韓　勝

天津工業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)院，天津　300387

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經(jīng)濟(jì)法視野下公益訴訟的檢察參與

韓勝

天津工業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)院，天津300387

我國檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟制度的完善，可以為經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施提供強(qiáng)有力的程序制度保障。檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的具體程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)在普通民事訴訟框架下結(jié)合自身特殊性進(jìn)行構(gòu)建，如在參與模式、受案范圍、案件管轄以及前置程序的界定上應(yīng)當(dāng)具有檢察機(jī)關(guān)自身的法律屬性。

公益訴訟；契合性；檢察參與；訴訟程序

我國經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施過程始終保持著對社會公益的廣泛關(guān)注，但在具體的訴訟救濟(jì)程序上依舊問題重重。恰逢我國新民訴法順應(yīng)時(shí)代要求確立了公益訴訟制度，這為經(jīng)濟(jì)法實(shí)施中涉及公共利益糾紛提供了新的解決路徑，該制度實(shí)施的關(guān)鍵在于發(fā)動公益訴訟主體資格的確定，尤其是經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的“有關(guān)機(jī)關(guān)”有待法律明確規(guī)定。理論和實(shí)務(wù)上通說觀點(diǎn)認(rèn)為鑒于檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢地位，應(yīng)當(dāng)由其作為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”之一，在符合條件時(shí)發(fā)動公益訴訟最為合適。問題在于司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的具體程序應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)。完善該制度可以為經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施提供強(qiáng)有力的程序制度保障，有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域公益的維護(hù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法治。

一、經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施與公益訴訟

(一)經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施

經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施是指一定主體按有關(guān)程序?qū)⒔?jīng)濟(jì)法規(guī)范貫徹到社會現(xiàn)實(shí)中，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法規(guī)范調(diào)整社會的功能。囿于經(jīng)濟(jì)法實(shí)施的特殊性，使得其相對于其他法律而言具有明顯不足，如執(zhí)法主體具有多元化，其實(shí)施方法、手段和程度沒有統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)；又因經(jīng)濟(jì)利益的滲透性，經(jīng)常出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益左右經(jīng)濟(jì)執(zhí)法的窘境，當(dāng)事人因面對強(qiáng)勢的集執(zhí)法和管理職能于一身的國家機(jī)關(guān)難以充分表達(dá)訴求，不得以選擇逃避或權(quán)力尋租。在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特殊情況下出現(xiàn)這些執(zhí)法困境不難理解，但究其原因可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法實(shí)施過程中救濟(jì)程序的缺失或不完善是“罪魁禍?zhǔn)住?，“將?jīng)濟(jì)法程序的非正式性與無程序混為一談?wù)卟环ζ淙?，尤其是?shí)務(wù)執(zhí)法者誤認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法實(shí)施‘無程序’。”[1]

鑒于我國經(jīng)濟(jì)法沒有獨(dú)立的訴訟程序?qū)嵤C(jī)制，經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施更多地是依靠行政執(zhí)法等手段進(jìn)行規(guī)制，因而在一些侵犯社會利益或公共利益等經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的案件卻無力對其進(jìn)行救濟(jì)，可見我國的經(jīng)濟(jì)法實(shí)施是不完全的。而公益訴訟制度與經(jīng)濟(jì)法維護(hù)公益的理念不謀而合，這一制度的產(chǎn)生為解決這種司法困境指明了方向。

(二)公益訴訟與經(jīng)濟(jì)法實(shí)施的契合性

實(shí)踐證明經(jīng)濟(jì)法具有可訴性，沒有完善的救濟(jì)程序就沒有真正的經(jīng)濟(jì)法實(shí)施，另外經(jīng)濟(jì)法的社會性特征決定其和公益訴訟的契合具有天然性。因此，在經(jīng)濟(jì)法實(shí)施的問題上從公益訴訟的角度進(jìn)行分析更具有制度上的優(yōu)勢。經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域沖突和糾紛的大量存在以及與民事領(lǐng)域糾紛的實(shí)質(zhì)差別是經(jīng)濟(jì)法訴訟得以產(chǎn)生和獨(dú)立存在的現(xiàn)實(shí)前提。經(jīng)濟(jì)公益糾紛的技術(shù)性和專業(yè)性較強(qiáng)，涉及面廣，同時(shí)具有國家干預(yù)的成分。因此，經(jīng)濟(jì)法糾紛并非特殊的民事案件，二者在社會關(guān)系性質(zhì)方面具有顯著的差異性，而經(jīng)濟(jì)法訴訟更能體現(xiàn)公益訴訟的特性。[2]新民訴法55條在法律上正式確立了公益訴訟制度，這為經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的公益訴訟提供了廣闊的舞臺，如涉及侵害公共利益或不特定多數(shù)人利益的納稅糾紛、政府采購糾紛、侵害眾多消費(fèi)者權(quán)益、證券欺詐、環(huán)境保護(hù)案件等。

