劉建軍

大慶師范學(xué)院法學(xué)院，黑龍江　大慶　163712

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論行政執(zhí)法中“釣魚執(zhí)法”的法律規(guī)制*

劉建軍

大慶師范學(xué)院法學(xué)院，黑龍江大慶163712

“釣魚執(zhí)法”誘使本沒有違法意圖的公民實(shí)施違法行為，有違法律的正義價(jià)值和正當(dāng)程序。應(yīng)通過充分發(fā)揮政府法律顧問的咨詢建議功能、樹立依法行政理念、完善行政立法、提高執(zhí)法人員素質(zhì)、樹立正確執(zhí)法理念、加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督等幾個(gè)方面加以規(guī)制。

釣魚執(zhí)法；依法行政；法律規(guī)制；政府法律顧問

一、“釣魚執(zhí)法”的概念

“釣魚執(zhí)法”又稱為誘惑偵查(entrapment)，這是英美法系的一個(gè)特殊概念。指?jìng)刹槿藛T通過創(chuàng)造實(shí)施違法犯罪行為的條件以求在違法行為正在進(jìn)行時(shí)對(duì)其實(shí)施拘捕的一種非常規(guī)的偵查手段?！皥?zhí)法圈套”是誘惑執(zhí)法的一個(gè)相對(duì)概念，指本沒有違法意圖的行為人因受到執(zhí)法人員設(shè)計(jì)的誘惑陷阱，從而做出一些違法行為并受到懲罰的偵查手段。在司法實(shí)踐活動(dòng)中，嚴(yán)格限制誘惑偵查使用情形，避免因使用不當(dāng)而損害他人合法權(quán)益。通過對(duì)以上的分析來看，“釣魚執(zhí)法”應(yīng)該屬于執(zhí)法圈套的范疇，當(dāng)事人事先并沒有違法事實(shí)，不屬于誘惑偵查的范疇。因此，“釣魚執(zhí)法”可以定義為執(zhí)法機(jī)關(guān)誘使本沒有違法意圖的公民實(shí)施違法行為，并當(dāng)場(chǎng)收集證據(jù)據(jù)此對(duì)其進(jìn)行處罰的行為。

二、“釣魚執(zhí)法”存在的原因

(一)公權(quán)力濫用是“釣魚執(zhí)法”滋生的土壤

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，政府的管理變得尤為重要。政府的行政權(quán)力是法律賦予的，涉及眾多利益，理應(yīng)受到合理的制約，在限定的范圍內(nèi)行使。在“釣魚執(zhí)法”過程中，執(zhí)法人員的行政權(quán)力沒有得到很好的約束和制約，容易產(chǎn)生權(quán)力的濫用，隨意決定處罰金額。將本來是保障公民權(quán)益的權(quán)力變?yōu)橄蚬袼魅±娴墓ぞ撸瑱?quán)力的無限侵蝕和擴(kuò)張導(dǎo)致執(zhí)法人員權(quán)力濫用，破壞了法律的公正，為“釣魚執(zhí)法”提供了滋生的土壤。

(二)執(zhí)法經(jīng)濟(jì)化是“釣魚執(zhí)法”實(shí)施的動(dòng)機(jī)

所謂執(zhí)法經(jīng)濟(jì)，是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或代表其執(zhí)法的個(gè)人和團(tuán)體以追求經(jīng)濟(jì)利益為主要目的的執(zhí)法行為。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的法律體系來看，在理論上行政處罰決定和罰款收繳應(yīng)該是相互分離，互不影響的情形，也就是說行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)違法行為進(jìn)行必要的行政處罰，而罰款的收繳則有另外的法定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。但從實(shí)踐操作中，有些行政機(jī)關(guān)通過實(shí)行罰款返還制度來調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員的積極性。當(dāng)罰款成為政府財(cái)政創(chuàng)收的手段，罰款的數(shù)額直接關(guān)系到執(zhí)法機(jī)關(guān)甚至是執(zhí)法人員的個(gè)人收入時(shí)，地方政府在巨大的經(jīng)濟(jì)利益的誘惑之下，為了保證自己的財(cái)政收入，就會(huì)給執(zhí)法機(jī)關(guān)制定一系列創(chuàng)收指標(biāo)，執(zhí)法機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)罰款返還最大化又為執(zhí)法人員設(shè)定績(jī)效考核制度，三者都為了追求自己利益的最大化聯(lián)系在一起形成利益共同體。如此看來，杜絕執(zhí)法經(jīng)濟(jì)化現(xiàn)象對(duì)治理“釣魚執(zhí)法”問題具有重要意義。

