胡春曉

隴東學院政法學院，甘肅　慶陽　745000

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甘肅農(nóng)村債務現(xiàn)狀、成因及有效化解分析*

胡春曉

隴東學院政法學院，甘肅慶陽745000

農(nóng)村債務指的是農(nóng)村地區(qū)人民政府和所屬的事業(yè)企業(yè)單位、村委會與相關公益機構(gòu)及企業(yè)等，憑借借貸款而生成債務統(tǒng)稱。最近幾年，農(nóng)村債務比較沉重，對于農(nóng)村基層組織的正常運行已經(jīng)構(gòu)成了嚴重的威脅，黨與政府對該問題也更提高了重視，已經(jīng)明確指出要對農(nóng)村債務積極穩(wěn)妥化解政策方針。想要更深入探查清楚甘肅省農(nóng)村債務情況，本文作者通過多方查找資料，同甘肅省財政廳、農(nóng)牧廳的調(diào)查，對甘肅農(nóng)村債務進行了一番深入分析，接下來本文便對經(jīng)調(diào)查研究以后，所得到的觀點與結(jié)論陳述如下，以供相關人員商榷參考。

甘肅農(nóng)村債務；現(xiàn)狀；成因；有效化解

國內(nèi)有關農(nóng)村債務問題研究，主要是從二十世紀的九十年代末期開始的。而稅費改革時期農(nóng)村債務問題尤為明顯，伴隨社會主義下新農(nóng)村構(gòu)建政策提出，各級政府財政方面加大支出與受債務治理方面所迫，農(nóng)村債務問題也就處于一段時間銷聲匿跡了。最近幾年某些地方農(nóng)村債務大有反彈趨勢，同時上升幅度顯著。從《國務院辦公廳關于徹底清理鄉(xiāng)村兩級不良債務的通知》頒布起，關于農(nóng)村債務的問題便引起了學術界大量專家學者興趣，其研究成果也漸漸多了起來。但是農(nóng)村債務再次大批量出現(xiàn)，則證明了農(nóng)村債務相關問題還沒有被有效化解掉。此次研究主要以甘肅農(nóng)村債務現(xiàn)狀作為突破口，著重分析了債務形成原因，并提出有效化解對策，希望為包括甘肅省在內(nèi)的眾多地區(qū)農(nóng)村債務治理長效機制建立奠定堅實理論基礎與實踐指導。

一、甘肅農(nóng)村債務現(xiàn)狀

按照《關于做好清理化解鄉(xiāng)村債務工作的意見》當中指出：要將2006年1月1日作為界限，進行全面清查，將債務數(shù)額鎖定。對相關政策嚴格執(zhí)行，防止出現(xiàn)新農(nóng)村債務的政策方針，此次調(diào)研將2006年以前農(nóng)村債務作為調(diào)查主要對象。通過調(diào)查數(shù)據(jù)表明，由地理分布角度看，尤其城鄉(xiāng)面貌有巨大變化，發(fā)展快地方債務更多[1]。河西高臺、肅州兩縣下屬兩個村鎮(zhèn)，其債務總額便已積累至5281.41萬元，而鄉(xiāng)均是1452.66萬元，村平均是1189.53萬元；在中部位置靖遠縣一個村鎮(zhèn)，當?shù)貍鶆湛傤~為399.39萬，鄉(xiāng)級為47.32萬，村級為351.09萬元；而隴東地方西峰、徽縣與秦安五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其債務總額已高達1776.37萬左右，鄉(xiāng)均為247.28萬左右，而村均為108.21萬元左右。通過調(diào)查不難看出，2006年之前鄉(xiāng)村兩級的財務管理嚴重缺少規(guī)范性，同時會計賬務比較混亂，斷頭賬、本本賬與包包賬等情況嚴峻。2006年前農(nóng)村債務進行重點清查同時，針對2006年之后新增債務同樣也予以清查。通過調(diào)查可以看出，在2006年之后農(nóng)村債務上升快速。秦安縣通過相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計可得，在2006年前此縣農(nóng)村債務是8419.21萬左右，而在2006年到2010年，新增農(nóng)村債務已經(jīng)高達1.26億元左右，新增債務額度至2006年初前1.5倍左右。根據(jù)2013年甘肅省農(nóng)辦針對30個村調(diào)查結(jié)果，僅2010年到2012年三年，調(diào)查農(nóng)村新增債務就已到8368萬左右，當中鄉(xiāng)鎮(zhèn)有7162萬左右，占據(jù)比例為約85%，村級為1197萬元左右，占據(jù)比例為不到15%；而鄉(xiāng)村負債是266萬左右，村平均負債為47萬元左右。只有4個鎮(zhèn)、6個村未有新增債務，其它鄉(xiāng)村都或多或少有部分債務，并且連年上漲。而到2016年1月1日，甘肅農(nóng)村債務累積已經(jīng)至3.28億元左右[2]。

