袁周斌

湖北警官學(xué)院，湖北　武漢　430034

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公安機(jī)關(guān)化解涉警信訪積案的法治路徑*

袁周斌

湖北警官學(xué)院，湖北武漢430034

涉警信訪積案涉及到公安工作和公安隊(duì)伍諸多方面的問題，具有訴求主體特定、受理和處置主體有限、涉案證據(jù)模糊、訴求結(jié)果不確定、處置過程復(fù)雜且反復(fù)等特點(diǎn)。形成涉警信訪積案，其中既有公安機(jī)關(guān)內(nèi)部原因，也有信訪人主觀原因和社會(huì)客觀原因。公安機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持“法、理、情”相結(jié)合，遵循法治思維，健全信訪工作機(jī)制，運(yùn)用群眾工作方法，及時(shí)有效化解涉警信訪積案，切實(shí)維護(hù)社會(huì)安全和穩(wěn)定。

公安機(jī)關(guān)；涉警信訪；化解積案；法治路徑

涉警信訪是指基于公安機(jī)關(guān)管轄案件的實(shí)體或程序方面的處理以及民警在接出警過程中由于自身語言、行為不當(dāng)所引起的當(dāng)事人及相關(guān)人員的信訪。涉警信訪積案一般是指超過一年尚未辦結(jié)或者當(dāng)事人不服處理結(jié)果，繼續(xù)信訪的案件。涉警信訪積案是影響公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力和執(zhí)法形象的重要因素之一。有效化解涉警信訪積案是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法能力水平和執(zhí)法為民意識(shí)的直接體現(xiàn)。遵循法治思維，構(gòu)建科學(xué)有效的涉警信訪積案化解工作機(jī)制，是公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注，并著力解決的課題。

一、涉警信訪積案的訴求類別

實(shí)踐中，涉警信訪積案所反映的問題雖然可能涉及到公安工作和公安隊(duì)伍的方方面面，但涉警信訪人的訴求集中表現(xiàn)在如下六個(gè)方面：

(一)要求破案或者抓獲犯罪嫌疑人

公安機(jī)關(guān)對(duì)于一些命案以及傷害、詐騙、故意損毀公私財(cái)物、交通肇事逃逸、放火等刑事案件，久偵不破。受害人及家屬認(rèn)為公安機(jī)關(guān)追捕不力，要求盡快破案、抓獲犯罪嫌疑人、賠償或補(bǔ)償損失，故而反復(fù)上訪。

(二)反映公安機(jī)關(guān)治安管理問題

一是要求查處治安案件。對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆，當(dāng)事人花費(fèi)了大量的醫(yī)藥費(fèi)用，而有些辦案單位的辦案民警在主觀上認(rèn)為是小案件，思想上不重視，調(diào)查上不細(xì)致，致使案件長期得不到查處，矛盾越積越深，怨言越來越多。二是要求解決戶口問題。公安機(jī)關(guān)戶籍管理遺留問題造成居民一人多戶、重戶、身份證號(hào)碼重號(hào)，當(dāng)事人在辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、駕駛證件時(shí)多方受阻，故要求入戶、分戶、變更而反復(fù)信訪。三是反映治安狀況混亂。如反映一些地區(qū)、行業(yè)內(nèi)部盜竊問題突出，賭博、賣淫活動(dòng)猖獗，故而反復(fù)要求公安機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)治安整治，凈化社會(huì)環(huán)境。

(三)對(duì)公安機(jī)關(guān)做出的處理決定或鑒定意見不服

一是對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案決定不服。認(rèn)為該立案的沒有立案，該立刑事案件的按行政案件查處。二是對(duì)公安機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定不服，其中以對(duì)行政拘留不服的居多。三是對(duì)公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的對(duì)象不服，如認(rèn)為該追究多人刑事責(zé)任的僅追究少數(shù)人刑事責(zé)任；該追究此人的刑事責(zé)任，公安機(jī)關(guān)卻追究了彼人的刑事責(zé)任。四是對(duì)死亡鑒定、傷情鑒定意見不服，要求重新鑒定。五是對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定不服，如認(rèn)為公安機(jī)關(guān)在交通事故處理過程中違背事實(shí)，徇私舞弊，偏袒對(duì)方，要求重新認(rèn)定，公正處理。六是對(duì)信訪部門答復(fù)、復(fù)查意見不服，要求上級(jí)機(jī)關(guān)復(fù)查、復(fù)核。