而憲法賦予了檢察機(jī)關(guān)的國家和公共利益代表者地位，由其作為經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域公益訴訟的原告具有先天優(yōu)勢。在理論上有當(dāng)事人適格擴(kuò)張理論、國家干預(yù)理論、訴權(quán)信托理論的論證支撐。此外，我國司法實(shí)務(wù)和政策導(dǎo)向更趨于把檢察機(jī)關(guān)定位于公益訴訟的適格原告位置。所以，在理論上分析和構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的具體制度機(jī)制便是解決該問題的“靈丹妙藥”。

二、公益訴訟的檢察參與

我國近年關(guān)于檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟模式的探索實(shí)踐，產(chǎn)生了提起訴訟、支持起訴和督促起訴等三種不同的訴訟參與模式。分析和構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的具體制度機(jī)制必須結(jié)合我國既有的檢察制度和公益訴訟現(xiàn)行立法的背景，否則脫離具體司法實(shí)踐的土壤，則容易成為“無源之水，無本之木”。

(一)檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的基本原則

鑒于檢察機(jī)關(guān)特殊的法律地位，為了防止其過多干預(yù)私權(quán)領(lǐng)域，或避免有限檢察資源的過度使用，所以其參與公益訴訟必須遵循一定原則。

1.公益性原則

相對于私益領(lǐng)域來說，公益性原則是限制性條件，為了防止公權(quán)過度的向私權(quán)領(lǐng)域滲透和干預(yù)，必須在某種程度上對其進(jìn)行限制，以使得私益的權(quán)利不被公權(quán)肆意侵犯。當(dāng)且僅當(dāng)涉及公共利益因素的案件才能讓渡公益訴權(quán)，并由檢察機(jī)關(guān)突破刑事公訴權(quán)的界限進(jìn)入經(jīng)濟(jì)法或民事領(lǐng)域參與公益訴訟。

2.補(bǔ)充性原則

補(bǔ)充性原則也可稱為用盡救濟(jì)原則，即只有當(dāng)當(dāng)事人或利害關(guān)系人用盡了其他救濟(jì)手段無法切實(shí)維護(hù)公共利益時(shí)，才能尋求檢察機(jī)關(guān)的參與。這是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)具有對國家法律監(jiān)督的作用，并不能當(dāng)然的認(rèn)為凡是涉及公益訴訟的案件檢察機(jī)關(guān)就必然是適格原告。

3.訴訟地位平等原則

歷經(jīng)一個(gè)世紀(jì)后的今天，我國廣大農(nóng)村及其所承載的人群——農(nóng)民，在國家現(xiàn)代化進(jìn)程中，因?yàn)殚L期的資源輸出和急劇的文化轉(zhuǎn)型，在為新中國的建立和發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，逐漸成為國家社會發(fā)展的短板，再一次成為社會“幫扶”和“反哺”的對象。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著以全球化、都市化為特征的現(xiàn)代生活的迅速普及，鄉(xiāng)村文化的連續(xù)性、系統(tǒng)性、整體性已嚴(yán)重受損，原本作為中國社會主體的鄉(xiāng)村正經(jīng)歷巨變，出現(xiàn)凋零趨勢。

檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入公益訴訟后便具有當(dāng)事人地位，和被告平等的享有訴訟權(quán)利，同等的承擔(dān)訴訟義務(wù)，人民法院應(yīng)當(dāng)對雙方權(quán)利給予平等的保護(hù)，不能因一方地位強(qiáng)勢便失之偏頗。該原則能夠保障雙方平等、充分地行使訴訟權(quán)利，最大限度地實(shí)現(xiàn)程序公正。[3]

4.訴訟效益原則

根據(jù)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論，司法資源是有限的，司法活動應(yīng)當(dāng)追求效益最大化。涉及公共利益的案件往往有多種解決途徑、救濟(jì)手段，當(dāng)其他方法能夠有效解決糾紛，或者檢察機(jī)關(guān)可以運(yùn)用檢察建議督促起訴的方式時(shí)，則盡量減少檢察機(jī)關(guān)直接參加公益訴訟的次數(shù)。

