武彥波

蘭州理工大學(xué)法學(xué)院，甘肅　蘭州　730050

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西部生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境執(zhí)法保障*

武彥波

蘭州理工大學(xué)法學(xué)院，甘肅蘭州730050

我國西部生態(tài)文明法治建設(shè)已經(jīng)取得很大成績，但仍然存在不少問題。環(huán)境執(zhí)法是生態(tài)文明法治建設(shè)的重要組成部分，環(huán)境執(zhí)法狀況的好壞，會對生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生直接的影響。所以，面對西部嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，通過分析西部環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀，探索更好的環(huán)境執(zhí)法路徑，是回應(yīng)現(xiàn)實需求的需要。通過強化部門合作，實現(xiàn)統(tǒng)一聯(lián)動；加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，完善公眾參與機制等是實現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法保障目的的有效手段。

生態(tài)文明建設(shè)；法治；環(huán)境執(zhí)法；路徑

生態(tài)文明建設(shè)貫穿于國家治理的全過程之中，是一個系統(tǒng)性的工程。從法治層面講，如何在立法、司法和執(zhí)法的過程當(dāng)中融入生態(tài)文明的理念，實現(xiàn)法治為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航，是當(dāng)下一個重要的法學(xué)命題。針對西部生態(tài)文明建設(shè)，本文主要從環(huán)境執(zhí)法的層面進(jìn)行探討。

一、生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境執(zhí)法的關(guān)系

生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會主義“五位一體”布局的重要組成部分，將生態(tài)文明建設(shè)納入總體布局，將有利于從國家治理的頂層設(shè)計上協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾。黨的十八大報告強調(diào)，生態(tài)文明建設(shè)必須依靠法治，通過制度來規(guī)范和約束人們的行為，使生態(tài)文明建設(shè)得到有效落實。

法律是文明的產(chǎn)物，同時也是維系文明發(fā)展的手段。[1]在現(xiàn)代民主社會，依據(jù)法律來進(jìn)行國家治理和社會事務(wù)的管理成為一種常態(tài)?，F(xiàn)代法治具有規(guī)范性、穩(wěn)定性和民主性的色彩，它所具有的權(quán)威得到社會公眾的認(rèn)可和信賴，這決定了法治在生態(tài)文明建設(shè)中的地位和作用。首先，生態(tài)文明建設(shè)是理論指導(dǎo)下的實踐工作，在具體的實踐當(dāng)中，各地區(qū)和不同領(lǐng)域都會積累一定的實踐經(jīng)驗，而法治所具有的規(guī)范性特點有助于對這些零散的經(jīng)驗進(jìn)行加工整理，使之條理化，更具科學(xué)性，并逐步成為具有普遍效力的法律，從而更好的指導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的實踐活動。其次，法治符合民主社會發(fā)展的趨勢，在生態(tài)文明建設(shè)過程中需要人民大眾的廣泛參與，它是一項系統(tǒng)性工程，與每個人的利益息息相關(guān)。通過法治實現(xiàn)機會平等，保證每個人都享有發(fā)言權(quán)、知情權(quán)，從而為生態(tài)文明建奠定堅實的社會基礎(chǔ)。第三，法治具有穩(wěn)定性的特征，生態(tài)文明建設(shè)既需要當(dāng)代人的努力也需要后代人繼續(xù)為之奮斗，具有艱巨性和漫長性，所以生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)當(dāng)保持連貫一致，不能因為局部政策調(diào)整而輕易變動。法律具有公信力，它不會隨領(lǐng)導(dǎo)者個人意志而輕易更改，符合了公眾的信賴?yán)姹Ｗo(hù)要求，使生態(tài)文明建設(shè)得以穩(wěn)步推進(jìn)。

在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，構(gòu)建科學(xué)的法律制度是基礎(chǔ)和前提，而制度的好壞和實效的發(fā)揮最終落腳點在執(zhí)法層面上?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，生態(tài)文明的法治建設(shè)效果如何，最終要通過環(huán)境執(zhí)法來體現(xiàn)和檢驗。符合生態(tài)文明理念的法律制度只有最終落到實處，才能真正推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)法律對生態(tài)文明建設(shè)的保障功能，所以，我們必須高度重視環(huán)境執(zhí)法的理論與實踐研究。