(四)反映公安機(jī)關(guān)違法采取強(qiáng)制措施

一是認(rèn)為依法不該采取的而采取了；二是認(rèn)為依法該采取的卻沒有采取或沒有及時(shí)采取；三是認(rèn)為該對(duì)多人采取的卻僅對(duì)個(gè)別人采取。

(五)控告公安民警違法違紀(jì)問題

一是舉報(bào)公安民警貪污受賄，充當(dāng)黑惡勢力保護(hù)傘，包庇犯罪嫌疑人等。二是控告公安民警違法違規(guī)辦案。三是控告公安民警參與違法犯罪活動(dòng)，辦理關(guān)系案、人情案、金錢案，徇私枉法。四是控告公安民警及聘用人員不作為、亂作為。

(六)檢舉揭發(fā)違法犯罪行為和舉報(bào)案件線索

有些信訪人長期反復(fù)舉報(bào)某地區(qū)黑惡勢力、非法經(jīng)營、吸毒販毒、敲詐勒索、拐賣拐騙婦女兒童、欺行霸市、強(qiáng)買強(qiáng)賣等違法犯罪行為及其線索，并控訴公安機(jī)關(guān)打擊不力。

二、涉警信訪積案的主要特點(diǎn)

涉警信訪積案均是經(jīng)過一定辦理時(shí)限，沒有得到有效解決，信訪人繼續(xù)和反復(fù)信訪的涉警信訪案件。涉警信訪積案具有以下主要特點(diǎn)：

(一)信訪人的特定性

涉警信訪積案的訴求主體，與一般涉警信訪積案相比，其范圍較窄，主要為公安機(jī)關(guān)所辦理案件的當(dāng)事人或者其親屬，其中，當(dāng)事人包括案件的犯罪嫌疑人、被告人、被害人。實(shí)踐中，當(dāng)事人的近親屬也占較高比例。

(二)受理和處置主體的有限性

涉警信訪積案的處置主體在多數(shù)情況下只能是公安機(jī)關(guān)。雖然當(dāng)事人存在多頭信訪，多級(jí)信訪，存在層層批轉(zhuǎn)等現(xiàn)象，但是最終行使調(diào)查和作出處理決定的機(jī)關(guān)，往往還是最初辦理案件的公安機(jī)關(guān)，這往往成為當(dāng)事人不服處理決定，反復(fù)信訪的原因之一。

(三)涉案證據(jù)的模糊性

涉警信訪積案多數(shù)由于時(shí)過境遷，案件證據(jù)先天不足，關(guān)鍵證據(jù)滅失，主要證人死亡、外逃、發(fā)生天災(zāi)人禍、辦案人員更換等原因，案件證據(jù)之間存在矛盾，或者主要矛盾沒有得到合理排除，又難以補(bǔ)充、調(diào)取新的證據(jù)，致使案件難以達(dá)不到事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分的標(biāo)準(zhǔn)。

(四)訴求結(jié)果的不確定性

盡管信訪人提出的訴求內(nèi)容很多，標(biāo)準(zhǔn)也非常高，但是實(shí)踐中因?yàn)樘岢龅脑V求缺乏法律依據(jù)等原因，只有較少比例的案件能讓當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)訴求愿望，其他較大比例的案件往往是多年得不到明確答復(fù)，或者答復(fù)結(jié)果與當(dāng)事人提出的訴求相去甚遠(yuǎn)。

(五)處置過程的復(fù)雜性和反復(fù)性

涉警信訪積案由于直接涉及公安機(jī)關(guān)或者辦案民警的名譽(yù)和現(xiàn)實(shí)利益，加之由公安機(jī)關(guān)獨(dú)立調(diào)查，并作出處理決定，處理的時(shí)間一般都較長，少則一年半載，多則三年五年得不到結(jié)果。處置期間包括調(diào)查取證、重新鑒定、聽證、匯報(bào)研究、作出決定、宣布結(jié)果等多個(gè)程序。當(dāng)事人對(duì)處理結(jié)果不服時(shí)，往往又會(huì)向作出決定機(jī)構(gòu)的上級(jí)公安機(jī)關(guān)或者當(dāng)?shù)攸h委、政府、紀(jì)委、信訪等部門提出信訪，啟動(dòng)新的的調(diào)查處理程序。因此，涉警信訪積案的處置過程具有雜性和反復(fù)性。

