duì)投資所得稅的征收比例。因?yàn)橥顿Y者往往是中國的富人集團(tuán)，對(duì)他們加大征稅比例，在不威脅他們生存的情況下，可以緩解國家與工薪階層之間的矛盾，壯大中間階層，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

(三)鼓勵(lì)新興企業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的形成，擴(kuò)大財(cái)政來源

地方政府的財(cái)政困境是我國財(cái)政體制中的一大難題。解決財(cái)政緊缺問題，除了要增強(qiáng)地方政府的財(cái)政自主權(quán)，更重要的是要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拓展稅收來源。財(cái)政收入的增長從根本上說依賴于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在正常情況下，國家強(qiáng)大與社會(huì)富有成正相關(guān)關(guān)系，社會(huì)的富足是國家強(qiáng)大的基礎(chǔ)，而國家的強(qiáng)盛轉(zhuǎn)而又促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，要大力發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)市場力量的壯大，特別是新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和壯大。新興產(chǎn)業(yè)不僅是適應(yīng)時(shí)代發(fā)展、推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要力量，同時(shí)由于新興產(chǎn)業(yè)多為政府未涉足的行業(yè)，私人資本和市場力量在此較為活躍，因此，新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也能在某種程度上改變傳統(tǒng)意義上國家與社會(huì)的關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)的壯大。

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能改變傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)集中的局面，制約國家權(quán)力的極端增長，從而提高社會(huì)的自主性，增強(qiáng)民主的力量。在現(xiàn)代文明的發(fā)展進(jìn)程中，正如埃利亞斯所說，要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與政治的分離，推進(jìn)社會(huì)分工的專業(yè)化，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的形成，以加強(qiáng)對(duì)國家權(quán)力行使的約束力，減少權(quán)力的濫用。由此，政府可以在鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)上下功夫，以形成新的經(jīng)濟(jì)力量，從而通過外部力量來約束政府行為，減少權(quán)力濫用，合理利用稅款,緩解地方財(cái)政不足的問題?！笆袌鼋?jīng)濟(jì)與民主政治之間存在邏輯上的一致性?！盵8]，在我國現(xiàn)代國家建構(gòu)的過程中，實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)在財(cái)政關(guān)系上的和諧，必須以推動(dòng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)為前提。

四、小結(jié)

“現(xiàn)代國家的建構(gòu)是一個(gè)民族-國家和民主-國家的雙重化建構(gòu)過程”[9],而中國的現(xiàn)代國家構(gòu)建則是不同步、分階段進(jìn)行的。在“民族-國家”建構(gòu)完成后，我國面臨著國家轉(zhuǎn)型以及建構(gòu)民主-國家的任務(wù)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，在民主化潮流之下，國家發(fā)展出現(xiàn)了許多問題，急需調(diào)整改革。我國的國家財(cái)政關(guān)系在此方面亦凸顯其疲態(tài)，在中央與地方、國家與社會(huì)之間存在一定的財(cái)政張力，財(cái)政現(xiàn)代化沒有實(shí)現(xiàn)，阻礙國家和社會(huì)發(fā)展。在現(xiàn)代國家建構(gòu)的視角下，現(xiàn)代財(cái)政制度需要的是建立一種平衡穩(wěn)固的權(quán)力關(guān)系體系，這包含在兩大方面：其一是中央政府與地方政府之間，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的縱向分權(quán)，地方具有一定的自主權(quán)，形成對(duì)中央政府的有效制衡。其二是國家與社會(huì)之間，政府的財(cái)政稅收行為嚴(yán)格遵守法制原則，保障公民權(quán)利和私有產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，從而使國家權(quán)力受到有效控制。因此，在財(cái)政關(guān)系調(diào)整中，國家應(yīng)給予地方政府與事權(quán)對(duì)應(yīng)的課稅權(quán)利，建立差額個(gè)稅征收體制，鼓勵(lì)形成新興產(chǎn)業(yè)以促成新的政治力量，以此來增強(qiáng)地方政府自主性，解決財(cái)政緊缺問題；同時(shí)要維護(hù)公民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的和諧共生。

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[作者簡介]劉宇(1990-)，男，湖南懷化人，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院碩士研究生，主要從事地方治理研究。

[收稿日期]2015-04-10

[中圖分類號(hào)]F812.2

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-6463(2015)03-0012-07