二、我國西部環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀分析

目前環(huán)境保護(hù)工作已經(jīng)引起我國政府的高度重視，中央提出對領(lǐng)導(dǎo)干部實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的終身追究制，離任時要有自然資源資產(chǎn)離任審計，但是具體的實施細(xì)則和處罰措施還有待進(jìn)一步推進(jìn)。環(huán)境執(zhí)法工作牽涉到多方的利益，加之環(huán)保部門屬于傳統(tǒng)的政府“弱勢”部門，執(zhí)法力度有限，造成環(huán)保執(zhí)法過程中出現(xiàn)許多不盡如人意的問題。

西部地區(qū)是我國水源的重要涵養(yǎng)地，生態(tài)環(huán)境復(fù)雜多樣，但同時也是我國生態(tài)脆弱的地區(qū)。在國家大力振興西部經(jīng)濟(jì)的同時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾也越來越凸顯。在目前推進(jìn)一代一路建設(shè)的過程中，西部的環(huán)境問題更進(jìn)一步引發(fā)人們關(guān)注。針對西部環(huán)境執(zhí)法中存在的問題分析如下。

(一)環(huán)境執(zhí)法部門的權(quán)責(zé)界線問題

環(huán)境問題往往與經(jīng)濟(jì)問題和社會問題有密切的關(guān)系，背后涉及多方利益沖突，具有復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性。所以從這個角度講，要想有效地解決環(huán)境問題，就需要協(xié)調(diào)好各方的利益關(guān)系，而協(xié)調(diào)各方關(guān)系則要求環(huán)境執(zhí)法的不同部門發(fā)揮自身優(yōu)勢，相互之間有效配合與積極合作。但是在環(huán)境執(zhí)法的實踐中，環(huán)保部門的職能分工有時并不是那么清晰，特別是在西部一些市縣的環(huán)保部門，職能交叉現(xiàn)象更加嚴(yán)重。這種交叉帶來極大的弊端。各部門從本部門的利益出發(fā)，遇到分工不明確、職權(quán)相互交叉的情況時進(jìn)行協(xié)調(diào)工作是很困難的。它們相互之間爭奪審批、發(fā)證、收費、處罰等對本部門有利益的權(quán)力，而對于自己投入力度大或者獲得利益小的一些環(huán)保工作不愿意接手，能拖則拖，能推則推，環(huán)保工作形成“九龍治水”的局面。[2]在另一方面，西部地區(qū)環(huán)保部門在委托執(zhí)法中存在著“轉(zhuǎn)委托”現(xiàn)象，這既是不合法的，同時也會影響到執(zhí)法的實效。[3]

(二)環(huán)境執(zhí)法體制存在的不足

我國目前的法律規(guī)定對統(tǒng)一管理的環(huán)境執(zhí)法部門規(guī)定的較為詳細(xì)和具體，對分散管理的環(huán)境執(zhí)法部門卻比較少。具體說，大多數(shù)規(guī)定過于籠統(tǒng)，在基層環(huán)境執(zhí)法過程中，針對不同的環(huán)境問題，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的程序設(shè)定，造成執(zhí)法不規(guī)范、不到位；對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督和追責(zé)辦法也不明晰，常常引發(fā)執(zhí)法不作為問題。在西部地區(qū)，環(huán)境執(zhí)法的另一個顯著問題是環(huán)境執(zhí)法地位不獨立，執(zhí)法活動受地方政府的制約。在旅游景區(qū)和自然保護(hù)區(qū)等區(qū)域，環(huán)保與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈正相關(guān)，環(huán)境執(zhí)法工作得到地方政府和民眾的認(rèn)可和支持。但是在一些礦產(chǎn)資源豐富的區(qū)域，為了提升地方經(jīng)濟(jì)水平，地方政府為東部地區(qū)一些高污染高能耗的企業(yè)來此安家落戶提供了寬松的政策，極大的降低項目審批的環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)。甚至地方環(huán)境執(zhí)法部門對排污行為給予處罰時都會有政府出面調(diào)解，使環(huán)境執(zhí)法陷于尷尬的境地，損害了執(zhí)法的權(quán)威。

