劉發(fā)儒

甘肅省正寧縣人民檢察院，甘肅　慶陽　745300

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涉農(nóng)惠農(nóng)職務(wù)犯罪的特點(diǎn)與預(yù)防

劉發(fā)儒

甘肅省正寧縣人民檢察院，甘肅慶陽745300

隨著國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策落實(shí)，“三農(nóng)”資金的投入，涉農(nóng)職務(wù)犯罪多發(fā)、高發(fā)。原因既有頂層設(shè)計(jì)不足，運(yùn)作程序欠規(guī)范，權(quán)力過于集中，追責(zé)懲戒機(jī)制缺乏的問題，也有法制觀念淡薄，認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，行政干預(yù)過多、打擊不力等問題。有針對(duì)性的提出預(yù)防措施，做好頂層設(shè)計(jì)，規(guī)范運(yùn)作程序，壓縮腐敗空間，消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)，弱化辦案阻力，加強(qiáng)打擊力度。從制度設(shè)計(jì)到項(xiàng)目實(shí)施過程中，徹底阻斷伸向涉農(nóng)項(xiàng)目資金的黑手，確保涉農(nóng)項(xiàng)目資金安全。

涉農(nóng)職務(wù)犯罪；特點(diǎn)；預(yù)防

黨的十八大指出，解決好農(nóng)民農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題是全黨工作的重中之重。隨著國(guó)家對(duì)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的落實(shí)，“三農(nóng)”投入的不斷增加，涉農(nóng)職務(wù)犯罪明顯呈增多之勢(shì)，貪污受賄、玩忽職守、濫用職權(quán)等犯罪多發(fā)、高發(fā)。制約了“三農(nóng)”政策的貫徹落實(shí)，侵犯了廣大農(nóng)民群眾的切身利益，侵蝕著國(guó)家工作人員的職務(wù)廉潔性，影響黨和政府在人民群眾中的形象。對(duì)其發(fā)生的特點(diǎn)和原因進(jìn)行分析探討，研究預(yù)防對(duì)策，具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、犯罪的特點(diǎn)及原因

檢察機(jī)關(guān)要發(fā)揮職能作用，查處和預(yù)防涉農(nóng)職務(wù)犯罪，保障涉農(nóng)項(xiàng)目資金安全，就必須熟悉和掌握職務(wù)犯罪發(fā)生的特點(diǎn)和原因，做到有的放矢。

(一)涉及部門多，政策落實(shí)不到位

國(guó)家支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目多，涉及的部門多，不同項(xiàng)目政策規(guī)定各不相同。一項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目的實(shí)施，從申請(qǐng)立項(xiàng)，呈報(bào)審批、資金撥付、項(xiàng)目實(shí)施到竣工驗(yàn)收等，均要經(jīng)過諸多部門和環(huán)節(jié)。如果不同項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)的政策規(guī)定存在不足，特別是對(duì)資金撥付、使用、監(jiān)管、懲戒等程序規(guī)定欠規(guī)范，權(quán)力過分集中，制約監(jiān)督不到位，項(xiàng)目資金就會(huì)成為不法商人覬覦的肥肉，也會(huì)為職務(wù)犯罪提供機(jī)會(huì)和土壤。行賄受賄，內(nèi)外勾結(jié)套取國(guó)家惠農(nóng)資金，濫用職權(quán)將項(xiàng)目款胡支亂花，項(xiàng)目實(shí)施中偷工減料，致使國(guó)家和人民利益遭受重大損失等違法犯罪時(shí)有發(fā)生。司法實(shí)踐中我們深感問題的發(fā)生，與政策規(guī)定欠完善和監(jiān)督落實(shí)不到位有很大關(guān)系。

(二)監(jiān)督機(jī)制缺乏，資金使用隨意

查辦案件時(shí)我們發(fā)現(xiàn)，由于對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施及其資金管理使用監(jiān)督制約機(jī)制的缺乏，許多惠農(nóng)富農(nóng)資金被擠占和挪用，使用隨意性很大。冬令救災(zāi)款、旱災(zāi)補(bǔ)助資金、春荒救災(zāi)補(bǔ)助款、自然災(zāi)害補(bǔ)助資金等特定款物是政府因?yàn)?zāi)救助受災(zāi)戶的救命款物，是不可觸碰的高壓線。但在使用中，一些官員利用手中的權(quán)力不將救災(zāi)款用在救災(zāi)上，而用于農(nóng)戶門牌制作，小工裝卸費(fèi)，房屋拆遷、樹木補(bǔ)償，村組領(lǐng)導(dǎo)待遇補(bǔ)償，打掃衛(wèi)生等費(fèi)用支出。富農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目款成了官員個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)，任其胡支亂花，無人監(jiān)管過問。致使黨和政府的惠民政策落不到實(shí)處，災(zāi)民得不到及時(shí)救助而備受煎熬，翹首以盼。