三、涉警信訪積案的形成原因

涉警信訪案件的形成成因多種多樣，不僅公安機(jī)關(guān)自身的原因，還有信訪群眾的主觀原因和社會(huì)層面的客觀原因。

(一)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的原因

第一，案件處理過程存在瑕疵而引發(fā)新的矛盾。由于公安機(jī)關(guān)或者辦案民警對(duì)案件事實(shí)調(diào)查不充分、不全面，涉案主要證據(jù)之間存在矛盾，關(guān)鍵證據(jù)難以調(diào)取、難以做出定論；或者沒有及時(shí)公開調(diào)查結(jié)果，公開處理依據(jù)，都可能會(huì)引發(fā)新的不滿，導(dǎo)致信訪人節(jié)外生枝，窮追不舍，使信訪問題事態(tài)擴(kuò)大，矛盾激化。

第二，信訪終結(jié)機(jī)制不完善。這導(dǎo)致一些信訪人沒有正當(dāng)理由不斷上訪；或者經(jīng)過多級(jí)審查、聽證等程序維持最初處理決定的案件，如果信訪人無理纏訴，公安機(jī)關(guān)難以運(yùn)用制度或者法律手段對(duì)其予以懲戒。

第三，公安機(jī)關(guān)缺乏糾錯(cuò)的誠意和勇氣。對(duì)于有些涉警信訪積案，公安機(jī)關(guān)及其辦案民警存在明顯過錯(cuò)，但是其由于存在特權(quán)思想等原因，不承認(rèn)錯(cuò)誤，或者承認(rèn)工作存在失誤，但是拒不承擔(dān)賠償、補(bǔ)償、返還財(cái)物等義務(wù)，當(dāng)事人合法權(quán)益得不到保障，致使信訪不止。

第四，缺乏必要的思想交流和溝通。實(shí)踐證明，有些纏訪老戶，存在一定程度的心理障礙，或者心理偏執(zhí)現(xiàn)象。而有些信訪工作人員忽視其心理承受能力，不善于運(yùn)用化解其心理矛盾的合理方法，沒有從心靈深處解開其心結(jié)，不能消除其心理誤區(qū)，故而也就不能實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。

(二)信訪人主觀原因

人的思想是行動(dòng)的前提。群眾個(gè)體對(duì)每件事的認(rèn)知想法因人而異，采取的行動(dòng)各不相同。上訪群眾其訴求沒有完全滿足，甚至一些額外的訴求沒有實(shí)現(xiàn)，尤其是在利益驅(qū)使下，要求公安機(jī)關(guān)繼續(xù)為其解決所謂困難，進(jìn)而形成越級(jí)上訪、纏訪。而信訪與各級(jí)績效考核掛鉤，為了達(dá)到息訪目的，無論信訪案件是否終結(jié)、是否進(jìn)入法律程序、是否移交有關(guān)部門，只要信訪人的訴求沒有得到滿足仍上訪的，公安機(jī)關(guān)就要投入大量警力去辦理、穩(wěn)控，直至“息事寧人”。

(三)社會(huì)客觀原因

涉警信訪積案是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中各種矛盾凸顯與公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的職能要求相對(duì)立所造成的必然結(jié)果。如一些群眾因拆遷、安置等問題而上訪時(shí)，公安機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)非正常上訪的當(dāng)事人采取必要的穩(wěn)控措施，但上訪群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的參與往往是排斥和敵對(duì)的，進(jìn)而產(chǎn)生新的信訪問題。

四、化解涉警信訪積案的法治路徑

(一)依法辦案，權(quán)為民所用，嚴(yán)格執(zhí)法贏得群眾信任

第一，推進(jìn)涉警信訪工作改革。積極推進(jìn)涉警信訪工作改革，引導(dǎo)涉警信訪問題在法治軌道內(nèi)妥善處理，突出解決“信訪不信法、信上不信下、棄法轉(zhuǎn)訪”的不正?，F(xiàn)象，逐步形成尊重司法、崇尚法治的良好氛圍。辦理信訪事項(xiàng)的民警要適應(yīng)形勢發(fā)展和工作需要，切實(shí)提高自身法律素養(yǎng)，提升依法解決信訪問題的能力水平，引導(dǎo)信訪群眾依法、理性、有序維權(quán)。

第二，加大刑事案件偵破力度。把破案追逃作為首要工作目標(biāo)，精心組織、周密部署，鍥而不舍、攻堅(jiān)克難。對(duì)案件久偵不破和犯罪嫌疑人在逃的信訪案件，加大破案追逃力度，實(shí)現(xiàn)受害人及其家屬息訴罷訪。當(dāng)然，對(duì)一些小案件，也要高度重視，做好受理、辦理和督辦工作，切實(shí)把小事解決好，充分體現(xiàn)公平正義，讓廣大群眾感受到公平正義。