(三)環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的問題

執(zhí)法人員的素質(zhì)直接影響環(huán)境執(zhí)法的實效，雖然經(jīng)過幾十年的建設(shè)和發(fā)展，我國西部的環(huán)境執(zhí)法水平和能力有了很大的提高和改善。但是從總體上看，我國西部環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)與目前的環(huán)境執(zhí)法需求仍存在較大差距，環(huán)境執(zhí)法水平和能力在整體上處于一個比較低的層次。尤其是西部一些基層環(huán)境保護(hù)機構(gòu)，執(zhí)法人員學(xué)歷低，具備法律知識或相關(guān)環(huán)境監(jiān)管測試知識技能的人員更是寥寥無幾。這些環(huán)保機構(gòu)在進(jìn)行人員選拔過程中，受當(dāng)?shù)厣鐣蛩氐挠绊?，加上選拔不夠謹(jǐn)慎和嚴(yán)格，使得一些業(yè)務(wù)水平低、文化水平低的人員進(jìn)入環(huán)境執(zhí)法的隊伍里。[4]這些人員在環(huán)境執(zhí)法的過程中由于對環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)理解不全面，又缺乏必要的環(huán)境執(zhí)法素養(yǎng)，容易受到不良利益驅(qū)動的影響，在執(zhí)法過程中盲目又功利，損害了環(huán)境執(zhí)法隊伍整體形象，與符合生態(tài)文明理念的高效環(huán)境執(zhí)法要求相去甚遠(yuǎn)。

目前，西部的環(huán)境違法行為呈現(xiàn)出多樣化、隱蔽化等趨勢，許多環(huán)境違法行為等到查處的時候往往已經(jīng)造成了極大的環(huán)境問題。與之相對應(yīng)，環(huán)境執(zhí)法的綜合性加強，涉及范圍擴(kuò)大，業(yè)務(wù)要求提高，而環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)備落后于環(huán)境執(zhí)法的需要，并且缺少相應(yīng)的環(huán)境執(zhí)法經(jīng)驗，難以對環(huán)境違法行為作出準(zhǔn)確、及時的應(yīng)對，無法及時有效對環(huán)境違法行為進(jìn)行調(diào)查和取證。甚至在西部的一些基層環(huán)境執(zhí)法單位，配備了先進(jìn)的檢測設(shè)備卻無人會操作，或者無人敢操作。這些現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙了環(huán)境執(zhí)法的開展，成為規(guī)范執(zhí)法和嚴(yán)格執(zhí)法的一大障礙，客觀上導(dǎo)致了環(huán)境執(zhí)法機動能力差，環(huán)境執(zhí)法效率偏低。

三、充分發(fā)揮環(huán)境執(zhí)法對西部生態(tài)文明建設(shè)的保障作用

(一)環(huán)境執(zhí)法部門加強合作，統(tǒng)一聯(lián)動

我國西部環(huán)境執(zhí)法部門在執(zhí)法實踐中的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”作用沒有得到充分發(fā)揮。各部門之間的分工不清楚，職權(quán)交叉，相互之間的掣肘行為給協(xié)調(diào)配合帶來困難。執(zhí)法部門眾多，導(dǎo)致政出多門，對自己部門有利的，相互爭奪各種權(quán)力，對自己無利可圖的一些環(huán)保工作任務(wù)容易懈怠，相互推諉，使環(huán)境保護(hù)職能難以全面落實，使生態(tài)文明建設(shè)缺失了重要的一環(huán)。

