胡子驕 薛 璟

南昌大學(xué)法學(xué)院，江西 南昌 330100

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我國政策性離婚問題之法律應(yīng)對*
——以婚姻登記為視角

胡子驕 薛 璟

南昌大學(xué)法學(xué)院，江西 南昌 330100

由于政府制定政策未能與現(xiàn)實(shí)切實(shí)接軌等原因，我國近年來頻現(xiàn)假離婚現(xiàn)象，甚至涌現(xiàn)突發(fā)性集中性的政策性離婚潮，并由此產(chǎn)生大量糾紛?；橐龅怯洐C(jī)關(guān)在面對此現(xiàn)象時(shí)，由于法律條文不完善以及婚姻登記機(jī)關(guān)自身局限，未能積極地對其采取相應(yīng)的措施。通過思考其處理政策性離婚問題的不足，文章從完善法律規(guī)范和加強(qiáng)婚姻登記部門建設(shè)兩方面提出相關(guān)建議，希望能夠給立法者、婚姻登記部門及公眾一定意義上的參考價(jià)值。

政策性離婚；婚姻登記機(jī)關(guān)；協(xié)議離婚；法律解決措施

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及人們在思想意識形態(tài)上的變化，越來越多的人借用法律授予的離婚自由的權(quán)利來進(jìn)行“政策性離婚”，并由此引發(fā)大量的爭議和糾紛，急切需要通過法律手段來給予調(diào)整和糾正，來保障社會公共利益。但是對政策性離婚問題立法上并沒有專門的規(guī)定，實(shí)務(wù)中對此問題認(rèn)識不一導(dǎo)致操作不統(tǒng)一，因此如何解決還需要從各方面進(jìn)行統(tǒng)籌。

婚姻登記機(jī)關(guān)作為處理政策性離婚問題的“第一戰(zhàn)場”，我們通過了解其在面對這一問題時(shí)采取何種態(tài)度以及何種措施來應(yīng)對，深入分析其態(tài)度和做法，探尋婚姻登記機(jī)關(guān)處理此問題現(xiàn)狀的不足并嘗試從中尋求解決此問題的方法。

一、婚姻登記機(jī)關(guān)關(guān)于政策性離婚問題處理之現(xiàn)狀

通過了解婚姻登記機(jī)關(guān)在面對以協(xié)議離婚的名義來假離婚的當(dāng)事人時(shí)采取何種態(tài)度的相關(guān)事宜，歸納后發(fā)現(xiàn)主要有以下幾種態(tài)度：第一，認(rèn)為離婚是個(gè)人自由，婚姻登記部門無權(quán)制止和干涉；第二，認(rèn)為假離婚是公民對自由的濫用，但是單純從婚姻登記部門著手解決并不現(xiàn)實(shí)；第三，對假離婚聽之任之，采取消極觀望的態(tài)度，認(rèn)為無需過度重視?；诖藥追N態(tài)度相應(yīng)的存在兩種不同的做法。

(一)婚姻登記機(jī)關(guān)的態(tài)度及評析

首先，對于婚姻登記機(jī)關(guān)的第一種看法，在根據(jù)《中華人民共和國憲法》第四十九條第一款“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護(hù)”和第四款“禁止破壞婚姻自由”的相關(guān)規(guī)定，以及《婚姻法》第二條關(guān)于“實(shí)行婚姻自由、一夫一妻、男女平等的婚姻制度”的規(guī)定，可以看出結(jié)婚、離婚自由作為公民一項(xiàng)重要的權(quán)利，深受我國憲法和婚姻法的保護(hù)，婚姻登記機(jī)關(guān)根據(jù)此項(xiàng)規(guī)定認(rèn)為離婚即使是對社會有不良影響的假離婚也應(yīng)當(dāng)受到法律的對其自由的保護(hù)。如此一來似乎從邏輯上說得通，但是筆者竊以為這種做法其實(shí)違背了立法者通過法律維護(hù)社會秩序穩(wěn)定的本意，為了個(gè)人利益把婚姻視為工具，使得家庭穩(wěn)定成為不確定的因素，既不利于以家庭為基礎(chǔ)的社會的穩(wěn)定，也破壞了法律的權(quán)威性。

其次，在《中華人民共和國憲法》第五十一條中規(guī)定“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”，由此可見，憲法雖然賦予公民自主締結(jié)及解除婚姻關(guān)系的自由，但這種自由依然是受到憲法限制的自由——不可損害國家、社會、集體及他人的合法利益。