第三，堅(jiān)持開門接訪制度。繼續(xù)堅(jiān)持市局、分(縣)局兩級(jí)公安機(jī)關(guān)“一把手”接訪和局領(lǐng)導(dǎo)接訪制度，做到時(shí)間、人員、效果三個(gè)落實(shí)，確保信訪渠道暢通無阻。實(shí)行定期接待和預(yù)約接待相結(jié)合，在機(jī)關(guān)接待與深入基層下訪、回訪相結(jié)合，切實(shí)加強(qiáng)與群眾的聯(lián)系。尤其是對(duì)一些疑難案件，要變等訪為下訪，深入基層、走近群眾，增強(qiáng)群眾對(duì)公安工作的理解與信任。

第四，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)包案制度。按照屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)的原則，對(duì)于上級(jí)交辦和自行排查出來的信訪積案，要層層落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)包案。嚴(yán)格落實(shí)“四定三包”責(zé)任制(即定包案領(lǐng)導(dǎo)、定化解措施、定化解時(shí)限、定化解責(zé)任和包核查、包化解、包穩(wěn)控)，堅(jiān)決防止包而不管、包而不辦。主要領(lǐng)導(dǎo)要帶頭包“釘子案”、“骨頭案”等疑難復(fù)雜的信訪積案，親自接訪、親自協(xié)調(diào)、親自解決問題。

第五，堅(jiān)持案件評(píng)查和責(zé)任追究。實(shí)行信訪問題責(zé)任倒查和責(zé)任追究，造成信訪案件原因未查清“不放過”，對(duì)責(zé)任人未處理“不放過”，未制定杜絕類似信訪問題發(fā)生整改措施“不放過”。對(duì)因措施不力、排查不細(xì)、化解不到位等工作失職，造成重大或惡劣影響的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定倒查責(zé)任。

第六，規(guī)范涉警信訪秩序。公安機(jī)關(guān)對(duì)合法上訪的要保護(hù)、依法解決問題；對(duì)違法鬧訪的要及時(shí)制止；鬧訪滋事，構(gòu)成妨害公共安全、擾亂社會(huì)秩序、侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等違法犯罪行為的，按照公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)處置信訪活動(dòng)中違法犯罪行為適用法律的指導(dǎo)意見》有關(guān)規(guī)定依法處理，堅(jiān)決遏制和打消其“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的錯(cuò)誤心態(tài)，維護(hù)好正常的信訪秩序。治安、刑偵、法制等部門與信訪部門要密切配合，充分收集掌握證據(jù)，依照相關(guān)法律法規(guī)，堅(jiān)決予以打擊處理。

(二)以理服人，利為民所謀，程序規(guī)范做到案結(jié)事了

第一，規(guī)范聽證，做到程序公開透明。對(duì)于重大、復(fù)雜、疑難的涉警信訪積案，應(yīng)實(shí)行聽證制度，邀請(qǐng)地方黨委、政府、人大代表、政協(xié)委員、律師以及信訪人親屬等參加聽證會(huì)，通過質(zhì)詢、辯論、評(píng)議、合議等方式查明事實(shí)，公開案件情況和處理結(jié)果，解開上訪人思想上的“疙瘩”，促進(jìn)停訪息訴。

第二，按章辦事，妥善選擇辦理程序。準(zhǔn)確理解“訴訪分離”的基本含義，及時(shí)審查甄別，準(zhǔn)確分流導(dǎo)入，把涉警信訪事項(xiàng)從普通信訪中分離出來，改變過去靠信訪、行政協(xié)調(diào)重啟法律程序的做法，樹立司法權(quán)威，切實(shí)解決入口不暢的問題。扎實(shí)做好信訪終結(jié)審查和認(rèn)定工作，對(duì)于應(yīng)依司法程序處理的涉警信訪事項(xiàng)，在做好疏導(dǎo)、教育的基礎(chǔ)上依法依程序辦理。對(duì)一些檢察院、法院已有結(jié)論，但信訪人仍在公安機(jī)關(guān)糾纏不休的信訪積案，引導(dǎo)他們通過上訴、申訴解決。

第三，抓早抓小，及時(shí)排查化解矛盾糾紛。按照“抓早、抓小”原則和“邊排查、邊化解”思路，緊密結(jié)合部門警種實(shí)際，對(duì)涉警信訪問題以及可能引發(fā)信訪問題的各種苗頭性、傾向性、預(yù)警性、深層次問題進(jìn)行全面深入的排查梳理，特別是對(duì)進(jìn)京上訪、集體上訪、非正常上訪、精神病人上訪等非正常上訪問題要重點(diǎn)排查，力爭把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，把問題解決在基層，把非正常上訪人員穩(wěn)控在當(dāng)?shù)亍?/p>