針對上述問題，我們可以從以下幾方面去改進(jìn)。一是建議在政府層面成立環(huán)境保護(hù)委員會，探索和完善大環(huán)保體制，強化環(huán)境與發(fā)展的綜合決策和協(xié)調(diào)機制，使環(huán)保工作由單一的污染源監(jiān)管上升到對空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源配置的調(diào)控和優(yōu)化。如山西省長治市成立了環(huán)境保護(hù)委員會，市長為主任，分管副市長為副主任，辦公室設(shè)在環(huán)保局，政府有關(guān)部門設(shè)立環(huán)保科，有效的增強了環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管職能。二是適當(dāng)歸并環(huán)境監(jiān)管職能，減少職能交叉，有序整合并明確分散在不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管職能，逐步建立統(tǒng)籌有力、運行高效的環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管格局。在西部環(huán)境執(zhí)法實踐方面，新疆皮山縣于2015年推出網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系實施方案，為我們提供了很好的參考價值。該縣根據(jù)環(huán)境監(jiān)管實際，成立環(huán)境管理網(wǎng)格化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在全縣建立四級環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格，由縣政府到村、社區(qū)，網(wǎng)格內(nèi)的監(jiān)管工作具體分工，明確網(wǎng)格責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、主要負(fù)責(zé)人、直接責(zé)任人等三級責(zé)任主體，實行逐級負(fù)責(zé)制。三是授權(quán)環(huán)保部門按照環(huán)保責(zé)任目標(biāo)定期對各行業(yè)、各部門組織開展環(huán)保目標(biāo)考核，強化環(huán)保約束機制。將環(huán)保常規(guī)執(zhí)法與專項治理緊密結(jié)合，調(diào)動執(zhí)法的積極性，鞏固執(zhí)法效果。四是強化環(huán)保部門能力建設(shè)，使環(huán)境執(zhí)法工作符合生態(tài)文明建設(shè)理念，環(huán)境執(zhí)法活動的出發(fā)點和落腳點都要與生態(tài)文明建設(shè)的要求保持一致，保障執(zhí)法裝備，增加編制，改變現(xiàn)行委托執(zhí)法的狀況，切實加大環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度。

(二)加強環(huán)境執(zhí)法隊伍建設(shè)，保障公眾參與

生態(tài)文明建設(shè)理念只有通過基層環(huán)境執(zhí)法工作者去踐行，才能真正發(fā)揮實效。所以，環(huán)境執(zhí)法隊伍建設(shè)是關(guān)鍵。在新人員錄用環(huán)節(jié)要嚴(yán)格把關(guān)，堅決杜絕“關(guān)系戶”和“裙帶關(guān)系”。針對老人員，要有計劃的根據(jù)客觀條件對他們進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高他們的法律素養(yǎng)。

公眾環(huán)境意識的提高和公民環(huán)境執(zhí)法的積極參加和監(jiān)督能夠促進(jìn)環(huán)境執(zhí)法隊伍嚴(yán)格自律，提高自身素質(zhì)。同時，環(huán)境保護(hù)具有公益性，它不只是環(huán)境執(zhí)法部門的事，更是全民的事業(yè)，所以環(huán)境執(zhí)法必須動員西部各民族廣泛參與。對此提出以下幾點建議。

一是充分保障環(huán)境執(zhí)法信息公開。保障環(huán)境執(zhí)法知情權(quán)是公眾進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法參與的前提。西部地區(qū)，特別是一些民族自治區(qū)域，民眾有著樸素的環(huán)保意識，受民族習(xí)慣法的影響，他們會有意識的保護(hù)自己生活區(qū)域的森林、草場等。但是，對環(huán)境問題，他們還沒有形成科學(xué)而理性的認(rèn)識，大多認(rèn)為環(huán)保只是政府部門的“工作”而已。所以保障公眾環(huán)境執(zhí)法知情權(quán)，有利于普及環(huán)保知識，逐步引起公眾對環(huán)境問題的重視。首先，環(huán)境執(zhí)法機關(guān)應(yīng)及時向公眾公布其所掌握的有關(guān)環(huán)境執(zhí)法的具體信息，公眾可以第一時間了解環(huán)境