對于婚姻登記機(jī)關(guān)的第二種看法，筆者認(rèn)為其對于自由的理解更為到位，但同時(shí)我們可以看到婚姻登記機(jī)關(guān)對于解決該問題的無奈，法律規(guī)定“婚姻登記機(jī)關(guān)查明雙方確實(shí)是自愿并對子女和財(cái)產(chǎn)問題已有適當(dāng)處理時(shí)，發(fā)給離婚證”雖設(shè)置了實(shí)質(zhì)意義上的審查，但是在《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國婚姻法>若干問題的解釋(二)》第八條中規(guī)定“離婚協(xié)議中關(guān)于財(cái)產(chǎn)分割的條款或者當(dāng)事人因離婚就財(cái)產(chǎn)分割達(dá)成的協(xié)議，對男女雙方具有法律約束力”，如果當(dāng)事人堅(jiān)持原有子女財(cái)產(chǎn)相關(guān)問題的協(xié)議合理，這種現(xiàn)實(shí)中審查難的問題依然給婚姻登記機(jī)關(guān)工作帶來了很大的難題。

最后一種看法其實(shí)認(rèn)為假離婚是由政策原因引起的，具有臨時(shí)性，而這種臨時(shí)性的對抗政策的舉措不足以產(chǎn)生深遠(yuǎn)的社會危害，隨著政策的消弭，這種暫時(shí)性現(xiàn)象也會隨之消減，因而無需采取任何預(yù)防或者應(yīng)對措施。筆者以為，身為執(zhí)行涉及民眾切身利益以及社會穩(wěn)定的法律的行政人員，面對這種損害社會法益的行為，不積極應(yīng)對反而消極觀望，并未切實(shí)履行自己的職責(zé)，且該種態(tài)度會縱容政策性離婚行為致使其呈愈演愈烈之勢。

(二)婚姻登記機(jī)關(guān)的做法及評析

從第一種和第三種態(tài)度可推知婚姻登記機(jī)關(guān)在明知當(dāng)事人是通過假離婚來謀取個(gè)人利益或福利的情況下，依然為其辦理離婚的相關(guān)手續(xù)，實(shí)際上是變相的幫助當(dāng)事人順利離婚并達(dá)成目的。這種做法不僅會導(dǎo)致假離婚現(xiàn)象愈演愈烈，而且一旦當(dāng)事人復(fù)婚未果產(chǎn)生糾紛，將給婚姻登記機(jī)關(guān)招致更重的負(fù)擔(dān)和不利影響。

從第二種態(tài)度可看見婚姻登記機(jī)關(guān)工作人員由于婚姻法中關(guān)于離婚實(shí)質(zhì)審查規(guī)定的不完善而產(chǎn)生對假離婚現(xiàn)象的無奈，在面對當(dāng)事人來辦理離婚手續(xù)時(shí)，只能善意勸誡當(dāng)事人謹(jǐn)慎對待婚姻，妥善處理與財(cái)產(chǎn)子女相關(guān)協(xié)議的問題。這種做法只能對當(dāng)事人起警醒作用，無法在實(shí)質(zhì)性意義上阻止當(dāng)事人使用假離婚的手段來謀取個(gè)人利益或福利。

二、婚姻登記機(jī)關(guān)關(guān)于政策性離婚問題處理之分析

根據(jù)以上對婚姻登記機(jī)關(guān)對政策性離婚現(xiàn)象所持的態(tài)度和做法的分析，筆者從婚姻登記機(jī)關(guān)和法律規(guī)范現(xiàn)狀兩方面來探討，提出以下幾點(diǎn)疑惑：直接面對此現(xiàn)象的婚姻登記機(jī)關(guān)為何沒有采取措施進(jìn)行規(guī)避？婚姻登記機(jī)關(guān)對于法律賦予公民的離婚自由的理解是否不合立法者意圖？婚姻登記機(jī)關(guān)對離婚相關(guān)問題的審查是否過于形式化？為何婚姻法及相關(guān)解釋和條例在審查離婚實(shí)質(zhì)性要件方面未做確切規(guī)定？為何法律在政策性離婚現(xiàn)象層出不窮時(shí)未及時(shí)對此問題進(jìn)行調(diào)整？到底應(yīng)該由誰來為假離婚導(dǎo)致的不利益來承擔(dān)責(zé)任？