(三)立法的缺失為“釣魚執(zhí)法”提供了空間

立法的缺失，法制的不健全客觀上為“釣魚執(zhí)法”的存在提供了空間。由于利益的存在，執(zhí)法人員鉆法律的空子，違背了初衷，使違反法律程序、打法律擦邊球的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至成為一種社會(huì)常態(tài)。由于缺乏法律的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，使得本應(yīng)酌情處理的情形也遭受行政處罰，導(dǎo)致行政處罰顯失公正。

(四)監(jiān)督的漏洞為“釣魚執(zhí)法”提供了機(jī)會(huì)

權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。孟德斯鳩曾說：“一切擁有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力?！彼?，必須對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督。然而，我國(guó)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督現(xiàn)狀卻不容樂觀，雖然形式上看似健全，但監(jiān)督主體之間互相推諉，彼此之間缺乏協(xié)調(diào)，虛假監(jiān)督、遺漏監(jiān)督的現(xiàn)象屢見不鮮；由于監(jiān)督主體之間相互利益的交叉，監(jiān)督者多掣肘于被監(jiān)督者，監(jiān)督的獨(dú)立性欠缺直接導(dǎo)致監(jiān)督效果欠佳；監(jiān)督過程中的非正常化和非專業(yè)化常導(dǎo)致監(jiān)督幾近形式主義。監(jiān)督力度不夠直接導(dǎo)致行政權(quán)力升級(jí)，沒有較好的約束和限制讓有權(quán)無責(zé)、權(quán)責(zé)分離的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在“釣魚執(zhí)法”中，正是執(zhí)法人員的權(quán)力沒有受到制約，缺乏良好的監(jiān)督機(jī)制，他們才敢為所欲為，違法執(zhí)法。毫無疑問，在權(quán)力缺乏有效制約和監(jiān)督的情況下，執(zhí)法人員即便違法也不會(huì)受到限制，違法成本極低，為“釣魚執(zhí)法”提供了便利條件。

三、“釣魚執(zhí)法”的防范與規(guī)制

(一)充分發(fā)揮政府法律顧問的咨詢建議功能

政府法律顧問的發(fā)展與推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府密切相關(guān)，它建立在政府對(duì)法律服務(wù)的內(nèi)在需要的基礎(chǔ)上，是實(shí)現(xiàn)依法行政和建設(shè)法治政府的重要配套措施。在“釣魚執(zhí)法”案件中，作為行政機(jī)關(guān)應(yīng)該充分發(fā)揮法律顧問的咨詢建議功能，避免在行使職權(quán)的過程中出現(xiàn)不符合法律規(guī)范的執(zhí)法行為，從而加強(qiáng)行政執(zhí)法者在執(zhí)法過程中做到合理合法運(yùn)用手中的權(quán)力，遏制權(quán)力濫用和違法行政事件的發(fā)生。

(二)樹立依法行政理念

公眾將權(quán)力賦予行政機(jī)關(guān)是為了社會(huì)公共生活秩序能夠得到更好的管理和維護(hù)，所以應(yīng)將權(quán)力的行使限制在一定的范圍之內(nèi)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該按照法定權(quán)限和程序履行其職責(zé)，堅(jiān)決杜絕有超出職權(quán)范圍的行為。依法行政是政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的法律要求，充分體現(xiàn)了以人為本的執(zhí)法理念。不僅實(shí)體法上依法行使自己的權(quán)利，而且程序上也應(yīng)遵循法律規(guī)定，最終達(dá)到執(zhí)依法行政的目的。