(二)檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的方式

我國檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟的司法實(shí)踐中逐漸摸索出了以原告身份提起訴訟、支持起訴、督促起訴等主要公益訴訟參與方式，這些模式之間并非對立和排斥的關(guān)系，如果能夠妥善建構(gòu)三者之間參與公益訴訟的分工將會有效的推動公益訴訟檢察參與制度的發(fā)展完善。

1.直接起訴

當(dāng)社會公共利益或多數(shù)人權(quán)益受到侵害，其他適格原告沒有提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，以原告的身份直接提起公益訴訟。一是檢察機(jī)關(guān)作為原告，二是檢察機(jī)關(guān)和遭受侵權(quán)的受害方作為共同原告。直接起訴是近年運(yùn)用最多的參與方式，但因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)自身法律地位的限制，在法理上仍然存在實(shí)施障礙。如其公權(quán)力性質(zhì)的控訴權(quán)本質(zhì)使得無法在法律上找到合法性依據(jù)。

2.支持起訴

新民訴法15條的規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟提供了法律依據(jù)。司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的方式多為向法院提交支持起訴意見書，可以依公益受害方的申請介入或者接到舉報(bào)后依職權(quán)參與?！爸С制鹪V由于沒有公權(quán)力屬性，對被支持對象的自主意思不產(chǎn)生任何約束，是否提起訴訟還是要看訴權(quán)主義的意愿?！盵4]該種形式也存有缺陷，如檢察機(jī)關(guān)在支持訴訟時(shí)的地位既非原告亦非被告，有礙于其職能作用的發(fā)揮，進(jìn)而影響到公益訴訟的實(shí)施效果。

3.督促起訴

即檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公共利益受到損害，負(fù)有監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任的主體不作為或怠于履職，或者具有公益訴權(quán)的主體拒不履行職責(zé)時(shí)，根據(jù)案件性質(zhì)檢察機(jī)關(guān)可以法律監(jiān)督者的身份對該義務(wù)、職權(quán)主體進(jìn)行監(jiān)督、敦促。這種方式符合法律有關(guān)檢察機(jī)關(guān)的定位，也是在司法實(shí)務(wù)中逐步探索出來較為有效的公益訴訟參與模式。

(三)檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的案件范圍

鑒于我國檢察資源的稀缺性和檢察機(jī)關(guān)特殊的法律地位，故其參與范圍必須予以界定，以防止檢察機(jī)關(guān)過度干預(yù)民事、經(jīng)濟(jì)生活。該范圍的確定需要同時(shí)滿足檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的條件和公益訴訟本身的屬性。

結(jié)合司法實(shí)務(wù)操作和公益訴訟相關(guān)理論，檢察機(jī)關(guān)參與經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的公益訴訟應(yīng)當(dāng)限定在以下幾類案件中。1、侵害國有資產(chǎn)類案件。在我國經(jīng)濟(jì)體制改革轉(zhuǎn)型過程中，大量國有資產(chǎn)流失案件頻發(fā)，如非法轉(zhuǎn)讓、贈送、侵吞國有資產(chǎn)的違法行為。對這些違法行為往往主管機(jī)關(guān)只有行政執(zhí)法權(quán)，或者以刑事犯罪追究刑事責(zé)任，國有資產(chǎn)流失的治理成效甚微。2、具有公害性質(zhì)的案件。法律意義上的公害是指違法行為損害了不特定對象的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益，并應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對自身不利法律后果，如環(huán)境污染類案件，重大產(chǎn)品質(zhì)量案件。3、重大壟斷和不正當(dāng)競爭類案件?；谖覈鴩窠?jīng)濟(jì)的特殊發(fā)展歷程，市場上的壟斷行為多參雜著行政機(jī)關(guān)職權(quán)干預(yù)的背景，所以各級行政機(jī)關(guān)往往對于壟斷行為監(jiān)管缺位，甚至是放任壟斷，嚴(yán)重?fù)p害了市場經(jīng)濟(jì)的有序競爭。4、其他缺乏起訴主體的侵犯公共利益的案件。包括無法確定受害主體或受害主體根本不存在的侵害公益類案件。這類案件可以作為檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟案件范圍的兜底條款，以便能夠充分保障權(quán)益受害方的合法利益。

(四)檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟案件的管轄

只有明確了每個(gè)級別檢察機(jī)關(guān)的管轄范圍，各司其職，才能使公益訴訟案件順利的進(jìn)入到具體的訴訟程序中去。由于公益訴訟明確規(guī)定在新民訴法中，所以檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的管轄制度應(yīng)當(dāng)有選擇的吸收民事訴訟程序的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，使之既具有普通民事訴訟法的共性特征，也能考慮到檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟的特殊性。在具體實(shí)施中應(yīng)當(dāng)遵循效率原則，方訴爭雙方與法院審判；在民訴管轄制度框架內(nèi)結(jié)合沖突法中解決法律適用問題的最密切聯(lián)系原則，如行為發(fā)生地、結(jié)果發(fā)生地、被告所在地、受害主體所在地等。