(三)為政績(jī)挪用?？睿J(rèn)識(shí)存在誤區(qū)

國(guó)家富農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目資金都有隨之配套的管理辦法等政策性規(guī)定，均要求專賬專戶，專款專用，嚴(yán)禁改變用途，擅自截留，挪作他用。但在項(xiàng)目實(shí)施過程中，有的基層官員為了表現(xiàn)政績(jī)突出，超越職權(quán)，違反規(guī)定處理其無權(quán)決定、處理的事項(xiàng)，挪用項(xiàng)目款大搞政績(jī)工程，表面工程，致使國(guó)家和人民利益遭受重大損失，使項(xiàng)目款真正難以實(shí)現(xiàn)富農(nóng)惠農(nóng)目的。農(nóng)村危舊房改造項(xiàng)目是黨和政府為了解決農(nóng)村群眾住房問題，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的惠民項(xiàng)目。項(xiàng)目實(shí)施當(dāng)中，專項(xiàng)資金被擠占、挪用的現(xiàn)象較為普遍，資金被套出后用作道路硬化、亮化，新農(nóng)村建設(shè)，給排水管道、地溝維修，村級(jí)辦公用房修建，文化廣場(chǎng)修建等政績(jī)工程建設(shè)，使真正居住在危房、危窯中的群眾得不到國(guó)家政策的扶持。

更讓人難以理解的是許多被調(diào)查人特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部大都認(rèn)為隨意擠占、挪用專項(xiàng)惠農(nóng)資金并沒有錯(cuò)。只是用“買米的錢買了菜，錢用在了公攤子上，自己沒有裝入腰包，沒有什么錯(cuò)”。項(xiàng)目資金主管部門基于責(zé)任心不強(qiáng)或礙于情面不愿監(jiān)督管理或者被領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)無法監(jiān)管等原因，對(duì)隨意擠占、挪用惠農(nóng)資金放任不管，聽之任之，導(dǎo)致國(guó)家惠農(nóng)資金大量被擠占、挪用。

(四)辦公經(jīng)費(fèi)不足，擠占、挪用心安

許多基層項(xiàng)目單位辦公經(jīng)費(fèi)不足問題十分突出。以某縣為例，單位每年人頭經(jīng)費(fèi)1000元，一個(gè)40人的單位全年辦公經(jīng)費(fèi)總計(jì)40000元，再加上公務(wù)用車每車每年財(cái)政保障10000元的燃修費(fèi)用，兩輛車20000元。60000元的辦公經(jīng)費(fèi)對(duì)一個(gè)40人的單位來說支付日常的水電暖和車輛燃修費(fèi)都捉襟見肘，就不要說其他業(yè)務(wù)需要了，辦案中不少單位領(lǐng)導(dǎo)抱怨不斷。對(duì)其因經(jīng)費(fèi)不足而擠占、挪用惠農(nóng)項(xiàng)目資金心安理得，認(rèn)為很正常。理由是，必須維持單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)，全然不顧中央、省、市對(duì)惠農(nóng)項(xiàng)目資金的政策規(guī)定，且不惜以身試法。

(五)編造虛假信息，套取補(bǔ)貼常見

利用職務(wù)之便，編造虛假信息，騙取國(guó)家惠農(nóng)資金歸個(gè)人使用或建立單位小金庫胡支亂花是涉農(nóng)職務(wù)犯罪的常見特點(diǎn)。惠農(nóng)項(xiàng)目的實(shí)施雖然都有較為嚴(yán)格的政策規(guī)定，但在具體過程操作中，有些公職人員利用手中的權(quán)力編造虛假惠農(nóng)項(xiàng)目或人數(shù)，騙取惠農(nóng)資金，大肆侵吞抑或指示其他公職人員虛報(bào)項(xiàng)目資金設(shè)立單位小金庫隨意揮霍。

(六)制約因素很多，查處難度不小

查處涉農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪是檢察機(jī)關(guān)的重要職能。但在查處案件過程中制約因素多，查處難度大。一是偵查人才不足。檢察官斷檔，偵查人員不足一直是困擾西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層檢察院工作順利開展的瓶頸，繁重的工作任務(wù)和偵查人員嚴(yán)重不足形成強(qiáng)烈對(duì)比。二是政策學(xué)習(xí)不深不透。如前所述，不同的惠農(nóng)項(xiàng)目，與之配套的政策規(guī)定各不一樣，且惠農(nóng)項(xiàng)目多。偵查人員查處案件前對(duì)所查項(xiàng)目惠農(nóng)政策學(xué)得不深、不透，無的放矢，制約了案件查處。三是專業(yè)知識(shí)匱乏?；蒉r(nóng)項(xiàng)目涉及到許多行業(yè)和領(lǐng)域，不同行業(yè)的專業(yè)知識(shí)的缺乏，也是影響案件查處的又一因素。四是干預(yù)較多。來自于各方面的干擾、干預(yù)是職務(wù)犯罪案件查處的特點(diǎn)。案件從初查開始就會(huì)受到同學(xué)、朋友、親戚的說清，特別是領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)會(huì)對(duì)案件查處帶來不小的難度。