在提出以上疑問后，筆者深入了解婚姻法的歷史沿革及相關(guān)規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，“從《婚姻登記管理?xiàng)l例》到《婚姻登記條例》名稱的演變”中，“可以看到一條清晰的發(fā)展脈絡(luò)即在婚姻登記領(lǐng)域中行政管理職能的淡化，政府越來越退居幕后充當(dāng)‘守夜人’的角色，將其在婚姻登記中的職能自覺收縮到僅進(jìn)行窗口形式審查的程度”①。這體現(xiàn)出我國法律規(guī)定中對婚姻登記部門審查婚姻登記重形式審查輕實(shí)質(zhì)審查的現(xiàn)狀，導(dǎo)致民政機(jī)構(gòu)工作人員在面對政策性離婚現(xiàn)象時(shí)采取無為的做法。這種現(xiàn)狀在現(xiàn)實(shí)生活運(yùn)行的過程中，反映出了婚姻登記部門消極履行職責(zé)和相關(guān)法律規(guī)范自身存在缺陷等問題。

(一)從法律規(guī)范角度分析不足

從法律規(guī)范方面，自改革開放30年以來，政治經(jīng)濟(jì)文化得到迅速的發(fā)展，社會生活發(fā)生了巨大的改變，而相關(guān)法律規(guī)定并沒有及時(shí)地做出相應(yīng)調(diào)整，同時(shí)由于對法的穩(wěn)定性的要求，我們又不可能頻繁變動法律規(guī)范，使法能夠靈活的對現(xiàn)實(shí)變化進(jìn)行調(diào)整，由于法的僵硬性和滯后性，我們通過探討婚姻法的具體條文，發(fā)現(xiàn)在面對調(diào)整政策性離婚這一問題時(shí)有兩方面的問題尤其突出。②

一方面，婚姻法對離婚登記實(shí)質(zhì)審查的相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)和強(qiáng)調(diào)個(gè)人意思自治③，公民個(gè)人權(quán)利行使和婚姻登記部門行政權(quán)力行使的沖突，使得婚姻登記部門在切實(shí)開展實(shí)質(zhì)審查工作的過程中舉步維艱。根據(jù)我國《婚姻法》第三十一條規(guī)定：“男女雙方自愿離婚的，準(zhǔn)予離婚。雙方必須到婚姻登記機(jī)關(guān)申請離婚?；橐龅怯洐C(jī)關(guān)查明雙方確實(shí)是自愿并對子女和財(cái)產(chǎn)問題已有適當(dāng)處理時(shí)，發(fā)給離婚證?！边@一規(guī)定反映了我國離婚程序簡便，離婚成本低廉的特點(diǎn)，為當(dāng)事人鉆政策的空子成功離婚提供了便利，且婚姻法對婚姻登記機(jī)關(guān)的要求僅停留在查明當(dāng)事人雙方系自愿離婚以及對子女和財(cái)產(chǎn)問題“適當(dāng)處理”的程度?，F(xiàn)實(shí)政策性離婚情況中，在意思表示方面，當(dāng)事人多表現(xiàn)為表面雙方自愿，婚姻登記機(jī)關(guān)難以從短期接觸如片段言語交流和察言觀色中正確判斷當(dāng)事人的離婚決定是否為其真實(shí)意思表示；而在協(xié)議內(nèi)容方面，法律規(guī)定的“適當(dāng)處理”為當(dāng)事人處理財(cái)產(chǎn)和子女分配問題提供了較大的彈性空間，婚姻登記機(jī)關(guān)難以從其角度分析當(dāng)事人分配是否確實(shí)合理可行，這一規(guī)定強(qiáng)化了當(dāng)事人雙方的意思自治和分配自由，在一定層面上對婚姻登記機(jī)關(guān)開展實(shí)質(zhì)審查形成了阻礙。

另一方面，我國民法和婚姻法對政策性離婚產(chǎn)生的糾紛的后果及責(zé)任承擔(dān)缺乏具體可行的規(guī)定。假離婚后復(fù)婚不成功的當(dāng)事人要求婚姻登記機(jī)關(guān)撤銷其離婚登記，但是由于我國1994年《婚姻登記管理?xiàng)l例》第25條關(guān)于婚姻登記機(jī)關(guān)可以在“申請婚姻登記的當(dāng)事人弄虛作假、騙取婚姻登記”時(shí)撤銷離婚登記的條款，在2003年修改后的《婚姻登記條例》中并無規(guī)定，因此現(xiàn)今婚姻登記機(jī)關(guān)無撤銷離婚登記的權(quán)限。在此之后，當(dāng)事人往往很難提供有力的證據(jù)或通過具體的法律規(guī)定來尋求救濟(jì)，時(shí)常選擇將婚姻登記機(jī)關(guān)推上被告席希望能恢復(fù)之前的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系。由于法律沒有明確規(guī)定婚姻登記機(jī)關(guān)可以不受理當(dāng)事人假離婚的請求，尤其有些情況下，工作人員對當(dāng)事人假離婚的狀況并不知情，此種情形下的婚姻登記機(jī)關(guān)也成為了假離婚的受騙者，讓其承擔(dān)所有責(zé)任顯然不公平。

