張沛香

天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院，天津　300450

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行政檢察監(jiān)督制度芻議

張沛香

天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院，天津300450

行政權(quán)是國(guó)家公權(quán)力的具體表現(xiàn)，具有強(qiáng)制性、自由裁量性等特點(diǎn)。行政權(quán)是否依法行使會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生直接影響。因此，監(jiān)督與制約行政權(quán)力就顯得尤為重要。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督是其重要職責(zé)之一。但我國(guó)目前的行政檢察監(jiān)督仍存在理論爭(zhēng)議、實(shí)踐落后、制度缺失等問(wèn)題，嚴(yán)重的制約了我國(guó)行政檢察監(jiān)督的發(fā)展，因此亟需構(gòu)建一套完善的行政檢察監(jiān)督制度來(lái)指導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督活動(dòng)。這也正是本文所做研究的目的之所在。

行政行為；行政訴訟；檢察機(jī)關(guān)；法律監(jiān)督

一、行政檢察監(jiān)督概述

行政檢察監(jiān)督是指人民檢察院依照法律規(guī)定對(duì)行政活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)履行其法律監(jiān)督職能的重要組成部分，同時(shí)也是檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的具體表現(xiàn)形式之一。

法律監(jiān)督權(quán)作為檢察權(quán)最重要的組成部分，其主要實(shí)現(xiàn)途徑是訴訟監(jiān)督，實(shí)踐中各級(jí)檢察機(jī)關(guān)主要是通過(guò)對(duì)與訴訟相關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)，如刑事審判監(jiān)督、民事行政訴訟監(jiān)督等等。而對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督在檢察機(jī)關(guān)的整體業(yè)務(wù)中只占很小的比例，因此行政檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)發(fā)展完善的必然結(jié)果。

從行政權(quán)的特點(diǎn)來(lái)看，需要進(jìn)行行政檢察監(jiān)督。行政權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力相比，其具有授權(quán)性、強(qiáng)制性、自由裁量性及易膨脹性等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)使得行政權(quán)力容易出現(xiàn)濫用和腐敗，而且一經(jīng)出現(xiàn)將會(huì)對(duì)國(guó)家和社會(huì)產(chǎn)生重大的影響，因此必須對(duì)行政權(quán)力加以監(jiān)督和制約。

行政檢察監(jiān)督有利于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，有利于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，有利于促進(jìn)我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程。

二、我國(guó)行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀

(一)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

由于目前我國(guó)法律對(duì)行政檢察監(jiān)督并無(wú)具體明確的規(guī)定，僅有的相關(guān)規(guī)定也是零散的分布在三大訴訟法之中，因此關(guān)于行政檢察監(jiān)督的方式、范圍、制度等等問(wèn)題在理論與實(shí)踐中都存在著一定的爭(zhēng)議與缺失，嚴(yán)重的影響了我國(guó)行政檢察監(jiān)督活動(dòng)的發(fā)展。

我國(guó)行政訴訟法明確規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，同時(shí)還規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟生效判決提起抗訴。因此，從現(xiàn)行規(guī)定來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督主要是通過(guò)對(duì)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督而達(dá)到對(duì)行政訴訟活動(dòng)監(jiān)督的目的。其具有間接性和事后性。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督大多是通過(guò)對(duì)行政訴訟監(jiān)督來(lái)進(jìn)行的，這就導(dǎo)致了行政檢察監(jiān)督具有事后性、單一性、間接性等特點(diǎn)，其作用未能充分發(fā)揮。

(二)原因分析

由于 Fe2+在溶液中的存在形式受制于溶液的pH值，在中性和堿性環(huán)境中，F(xiàn)e2+催化 H2O2產(chǎn)生·OH的能力會(huì)減弱（張蓉蓉，2013；劉俊等，2013），導(dǎo)致其對(duì)合成麝香的去除率降低。

1.立法不完善

我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)行政檢察監(jiān)督的規(guī)定過(guò)于原則，缺乏具體而明確的規(guī)定。同時(shí)立法分散，關(guān)于行政檢察監(jiān)督的規(guī)定散見(jiàn)于行政訴訟法及相關(guān)司法解釋中，缺乏可操作性。

2.制度缺失

我國(guó)并未形成完善的行政檢察監(jiān)督制度，關(guān)于行政檢察監(jiān)督的方式、范圍、程序等問(wèn)題均沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范性要求，這就導(dǎo)致了實(shí)踐中對(duì)這些問(wèn)題的處理各有不同。