二、甘肅農(nóng)村債務成因

有學者指出村級組織對外借款為其收不抵支直接后果，因此由村級組織支出或收入角度探索借款成因便顯得理所當然。同時大批研究也由債務資金的用途探索債務成因。在債務使用方面包含有村莊支出各方面內(nèi)容，比如稅費墊交、公益或義務教育等[3]。而本文觀點則是上述內(nèi)容與其歸類為農(nóng)村債務成因，不如把它說成農(nóng)村債務表現(xiàn)形式，這樣反而更恰當。有些專家由制度設計方面著手，對農(nóng)村債務成因加以深入探討。而本文也同時認為，當前造成甘肅農(nóng)村債務現(xiàn)狀也主要是以下兩方面原因：其一，上級政府和村組織責任劃分相關問題；其二，行政體制與財稅制度方面看，對問題追根溯源。

(一)上級和自身責任學說

很多研究都更加偏向各級政府責任問題。有學者指出國家宏觀調(diào)控政策波動，如農(nóng)村基金合作組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)先揚后抑情況，就使得基層蒙受很多損失，進而導致巨額債務生成。溫鐵軍等向全國人大呈交有關化解農(nóng)村基層債務代表提案，同樣是持此觀點，他同時指出中國村債大部分責任是需要各級政府擔負的。另外村級組織紀律松散，造成貪污腐敗行為，也是構(gòu)成農(nóng)村債務一個主要成因[4]。也有的學者由農(nóng)村組織的內(nèi)部入手，探究農(nóng)村債務成因，比如他們認為農(nóng)民的行動能力造成國家不同地方農(nóng)村債務不一樣。

(二)行政體制和財稅體制的責任學說

可以說當前公共財政在農(nóng)村投入還是相對比較少的，為農(nóng)村很多問題形成根源，也被視作農(nóng)村債務形成主要原因。有學者認為雖說農(nóng)村稅改后上層政府加大對鄉(xiāng)村公共事業(yè)的投入力度，但是對稅費負面效應卻沒辦法全部消除。稅改客觀而言又導致債務償還遇到困難。最近幾年幾項專家學者所做的實證研究，也同樣證實相關配套機制為農(nóng)村負債連年上漲主要原因。壓力體制即行政層級被領導與領導關系機制導致事權下移情況，某些學者指出該情況也是農(nóng)村債務的一個主要成因。打個比方，二十世紀的九十年代各類達標升級項目，特別是普六、普九，讓村組織擔負了大量債務。從農(nóng)村債務成因分析來看，很多原因還停留在經(jīng)驗描述上。同時很多觀點是針對農(nóng)村很多問題普遍解釋，可以說對農(nóng)村債務研究不夠深入。有些研究雖說結(jié)合實證方法進行研究，但采取數(shù)據(jù)仍然為簡單結(jié)構(gòu)研究，某些觀點還缺少嚴格驗證?？傮w上來看，現(xiàn)如今針對農(nóng)村債務成因研究，無論是在深度還是廣度上都需要加強。

三、甘肅農(nóng)村債務的影響

甘肅農(nóng)村債務問題引發(fā)社會各方廣泛關注，主要原因是數(shù)額過大，明顯超過農(nóng)村本身所能承受的能力。因此已有研究更加重視農(nóng)村債務構(gòu)成不利影響，政策方面也大部分指的是對農(nóng)村債務有效限制。當前，農(nóng)村債務給甘肅構(gòu)成消極影響主要如下：首先，對村莊影響。集體資產(chǎn)很多是被用作還債，缺少累積，對于村集體的經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展構(gòu)成極大阻礙，這勢必會影響到公共服務與產(chǎn)品投入。當前可以說集體經(jīng)濟的力量不夠強大，這也意味著它會十分依賴于上級政府，而村莊的公共事業(yè)也更多要靠外部干涉，村委會缺乏自治能力。其次，對甘肅農(nóng)村地區(qū)影響。大批債務被欠著不還，導致甘肅農(nóng)村社會信用環(huán)境十分不理想，特別是在信用社這些金融機構(gòu)發(fā)展方面構(gòu)成影響可以說是十分惡劣的，使得甘肅農(nóng)村的金融風險也隨之加大。多年時間使得甘肅農(nóng)村債務債權關系復雜，同時使干群關系也更加惡化，給社會沖突矛盾提供了滋生土壤，對甘肅農(nóng)村社會穩(wěn)定性也構(gòu)成極大威脅。

再次，對農(nóng)民構(gòu)成影響。缺少償還能力前提下，甘肅農(nóng)村負債對農(nóng)民也構(gòu)成了極大影響，使得甘肅農(nóng)民負擔存在加重可能，對稅改成果構(gòu)成侵蝕。還有需要注意的是，處于工作與農(nóng)村債務重壓下，村干部工作積極性會一點點消失殆盡，或者引發(fā)債務沖突。原因是初期村干部因為借款困難，或者想要取得高回報，可能對村組織主動貸款。而當前債權沒辦法收回來，導致村干部利益與農(nóng)民利益相互捆綁，也很有可能導致村干部對于村組織某些事物自由決策權加大，進一步對村民利益構(gòu)成侵犯。需要注意以上很多影響是以往專家學者經(jīng)驗之談，某些結(jié)論是本文根據(jù)特定前提推算正確的，但是還有更多因素本文可能沒有考慮到，而且這種影響也是在動態(tài)變化的，因而相關人員在未來還是需要做更為深入的研究的[5]。