(二)從婚姻登記部門角度分析不足

婚姻登記部門方面，從其自身來說，婚姻登記機(jī)關(guān)婚姻登記部門對于《婚姻登記條例》第三條規(guī)定“婚姻登記機(jī)關(guān)的婚姻登記員應(yīng)當(dāng)接受婚姻登記業(yè)務(wù)培訓(xùn)，經(jīng)考核合格，方可從事婚姻登記工作”未能切實(shí)履行，導(dǎo)致辦理婚姻登記的工作人員素質(zhì)參差不齊，大部分文化程度較低，法律意識薄弱，對于實(shí)質(zhì)審查的內(nèi)涵和實(shí)施沒有明確的認(rèn)識④；而婚姻登記機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)層在出現(xiàn)突發(fā)性的、集中性的政策性離婚潮時(shí)，如2014年貴陽市南明區(qū)云關(guān)鄉(xiāng)的多村村民為了拆遷安置補(bǔ)償舉村在婚姻登記部門門口排隊(duì)離婚⑤，其在此種情況下明知或者應(yīng)當(dāng)知道當(dāng)事人離婚的真實(shí)目的在于通過離婚來獲取利益，卻沒有采取應(yīng)急措施指導(dǎo)辦理婚姻登記的工作人員合理應(yīng)對，并對這種現(xiàn)象予以控制。

從婚姻登記機(jī)關(guān)與其他部門的關(guān)聯(lián)性來說，各部門相互間未建立成熟的信息聯(lián)動機(jī)制，導(dǎo)致婚姻登記機(jī)關(guān)與其他部門信息不暢，降低了婚姻登記機(jī)關(guān)決策靈敏度。以“新國五條”發(fā)布后因買房避稅引起的政策性離婚潮為例，由于婚姻登記機(jī)關(guān)掌握的公民婚姻狀況和同期房產(chǎn)局掌握的公民房產(chǎn)信息未能聯(lián)動，導(dǎo)致婚姻登記機(jī)關(guān)無法通過參考當(dāng)事人房產(chǎn)信息來審查離婚當(dāng)事人是否有通過政策性離婚以謀取個(gè)人利益的傾向。

三、完善婚姻登記機(jī)關(guān)關(guān)于政策性離婚問題處理之建議

通過思考以上不足，筆者相應(yīng)的從法律規(guī)范完善和民政機(jī)構(gòu)部門建設(shè)兩方面提出了幾點(diǎn)建議。

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)

通過完善相關(guān)法律法規(guī)，具體化實(shí)質(zhì)性審查的內(nèi)容，限制某些方面當(dāng)事人過度的意思自由，增設(shè)對假離婚當(dāng)事人的懲罰性條款，在根源上使婚姻登記機(jī)關(guān)工作有法可依，是解決政策性離婚這一問題的根本之道。

首先，具體化婚姻法及其司法解釋和相關(guān)條例中實(shí)質(zhì)審查的內(nèi)容為婚姻登記機(jī)關(guān)加強(qiáng)實(shí)質(zhì)審查提供了依據(jù)，限制某些方面當(dāng)事人過度的意思自由。具體的立法建議如下：引入調(diào)解制度，設(shè)置調(diào)解員，對當(dāng)事人離婚意向進(jìn)行深入了解，對其離婚目的和動機(jī)進(jìn)行審查⑥；并在《婚姻登記條例》第十二條關(guān)于婚姻登記機(jī)關(guān)不予受理離婚請求的三種情形外，增設(shè)對夫妻雙方意思表示非自愿的情形不予受理的條款，這樣若在調(diào)解過程中發(fā)覺當(dāng)事人是想通過離婚這一手段來獲取個(gè)人利益，婚姻登記機(jī)關(guān)可以對其離婚請求不予受理以減少政策性離婚對社會的不利影響。

其次，增設(shè)對假離婚當(dāng)事人的懲罰性條款能夠在復(fù)婚糾紛產(chǎn)生后明確各方責(zé)任分配，也能對當(dāng)事人起到威懾作用，維護(hù)法律威嚴(yán)。這要求婚姻法基于民法的誠實(shí)信用原則對假離婚當(dāng)事人做出懲罰性規(guī)定，如若因復(fù)婚不成產(chǎn)生糾紛，對此離婚雙方的人身關(guān)系不予恢復(fù)，夫妻共同財(cái)產(chǎn)重新分割，并要求其返還假離婚所謀取的個(gè)人利益。