執(zhí)法信息。通過信息公開，使公眾認(rèn)識到，環(huán)境執(zhí)法工作本質(zhì)上維護(hù)的是他們每個人的切身利益，從而可以激發(fā)他們參與執(zhí)法的積極性。其次，企業(yè)在增加當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)的同時還應(yīng)保護(hù)當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境，污染自然環(huán)境的企業(yè)，長久下去，必然會引起當(dāng)?shù)孛癖姷姆磳ΑＫ?，企業(yè)要主動公布其環(huán)境行為的具體信息，使得公眾能夠?qū)ζ髽I(yè)的環(huán)境行為有充分的了解和認(rèn)識，監(jiān)督企業(yè)合法生產(chǎn)，綠色生產(chǎn)。

二是擴(kuò)大公眾參與環(huán)境執(zhí)法的范圍。環(huán)境執(zhí)法過程和結(jié)果都很重要，公眾應(yīng)該參與環(huán)境執(zhí)法的全過程，包括環(huán)境執(zhí)法過程中的檢查、調(diào)查、證據(jù)的審核、申辯和聽證程序、執(zhí)行階段以及執(zhí)法的救濟(jì)等階段。擴(kuò)大公眾參與范圍，可以增加環(huán)境執(zhí)法的透明度，很好地將法律的實施與西部基層民眾樸素的環(huán)保熱情結(jié)合起來，利于公眾在環(huán)境執(zhí)法過程中維護(hù)自身的環(huán)境權(quán)益，使國家法的權(quán)威性獲得大眾認(rèn)可，也有利于民眾在更大的范圍內(nèi)對環(huán)境執(zhí)法活動進(jìn)行有效監(jiān)督。公眾在參與環(huán)境執(zhí)法中，能夠向環(huán)境執(zhí)法部門提供更多的、更準(zhǔn)確的與環(huán)境執(zhí)法相關(guān)的信息，在一定程度上彌補環(huán)境執(zhí)法部門的不足，降低環(huán)境執(zhí)法成本。西部地域遼闊，但是受執(zhí)法經(jīng)費限制，加上人員配備不足，針對邊遠(yuǎn)地區(qū)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，往往很難及時發(fā)覺并采取有效措施，如果有當(dāng)?shù)鼐用竦膮f(xié)助，可以有效彌補執(zhí)法方面的不足之處。

在公眾參與環(huán)節(jié)，不但要強調(diào)事中參與，同時還要保障事前參與和事后參與。進(jìn)行環(huán)境影響評價的項目，在舉行聽證會、論證會時，應(yīng)該保證地方公眾代表的參與，聽取他們的意見。這在西部地區(qū)不只有環(huán)保法上的意義，還具有維護(hù)民族繁榮和穩(wěn)定等政治意義。公眾的事后參與能夠強化環(huán)境執(zhí)法的效果。環(huán)境執(zhí)法部門通過公布對企業(yè)的執(zhí)法狀況，讓公眾監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法活動，及時向環(huán)境執(zhí)法部門反映。環(huán)境執(zhí)法部門和公眾的雙重監(jiān)督，能夠迫使企業(yè)增強自律，積極遵守環(huán)境法律法規(guī)，主動對生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改良，進(jìn)行清潔生產(chǎn)。西部的生態(tài)文明建設(shè)，在政府、民眾和企業(yè)三者的相互協(xié)調(diào)中，將得到不斷推進(jìn)。

[1]龐德.法理學(xué)[M].廖德宇譯.北京：法律出版社，2007.

[2]呂忠梅.生態(tài)文明建設(shè)的法治思考[J].法學(xué)雜志，2014(5)：17.

[3]汪勁.環(huán)境法治三十年：我們成功了嗎[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.

[4]武鶴.環(huán)境行政執(zhí)法研究[D].長春理工大學(xué)，2011.

D922.68

A

2095-4379-(2016)28-0030-03

武彥波(1990-)，男，漢族，山西忻州人，蘭州理工大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：環(huán)境法。

*《西部地區(qū)環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀調(diào)查與完善路徑研究》項目(編號S33)的階段性研究成果，該項目受蘭州理工大學(xué)2016年學(xué)生科技創(chuàng)新基金資助。