四、甘肅農(nóng)村債務有效化解策略

(一)轉(zhuǎn)變理念認真對待

當前甘肅農(nóng)村債務沒能有效化解，某些方面來看是因為相關人員認知上存在根本錯誤，不但村干部與財務人員，還是廣大人民群眾等對甘肅農(nóng)村債務相關內(nèi)容持有觀念都是不正確的。因為村賬務不夠透明，村干部理念當中，對債務的化解為村集體事情，而并非個人事情，如果得到妥善解決，自己不會得到更多利益，而如果沒能妥善解決，對于自己也不會有絲毫消極影響，這也就導致了甘肅農(nóng)村債務越積越多。對甘肅眾多村民而言，參與化解農(nóng)村債務意識沒有形成，他們把債務化解看作村會計與村干部的事，自己也沒能力解決，相應監(jiān)督體系不完善也讓甘肅農(nóng)村債務化解困難重重。所以，要著重注意宣傳工作，多下鄉(xiāng)做些相關主題教育活動，開展定期培訓與再教育，從而更新村會計、村干部與村民思想理念。

(二)內(nèi)外合作解決問題

當前甘肅農(nóng)村債務化解為多方面結(jié)果，而并非是某些個別村干部的事情，原因是甘肅農(nóng)村債務為復雜問題，存在歷史遺留，也存在當前原因，全部這些融合，對有效化解甘肅農(nóng)村債務有決定性作用，因而要依賴各方面條件，相關財務人員與集體干部帶頭，激發(fā)農(nóng)民群眾的參與熱情，使集體內(nèi)部償債能力加強，另外積極獲取上級財政扶持，包含政策方針引導與財政不科學扣款，確保村集體應有上級撥款扶持。

(三)將責任機制落實到位

對于甘肅農(nóng)村債務解決，并非是一時片刻之事，因為其形成也屬于長久累積過程，如果以往存留債務都歸當前村干部解決，顯然是不公平的，這對現(xiàn)任干部的工作熱情也會給予嚴重打擊，生成再遺留觀念。而且無論是過去還是現(xiàn)在，當村會計、村干部離職時，交接手續(xù)不夠完善，對各項債務的清查也不夠徹底，如果以后發(fā)現(xiàn)了，也很難把責任落實到位，追究當事人責任[6]。因此，要對交接手續(xù)嚴格完善，對于前任要對下任交代清楚各種債務和資產(chǎn)，對任務進行合理分配和有效化解，也要將債務化解同前任業(yè)績考評相掛鉤，不可以不負責任將全部難題遺留后人解決。

五、結(jié)語

綜上所述，經(jīng)調(diào)查與分析，本文以為甘肅農(nóng)村債務具有管理雜亂無章、形成原因多種多樣、波及范圍比較廣泛及數(shù)額龐大等特點，同時表現(xiàn)出連年上漲態(tài)勢，這對農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)有效發(fā)展已經(jīng)構(gòu)成嚴重威脅，將農(nóng)村債務積極穩(wěn)妥化解掉，防止農(nóng)村債務快速上漲，是目前為止農(nóng)村基本組織建設當務之急。總而言之，想要把甘肅農(nóng)村債務真正有效化解掉，并不是一時半刻的事情，也不是單憑一己之力便能夠?qū)崿F(xiàn)的，農(nóng)村債務形成，歷史成因眾多，當然也包括現(xiàn)實原因，本文從多角度入手，緊密圍繞長時間農(nóng)村債務追根溯源，提出一系列行之有效化解策略，希望可以給目前甘肅以及全國化解農(nóng)村債務問題做出一定貢獻。

[1]張莉青.農(nóng)村債權、債務成因分析與研究——以江蘇省為例[J].農(nóng)業(yè)工程，2012，02：106-111.

[2]文宏，丁東銘.我國基層干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題的認知分析——基于對五省六市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的抽樣調(diào)查[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2012，06：125-129.

[3]史耀疆，楊小磊.鄉(xiāng)村債務現(xiàn)狀、成因及對策——基于全國5省101個村的調(diào)查[J].江西財經(jīng)大學學報，2013，01：75-80.

[4]成濤林.地方政府債務理論：國內(nèi)文獻綜述及研究展望[J].經(jīng)濟研究參考，2014，42：46-52.

[5]續(xù)競秦，張林秀，羅仁福.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的現(xiàn)狀、體制成因及其治理——基于稅費改革后對5省50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2010，01：60-63.

[6]趙銳，王心雨，孫偉.村級債務形成癥因與治理對策探析——以黑龍江省伊春市為例[J].黑龍江八一農(nóng)墾大學學報，2014，05：92-95+100.

F302.6

A

2095-4379-(2016)26-0025-03

胡春曉(1981-)，女，漢族，甘肅秦安人，社會學專業(yè)研究生，隴東學院政法學院，講師，研究方向：農(nóng)村社會學。

*甘肅省社科規(guī)劃項目《甘肅省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務調(diào)查與分析》(編號：14YB057)。