(三)完善行政立法

行政法制定的初衷是保證行政權(quán)力在符合法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使，有法可依是依法行政的前提，所以當(dāng)法律規(guī)定模糊不明，可操作性不強(qiáng)時(shí)就失去了存在的意義，權(quán)力濫用就會(huì)變得難以避免。因此，為了防止權(quán)力濫用，切實(shí)保證有法可依，完善立法就尤為重要。

在程序法方面，如果想要從源頭上遏制“釣魚執(zhí)法”，完整的行政程序法是不可或缺的。從“釣魚執(zhí)法”案件的發(fā)展過程來看，執(zhí)法程序并沒有得到執(zhí)法人員的高度重視，存在諸多違法現(xiàn)象。部分執(zhí)法人員為了追求執(zhí)法效率甚至無視程序的規(guī)定，漠視程序的價(jià)值，最終導(dǎo)致行政權(quán)的濫用。所以應(yīng)該在制定實(shí)體法的同時(shí)規(guī)范嚴(yán)格的執(zhí)法程序，雙管齊下，真正做到有法可依，有章可循。

(四)樹立正確執(zhí)法觀念

提高執(zhí)法人員素質(zhì)對(duì)于依法行政的發(fā)展具有積極的促進(jìn)作用。執(zhí)法人員的執(zhí)法形象是對(duì)政府形象的一個(gè)展示，優(yōu)秀的執(zhí)法人員是政府依法行政決心的最好體現(xiàn)，所以要著力提高執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)，對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行定期和系統(tǒng)的法律、政策教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)；針對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍年齡、文化層次、業(yè)務(wù)素質(zhì)的差異將執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行優(yōu)化組合；面對(duì)繁雜的執(zhí)法工作，合理安排編內(nèi)人員，在數(shù)量上和錄用上逐步減少專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平較低的編外執(zhí)法人員。

轉(zhuǎn)變執(zhí)法人員的執(zhí)法理念，樹立以人為本的思想。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)加快從管理型政府向服務(wù)型政府過渡，深化行政管理體系改革，以國(guó)家和人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為重，轉(zhuǎn)變特權(quán)思想和官本位思想。對(duì)執(zhí)法人員的考核從“指標(biāo)任務(wù)”轉(zhuǎn)變到“滿意質(zhì)量”上來，營(yíng)造一種尊重公民權(quán)利和保障合法權(quán)益的執(zhí)法氛圍，使執(zhí)法人員不斷提高執(zhí)法水平。

(五)加強(qiáng)權(quán)力的監(jiān)督和制約

“釣魚執(zhí)法”的存在是行政權(quán)力沒有受到有效監(jiān)督的強(qiáng)有力佐證。目前社會(huì)關(guān)系復(fù)雜，社會(huì)矛盾突出，行政權(quán)力濫用現(xiàn)象屢見不鮮，但相對(duì)應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制卻沒能很好的完善。在沒有監(jiān)督體制存在下的行政權(quán)力顯得太過自由隨意，所以為了行政行為能夠真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系勢(shì)在必行。

首先，完善內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)對(duì)自身的行政活動(dòng)進(jìn)行自我監(jiān)督的行為。履行內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)的部門熟悉行政機(jī)關(guān)的日常工作，與其他監(jiān)督部門相比更具針對(duì)性、靈活性和經(jīng)常性，并且成本較低。在我國(guó)，很難真正實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督，原因在于監(jiān)督機(jī)構(gòu)往往因?yàn)槭苤朴谡オ?dú)立性。所以，想要完善內(nèi)部監(jiān)督，就應(yīng)該保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能受制于任何機(jī)構(gòu)，獨(dú)立性和權(quán)威性受到法律保護(hù)，嚴(yán)格履行監(jiān)督職責(zé)，確保行政行為真正在陽光下實(shí)施。推行執(zhí)法責(zé)任制和業(yè)務(wù)考評(píng)制，形成監(jiān)督性和規(guī)范性的監(jiān)督體系，督促行政機(jī)關(guān)積極改進(jìn)工作。