3.檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督角色弱化

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)中都存在著重刑事、輕行政的司法理念，再加上行政訴訟法中對(duì)行政檢察監(jiān)督的規(guī)定主要體現(xiàn)為行政訴訟監(jiān)督，嚴(yán)重制約了行政檢察監(jiān)督的全面發(fā)展。同時(shí)由于檢察機(jī)關(guān)的人事和財(cái)政受制于地方，在某些程度上對(duì)檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性產(chǎn)生了一定的影響，使得行政檢察監(jiān)督流于形式的現(xiàn)象也不乏存在。

三、國(guó)外行政檢察監(jiān)督制度比較分析

(一)英美法系

美國(guó)的行政檢察監(jiān)督制度既可以通過(guò)以公益訴訟原告資格參加訴訟活動(dòng)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，又可以通過(guò)由檢察機(jī)關(guān)介入到公民的平等權(quán)利受行政行為侵害的行政訴訟中的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。與英國(guó)相比，其行政檢察監(jiān)督范圍較為寬泛，其聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)同樣有權(quán)提起行政訴訟，同時(shí)還設(shè)置了特別檢察官，以提高行政訴訟活動(dòng)的有效性。

(二)大陸法系

大陸法系國(guó)家的行政檢察監(jiān)督制度主要以法國(guó)和德國(guó)為代表。

在法國(guó)，檢察官負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)交所有行政法院和行政機(jī)關(guān)之間有爭(zhēng)議的文件，這就使得檢察官有條件可以了解到幾乎所有行政訴訟案件的內(nèi)情，并參與到其中，對(duì)行政訴訟案件的程序和實(shí)體進(jìn)行審查，提出并陳述自己的意見(jiàn)。②

在德國(guó)，通過(guò)公益代表人制度來(lái)實(shí)現(xiàn)行政檢察監(jiān)督。公益代表人可以代表州或州政府參加在高級(jí)行政法院和行政法院內(nèi)的普通或指定案件，以維護(hù)公共利益。

(三)比較分析

通過(guò)分析研究，不難發(fā)現(xiàn)雖然英美法系國(guó)家及大陸法系國(guó)家的行政檢察監(jiān)督制度之間都存在著不同程度的差異，其行政檢察監(jiān)督制度的范圍相比較或狹窄或?qū)挿?，主體或單一或多樣，各具特色。但其相互之間仍然存在共通之處。那就是無(wú)論是英美法系的國(guó)家還是大陸法系的國(guó)家，首先都認(rèn)可并切實(shí)存在行政檢察監(jiān)督制度，并且從法律上加以明確規(guī)定。這就說(shuō)明行政檢察監(jiān)督制度的存在是必要的也是可行的。

四、構(gòu)建行政檢察監(jiān)督的制度幾點(diǎn)構(gòu)想

(一)完善行政檢察監(jiān)督相關(guān)立法

由于目前我國(guó)現(xiàn)行法律關(guān)于行政檢察監(jiān)督的規(guī)定過(guò)于原則，同時(shí)立法分散，使得行政檢察監(jiān)督的定位不明確，學(xué)界及實(shí)踐中均對(duì)行政檢察監(jiān)督存在一定的爭(zhēng)議，也使得行政檢察監(jiān)督實(shí)踐活動(dòng)缺乏明確而有效的法律依據(jù)。因此，在立法層面對(duì)行政檢察監(jiān)督予以規(guī)定就顯得尤為重要了。

筆者認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)在立法層面對(duì)行政檢察監(jiān)督做出界定，明確何為行政檢察監(jiān)督。其次，應(yīng)對(duì)行政檢察監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、方式等做出明確的制度設(shè)計(jì)，指導(dǎo)如何實(shí)現(xiàn)行政檢察監(jiān)督。最后，還應(yīng)對(duì)與行政檢察監(jiān)督相關(guān)的配套機(jī)制加以完善，保障行政檢察監(jiān)督的有效運(yùn)行。

(二)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督職能

我國(guó)行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀與長(zhǎng)期以來(lái)在檢察機(jī)關(guān)中存在的重刑事、輕行政的司法理念有著密切的聯(lián)系，再加上行政訴訟法中對(duì)行政檢察監(jiān)督的規(guī)定主要體現(xiàn)為行政訴訟監(jiān)督，嚴(yán)重制約了行政檢察監(jiān)督的全面發(fā)展。因此，行政檢察監(jiān)督最首要的是完善相關(guān)立法，與此同時(shí)檢察機(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高整體素質(zhì)，培養(yǎng)出專業(yè)的行政檢察監(jiān)督人才，以保證嚴(yán)格依法履行行政檢察監(jiān)督職能。檢察機(jī)關(guān)可以借鑒國(guó)外行政檢察監(jiān)督制度中的適合我國(guó)國(guó)情的方式方法，西為中用。如美國(guó)的特別檢察官制度等。