(二)完善婚姻登記機(jī)關(guān)相關(guān)工作

完善的法律法規(guī)依賴于婚姻登記機(jī)關(guān)的切實(shí)履行，婚姻登記機(jī)關(guān)通過提高工作人員素質(zhì)及實(shí)質(zhì)性審查的質(zhì)量、建立與其他部門的信息聯(lián)動機(jī)制貫徹法的實(shí)施，從而在現(xiàn)實(shí)層面減少政策性離婚這一現(xiàn)象的出現(xiàn)。

首先，針對婚姻登記部門婚姻登記工作人員，“為了提高登記離婚的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，使得登記離婚的制度價(jià)值得到最大限度的發(fā)揮，需要吸收一批具有良好的專業(yè)修養(yǎng)的登記人員來進(jìn)行登記離婚的工作，并對現(xiàn)有的登記人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，使得登記人員熟悉相關(guān)的法律法規(guī)，具有良好的職業(yè)操守，遵循公平正義的價(jià)值理念，保障當(dāng)事人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，以維護(hù)家庭的穩(wěn)定、社會的和諧?！雹?/p>

其次，婚姻登記機(jī)關(guān)在辦理離婚登記手續(xù)時(shí)，應(yīng)提高離婚實(shí)質(zhì)性審查的質(zhì)量。對于當(dāng)事人是否是基于真實(shí)的意思表示，婚姻登記機(jī)關(guān)應(yīng)對此做必要的審查即“婚姻登記機(jī)關(guān)查明雙方確實(shí)是自愿”才可為其辦理離婚手續(xù)。同時(shí)對當(dāng)事人提供的辦理離婚手續(xù)的材料除應(yīng)具備相應(yīng)的形式之外，婚姻登記機(jī)關(guān)還應(yīng)提高技術(shù)手段來對其真實(shí)性進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查和甄別，真正深入貫徹實(shí)質(zhì)審查的內(nèi)涵。

再次，在信息聯(lián)動方面，通過建立一個(gè)全國性的聯(lián)網(wǎng)機(jī)制，一方面可以幫助以后政策制定者在統(tǒng)籌全局的前提下制定符合國情和社會實(shí)際的政策，從根源上降低出現(xiàn)政策性離婚現(xiàn)象的可能性；另一方面幫助婚姻登記機(jī)關(guān)在有更多信息參考的基礎(chǔ)上更為靈敏地感知不合理的政策將會引起的公民政策性離婚的傾向。

四、結(jié)語

以上通過對婚姻登記機(jī)關(guān)應(yīng)對政策性離婚現(xiàn)象的現(xiàn)狀及其工作不足分析，可以看見相關(guān)法律規(guī)范漏洞給執(zhí)法人員帶來的困惑，同時(shí)讓我們認(rèn)識到政府和法律如果無法及時(shí)調(diào)整為公眾樹立正確行為模式的向?qū)?，公民在謀取私人利益時(shí)就容易采取不正當(dāng)手段而侵害社會利益，這樣極不利于社會秩序穩(wěn)定和和諧。在針對政策性離婚這一問題上，筆者從協(xié)議離婚的角度出發(fā)，針對法律及制度層面上的缺陷，提出上述幾點(diǎn)建議，還望能夠給予立法者、婚姻登記機(jī)關(guān)及公眾一定意義上的參考價(jià)值。但是，以上處理建議并不能徹底的解決政策性離婚這一問題，還有賴于立法者、政策制定者在進(jìn)行立法工作、制定政策時(shí)能夠統(tǒng)籌全局，借以保持法的安定性從而實(shí)現(xiàn)法的權(quán)威性。

[ 注 釋 ]

①蔡鵬.離婚登記行為司法審查應(yīng)注意的幾個(gè)問題[J].人民司法(應(yīng)用)，2013(13).

②舒國瀅.法理學(xué)導(dǎo)論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006：42-44.

③仇兆波.論我國登記離婚制度[D].中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008：32-33.

④辛漢洲.關(guān)于我國建立婚姻登記實(shí)質(zhì)審查制度的分析[J].法制與社會，2015(5)：45.

⑤貴陽現(xiàn)舉村騙拆遷款：部分村莊逾半數(shù)村民假離婚[N].京華時(shí)報(bào)，2014-07-14.

⑥趙燕.登記離婚制度研究[D].西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011：35-36.

⑦趙燕.登記離婚制度研究[D].西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011：36.

*課題名稱：政策性離婚法律問題研究。

D

A

胡子驕(1995-)，女，江西省南昌大學(xué)法學(xué)院本科生；薛璟(1995-)，女，江西省南昌大學(xué)法學(xué)院本科生。