1.地域管轄

由于公益訴訟案件一般涉及面比較廣，行為發(fā)生地和結(jié)果發(fā)生地往往會有多個(gè)，所以應(yīng)當(dāng)汲取普通民訴由最先立案的檢察機(jī)關(guān)管轄，當(dāng)存有管轄權(quán)爭議時(shí)，由爭議雙方共同的上級機(jī)關(guān)指定管轄。此外，當(dāng)案件可能涉及行政機(jī)關(guān)地方保護(hù)情況時(shí)，可以由上級檢察機(jī)關(guān)指定其他較為適合的下級機(jī)關(guān)異地管轄，從而實(shí)現(xiàn)公益訴訟中可能涉及的利害關(guān)系主體的回避。

2.級別管轄

有觀點(diǎn)認(rèn)為鑒于公益訴訟案件通常具有覆蓋面廣、影響力大的特點(diǎn)，可作為轄區(qū)內(nèi)重大復(fù)雜的案件，由中級法院管轄，所以亦應(yīng)當(dāng)由地市級以上檢察院參與訴訟。[5]這種認(rèn)識有失偏頗，如果按這種思路分析下去，根據(jù)普通民訴案件的規(guī)定，抗訴案件將會則集中于地市級和省級檢察院，進(jìn)而嚴(yán)重壓縮了基層檢察院的工作量，抑制了他們的參與公益訴訟的積極性。建議可以根據(jù)行政等級確定公益訴訟檢察參與的級別管轄。

(五)確立檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的前置程序

為防止檢察機(jī)關(guān)過度介入民事、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，應(yīng)在檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟案件之前便對該類案件進(jìn)行訴前審查。這種審查的目的是為了確保檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟是“補(bǔ)充性”的救濟(jì)途徑，當(dāng)其他救濟(jì)途徑更為有效時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動退出。為有效壓縮檢察機(jī)關(guān)介入民事、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，應(yīng)對其提起的公益訴訟案件范圍進(jìn)行有效限制，這是一個(gè)靜態(tài)的準(zhǔn)入條件；另一方面可以設(shè)置訴前督促程序，從動態(tài)上保證檢查機(jī)關(guān)謹(jǐn)慎提起訴訟。[6]通過設(shè)置初查的前置程序，可以有效避免檢察資源的浪費(fèi)和檢察機(jī)關(guān)濫用公益訴權(quán)，如在正式參與公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)可以向負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)或具有公益訴權(quán)的主體發(fā)出檢察建議書的方式，建議相關(guān)主體依法積極履職，并要求他們在履職之后將最終處理結(jié)果告知檢察機(jī)關(guān)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)仍不履職的，檢察機(jī)關(guān)便可以在符合條件的前提下提起公益訴訟。訴前審查的前置程序簡單來說主要包括審查有無其他更為適格的訴訟主體，是否窮盡了其他的救濟(jì)途徑等。

三、結(jié)語

公益訴訟與經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施具有天然的契合性，因而建立并完善公益訴訟的檢察參與制度對經(jīng)濟(jì)法實(shí)施的作用亦是不言而喻。經(jīng)濟(jì)法兼具公法與私法的本質(zhì)屬性決定了其實(shí)施機(jī)制不能簡單的依托民事法和行政法實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益的目標(biāo)，它需要反映其自身需求的程序法來支撐其實(shí)施機(jī)制。發(fā)動公益訴訟主體的界定和其參與程序的構(gòu)建是當(dāng)前理論界和司法實(shí)踐中亟待解決的問題。隨著檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的司法實(shí)踐日益頻繁，文章中構(gòu)思的部分具體程序也將在實(shí)踐中接受檢驗(yàn)，同時(shí)司法實(shí)務(wù)也將反饋其制度上的需求，進(jìn)而推動理論制度的創(chuàng)新。

[1]隋洪明.論經(jīng)濟(jì)法實(shí)施的不足、成因及出路[J].經(jīng)濟(jì)法研究，2012(11)：181-191.

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[5]劉卉.檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟[N].檢察日報(bào)，2005-9-9.

[6]譚闖，劉昌強(qiáng)，謝光才.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟研究[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2005(1)：89.

D912.29；D915.1

A

2095-4379-(2016)28-0056-03

韓勝(1990-)，男，漢族，安徽宿州人，天津工業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。