(三)以情動(dòng)人，情為民所系，真情關(guān)懷促進(jìn)息訴罷訪

第一，加強(qiáng)調(diào)解，化解矛盾促和諧。要不斷改進(jìn)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法作風(fēng)建設(shè)，在處理涉警信訪事項(xiàng)過程中，要始終帶著對(duì)群眾的深厚感情，以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度為民解憂，充分利用人民調(diào)解、行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等多種調(diào)解方式，真正解決一批應(yīng)當(dāng)解決、有條件解決的疑難信訪積案。

第二，司法救助，濟(jì)貧解困保民生。對(duì)受到違法犯罪行為侵害但無法獲得有效賠償?shù)漠?dāng)事人，公安機(jī)關(guān)應(yīng)盡力幫助他們獲得由國家給予的經(jīng)濟(jì)資助，幫助他們擺脫生活困境。這既彰顯黨和政府的民生關(guān)懷，又有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，維護(hù)司法的權(quán)威和公信。對(duì)一些“法度之外，情理之中”、生活較為困難的信訪人給予必要的救濟(jì)和補(bǔ)助，促使其息訴罷訪。

第三，因案施策，多措并舉促化解。對(duì)每起涉警信訪積案，都要認(rèn)真分析，查明原因，找準(zhǔn)癥結(jié)，是什么類型的問題就用什么辦法化解。積極創(chuàng)新信訪工作思路，靈活采取經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段，綜合運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)包案、跟蹤督辦、專家會(huì)診、公開聽證、律師介入、教育疏導(dǎo)、協(xié)商調(diào)解等多種措施方法，盡最大努力推進(jìn)涉警信訪積案的有效解決。

(四)關(guān)口前移，防范于未然，及時(shí)化解遏制新發(fā)問題

第一，提高公安民警執(zhí)法能力。加強(qiáng)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，完善執(zhí)法教育培訓(xùn)機(jī)制，重點(diǎn)抓好對(duì)治安、刑偵、交警等警種和執(zhí)法一線民警的培訓(xùn)，切實(shí)提升民警執(zhí)法能力水平。要從案件受理開始，秉承公平正義、對(duì)群眾負(fù)責(zé)、對(duì)法律負(fù)責(zé)的原則，扎實(shí)做好前期的調(diào)查訪問、證據(jù)固定工作，從實(shí)體和程序兩個(gè)方面嚴(yán)格依法辦案，夯實(shí)依法公正處理案事件的基礎(chǔ)。

第二，推進(jìn)信訪工作關(guān)口前移。充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)基層所隊(duì)、社區(qū)警務(wù)室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜治維穩(wěn)信訪工作中心和村(社區(qū))綜治維穩(wěn)信訪工作站的積極作用，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求，把涉警信訪工作重心從事后處理轉(zhuǎn)移到事前排查、及時(shí)化解上來。

第三，及時(shí)辦好群眾初信初訪。落實(shí)信訪首接、首辦責(zé)任制，努力提高涉警初信初訪的一次辦結(jié)率和就地穩(wěn)定率，樹立公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。千方百計(jì)地解決群眾的合理訴求，耐心做好勸導(dǎo)和解釋工作，將矛盾解決在當(dāng)?shù)?，化解在基層，防止因處置不?dāng)、處置不到位使初信初訪轉(zhuǎn)化為重信重訪，重信重訪演變?yōu)樾旁L積案。

第四，完善信訪工作長效機(jī)制。堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，通過定期分析研判涉警信訪問題的特征和發(fā)展趨勢，及時(shí)發(fā)現(xiàn)公安執(zhí)法工作和公安隊(duì)伍建設(shè)中存在的突出問題，采取合理應(yīng)對(duì)措施，從源頭上預(yù)防和減少公安執(zhí)法問題、涉警信訪問題的發(fā)生。對(duì)“多發(fā)病”領(lǐng)域折射出來的公安執(zhí)法工作理念、工作機(jī)制上存在的特定問題，要有針對(duì)性地解決措施，進(jìn)而努力提升涉警信訪工作的法治化水平。

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本文系湖北省高校人文社科重點(diǎn)研究基地“社會(huì)治安治理研究中心”2015年度科研項(xiàng)目《涉警信訪的原因及對(duì)策研究》(項(xiàng)目編號(hào)：2015-21)的研究成果。

D922.14

A

2095-4379-(2016)28-0024-03

袁周斌，男，湖北警官學(xué)院法律系，副教授。