另外由于現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)的人事和財(cái)政受制于地方，在某些程度上對(duì)檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性產(chǎn)生了一定的影響，使得行政檢察監(jiān)督流于形式的現(xiàn)象不乏存在。針對(duì)此問(wèn)題，我國(guó)正在進(jìn)行的檢察體制改革給出了很好的解決方案。改革后，我國(guó)的各級(jí)檢察機(jī)關(guān)將實(shí)現(xiàn)垂直管理，最大限度的避免了地方行政對(duì)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)的干預(yù)，更有利于行政檢察監(jiān)督活動(dòng)的公平、獨(dú)立、合法、高效。

(三)構(gòu)建行政檢察監(jiān)督制度

行政檢察監(jiān)督是必要的，同時(shí)應(yīng)該是有限的，是受到嚴(yán)格約束的。不然就會(huì)使得行政檢察監(jiān)督職權(quán)容易出現(xiàn)濫用，影響行政機(jī)關(guān)正常的依法管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的行政行為。所以行政檢察監(jiān)督必須依據(jù)一定的原則、范圍、方式等進(jìn)行。1.行政檢察監(jiān)督的原則③

(1)法定性原則。依法治國(guó)要求我們必須依法行使各項(xiàng)權(quán)力，行政權(quán)力的行使如此，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督更應(yīng)如此。行政檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的一個(gè)重要組成部分，作為檢察權(quán)也是公權(quán)力的一種，其行使亦應(yīng)遵循法定性的監(jiān)督原則，嚴(yán)格依法進(jìn)行行政檢察監(jiān)督，不可越權(quán)、濫權(quán)。

(2)有效性原則。我國(guó)現(xiàn)有的制度中對(duì)行政行為的監(jiān)督方式有行政復(fù)議、行政訴訟等，雖然這些監(jiān)督方式都存在一定的不足之處，但不可否認(rèn)的是現(xiàn)有的監(jiān)督方式仍然發(fā)揮著十分重要的作用，在特定的范圍內(nèi)能夠起到對(duì)具體行政行為的監(jiān)督作用。因此，在實(shí)施行政監(jiān)督的時(shí)候應(yīng)考慮最有效的方式，不能為了監(jiān)督而監(jiān)督，應(yīng)遵循私力救濟(jì)優(yōu)先，這樣既能防止行政檢察監(jiān)督被濫用，又可以減輕檢察機(jī)關(guān)的工作量。

(3)有限性原則。從權(quán)力分工制約的角度來(lái)看，行政權(quán)與檢察權(quán)是平等的，這就意味著行政檢察監(jiān)督是一種平等權(quán)力之間的監(jiān)督。行政權(quán)雖易被濫用，但其效率性、能動(dòng)性是國(guó)家權(quán)力中最強(qiáng)的。行政檢察監(jiān)督應(yīng)遵循有限性的原則，不能影響正常的行政權(quán)的行使，只有在符合法定的范圍和條件時(shí)才能進(jìn)行。

2.行政檢察監(jiān)督的范圍

關(guān)于行政檢察監(jiān)督的范圍理論上存在著一些爭(zhēng)議，持第一種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為行政檢察監(jiān)督就是行政訴訟監(jiān)督，此種觀點(diǎn)將行政檢察監(jiān)督簡(jiǎn)單的等同于行政訴訟監(jiān)督。持第二種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為行政檢察監(jiān)督應(yīng)包括對(duì)行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督和對(duì)特定行政行為的監(jiān)督兩部分。持第三種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為行政檢察監(jiān)督既包括對(duì)行政訴訟的檢察監(jiān)督，又包括對(duì)行政行為的檢察監(jiān)督。其中行政行為包括具體行政行為和抽象行政行為。