其次，加強(qiáng)人大監(jiān)督。人大代表的是人民的利益，是人民內(nèi)心呼聲的代言人，最能反映普通百姓的心聲。行政機(jī)關(guān)接受人大監(jiān)督有利于推進(jìn)依法行政。要加強(qiáng)自身建設(shè)，完善監(jiān)督體系，政府應(yīng)積極配合人大檢查工作，對(duì)執(zhí)法過程中出現(xiàn)的重大問題要及時(shí)向人大匯報(bào)，從而做到真正為人民服務(wù)。

再次，健全司法監(jiān)督。司法作為保障公民權(quán)利的武器，是公民尋求權(quán)利救濟(jì)的最后一道屏障。司法監(jiān)督的欠缺是“釣魚執(zhí)法”現(xiàn)象頻出的重要原因，所以要健全司法監(jiān)督。著重發(fā)揮人民法院和人民檢察院的監(jiān)督作用，盡量避免受到行政權(quán)力的影響和干預(yù)，使監(jiān)督作用更具有權(quán)威性。司法工作人員應(yīng)當(dāng)樹立法律至上的觀念，摒棄漠視法律的陋習(xí)，在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)更加注重公平與公正，嚴(yán)格按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)行事。

最后，重視輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督具有速度快、范圍廣、影響大、公開透明等特點(diǎn)，在當(dāng)今社會(huì)發(fā)揮著越來越重要的作用。然而，輿論監(jiān)督的相關(guān)法律還不健全，影響了輿論監(jiān)督的有效開展。公民對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行為較為敏感，易受輿論的影響，從而對(duì)事件的真相難以做出合理公正的評(píng)判。所以要保障輿論監(jiān)督渠道的暢通，在法律和制度上保護(hù)言論自由，使輿論監(jiān)督不受任何行政權(quán)力的干預(yù)和限制，真正發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。

綜上所述，執(zhí)法行為的規(guī)范是我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)程的重要內(nèi)容，關(guān)系到公民的切身利益、政府的權(quán)威性與公信力，更關(guān)系到社會(huì)秩序的穩(wěn)定與和諧發(fā)展?！搬烎~執(zhí)法”現(xiàn)象的存在并不是一種偶然的行政違法行為，它的存在只是我國(guó)現(xiàn)今社會(huì)眾多問題的一個(gè)代表而已，是社會(huì)現(xiàn)象的一個(gè)方面。想要徹底杜絕類似事件的發(fā)生，需要從更多的機(jī)關(guān)、部門和公眾共同做出努力。如果只是單單依靠某個(gè)人、某個(gè)機(jī)關(guān)團(tuán)體是不可能有所改變的。

[1]朱順.政府法律顧問主體地位問題研究[J].貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(5).

[2]趙潤(rùn)時(shí).關(guān)于“釣魚執(zhí)法”問題的行政法思考[J].才智，2011.

[3]謝張真.論“釣魚執(zhí)法”事件中行政權(quán)力的違法性與規(guī)范[J].山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(2).

[4]尹清偉.“釣魚執(zhí)法”的違法性及其啟示[J].中國(guó)金融，2013(3).

[5][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京：商務(wù)印書館，1987.

D922.1

A

2095-4379-(2016)28-0038-02

劉建軍，男，漢族，大慶師范學(xué)院法學(xué)院，法學(xué)學(xué)士。

*大慶市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目：大慶市政府法律顧問履職方式研究(項(xiàng)目編號(hào)：DSGB2016164)。