上述三種觀點(diǎn)關(guān)于行政檢察監(jiān)督的范圍是由小而大的，相比較而言第一種觀點(diǎn)將行政檢察監(jiān)督等同于行政訴訟監(jiān)督，這與我國(guó)行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀比較符合，但在實(shí)踐中已經(jīng)顯示出了其不足之處，在理論上也否定了行政檢察監(jiān)督的全面性。第三種觀點(diǎn)，將行政檢察監(jiān)督的范圍擴(kuò)大到包含對(duì)抽象行政行為的檢察監(jiān)督在內(nèi)，抽象行政行為有其特殊性，對(duì)其的監(jiān)督更應(yīng)該由立法部門及人大部門來(lái)進(jìn)行監(jiān)督。而第二種觀點(diǎn)在我國(guó)當(dāng)前的實(shí)踐中來(lái)看是最為切實(shí)可行的。筆者同樣認(rèn)為行政檢察監(jiān)督應(yīng)包括對(duì)行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督和對(duì)特定行政行為的監(jiān)督兩部分。對(duì)行政訴訟的監(jiān)督是指人民檢察院對(duì)與行政訴訟相關(guān)活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督。而對(duì)特定行政行為的監(jiān)督是指人民檢察院對(duì)特定的違法具體行政行為所進(jìn)行的監(jiān)督。其中可以包括對(duì)與公民權(quán)利密切相關(guān)的具體行政行為的監(jiān)督，也可以包括對(duì)侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益而缺乏必要行政相對(duì)人起訴的具體行政行為的監(jiān)督等。

3.行政檢察監(jiān)督的方式

(1)檢察建議。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)最為常用的一種監(jiān)督方式，其具有靈活、方便、高效的特點(diǎn)。當(dāng)然，

這種方式因不具有強(qiáng)制性只適用于針對(duì)違法程度較輕的具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督的情形。④同時(shí)也可以考慮將檢察建議作為糾正違法通知書(shū)或行政公益訴訟的前置程序。

(2)糾正違法通知書(shū)。糾正違法通知書(shū)的剛性要強(qiáng)于檢察建議，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)制發(fā)了該文書(shū)時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)按糾正違法通知書(shū)中的要求進(jìn)行整改，并將整改情況及時(shí)告知檢察機(jī)關(guān)。⑤這種方式更容易引起行政機(jī)關(guān)的重視，其適用于具體行政行為確已違法的情形。

(3)行政公益訴訟。行政公益訴訟是在行政機(jī)關(guān)的行政行為損害了國(guó)家和社會(huì)的公共利益，但又缺乏必要行政相對(duì)人作為主體提起訴訟的時(shí)候，由檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的公訴人，依法向法院提起公訴，提請(qǐng)法院進(jìn)行審理并作出審判的活動(dòng)。由檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的公訴人，與作為被告的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行對(duì)抗，更有利于行政公益訴訟雙方的平等。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)因其特殊的地位和訴訟專業(yè)性，能夠更有效的維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益不受侵害。當(dāng)然，行政公益訴訟的范圍應(yīng)加以嚴(yán)格地限制。

(4)行政抗訴權(quán)。我國(guó)行政訴訟法明確規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，同時(shí)還規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟生效判決提起抗訴。因此，從現(xiàn)行規(guī)定來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督主要是通過(guò)對(duì)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督而達(dá)到對(duì)行政訴訟活動(dòng)監(jiān)督的目的。其具有間接性和事后性，但依然是

行政檢察監(jiān)督中必不可少的一種。一方面，在新的相關(guān)立法尚未制定完善之前，其已屬法定的監(jiān)督方式，另一方面行政抗訴在實(shí)踐中也開(kāi)展的較為廣泛，有著良好的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，為了使檢察機(jī)關(guān)更好地行使行政抗訴權(quán)，應(yīng)考慮賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)相應(yīng)行政訴訟案件的閱卷權(quán)以及調(diào)查權(quán)，使得行政檢察監(jiān)督有的放矢。

[注釋]

①涂強(qiáng).論我國(guó)行政檢察監(jiān)督的困境與出路[J].四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012，25(6)：27-30.

②陳阿妮.行政行為檢察監(jiān)督研究[D].華中科技大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014.

③韓成軍.具體行政行為檢察監(jiān)督的制度架構(gòu)[J].當(dāng)代法學(xué)，2014(5).

④吳婷婷.試論我國(guó)行政檢察監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)途徑[J].法制與社會(huì)，2010，11：149.

⑤韓成軍.具體行政行為檢察監(jiān)督的制度架構(gòu)[J].當(dāng)代法學(xué)，2014(5).

[1]姜明安主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社.北京：高等教育出版社，1999.7.

[2]尤光付.中外監(jiān)督制度比較[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2003.9.

[3]石書(shū)偉.行政監(jiān)督原論[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.12.

[4]王玄瑋.論檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，19(3)：75-82.

[5]李樂(lè)平，陳永堅(jiān).行政檢察監(jiān)督權(quán)研究[J].玉林師范學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué))，2007，28(6).

[6]涂強(qiáng).論我國(guó)行政檢察監(jiān)督的困境與出路[J].四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012，25(6)：27-30.

[7]韓成軍.具體行政行為檢察監(jiān)督的制度架構(gòu)[J].當(dāng)代法學(xué)，2014(5).

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2095-4379-(2016)28-0054-03