二、預(yù)防措施及對(duì)策

涉農(nóng)職務(wù)犯罪表現(xiàn)出的特點(diǎn)及產(chǎn)生的原因復(fù)雜多樣。檢察機(jī)關(guān)在加大打擊的同時(shí)，積極尋找預(yù)防犯罪的措施和對(duì)策，懲防并舉，從源頭上鏟除滋生腐敗的土壤。將黨的強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)政策真正落到實(shí)處。

(一)做好頂層設(shè)計(jì)，嚴(yán)肅監(jiān)管懲戒機(jī)制

實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目的順利實(shí)施，離不開與之相配套的行之有效的政策規(guī)定。然而司法實(shí)踐中暴露出的各類與項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的違法犯罪現(xiàn)象表明，項(xiàng)目實(shí)施方案和專項(xiàng)資金管理方面的頂層設(shè)計(jì)尚存在不足和漏洞，為貪腐者提供了可乘之機(jī)。以致虛報(bào)信息騙取專項(xiàng)補(bǔ)助，擅自變更項(xiàng)目?jī)?nèi)容，擠占、挪用、貪污專項(xiàng)資金等違法犯罪時(shí)有發(fā)生。政策規(guī)定的頂層設(shè)計(jì)是預(yù)防職務(wù)犯罪的防火墻，務(wù)必從立項(xiàng)申請(qǐng)，呈報(bào)審批、資金撥付配套、規(guī)劃實(shí)施、竣工驗(yàn)收，特別應(yīng)將項(xiàng)目資金監(jiān)管、懲戒、問責(zé)機(jī)制確立為富農(nóng)惠農(nóng)資金安全的高壓線。細(xì)化監(jiān)管、懲戒、問責(zé)程序，確定監(jiān)管主體，克服多部門監(jiān)管，消除你管我管都不管的問題。嚴(yán)肅責(zé)任追究，實(shí)行責(zé)任倒查，從制度上徹底斬?cái)嗌煜蚧蒉r(nóng)項(xiàng)目資金的黑手，確保項(xiàng)目實(shí)施，資金運(yùn)行安全。

(二)規(guī)范運(yùn)作程序，壓縮腐敗空間

爭(zhēng)取項(xiàng)目，爭(zhēng)取資金。到上面爭(zhēng)取項(xiàng)目是各級(jí)政府部門每年最重要的工作任務(wù)，也是年初工作安排年終考核各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門的重要指標(biāo)。甚至有的地方發(fā)文或會(huì)議要求交往寬，路子廣的干部發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)和關(guān)系網(wǎng)，爭(zhēng)取到項(xiàng)目和資金后給予一定比例的提成，作為活動(dòng)資金。項(xiàng)目、資金需要利用關(guān)系、金錢爭(zhēng)取的怪圈導(dǎo)致了腐敗的大量滋生。一是基層官員為了政績(jī)，完成下達(dá)的爭(zhēng)取項(xiàng)目、資金任務(wù)不惜重金跑省進(jìn)京賄賂官員。二是為爭(zhēng)取項(xiàng)目從單位提取的大額款項(xiàng)是否全部用于活動(dòng)資金很難說得清楚，貪污犯罪多發(fā)。三是誘發(fā)其它犯罪。單位其它一些不合理開支，均以爭(zhēng)取項(xiàng)目為由沖賬報(bào)銷，或上下串通利用虛假信息套取國(guó)家富農(nóng)惠農(nóng)資金。

這些問題的存在和發(fā)生均是由于項(xiàng)目申請(qǐng)、審批運(yùn)作程序不規(guī)范，未能從制度上規(guī)避權(quán)力集中，滋生腐敗生存的空間，導(dǎo)致案件易發(fā)多發(fā)。預(yù)防和杜絕此類案件發(fā)生的根本途徑是從制度設(shè)計(jì)上進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目申請(qǐng)、審批、實(shí)施、驗(yàn)收等運(yùn)作程序，讓各個(gè)環(huán)節(jié)在陽光下運(yùn)行，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，涂上防腐劑。鏟除腐敗土壤，阻斷腐敗根源。

(三)加大財(cái)政支持，保障公務(wù)經(jīng)費(fèi)

單位辦公經(jīng)費(fèi)不足特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)西部基層單位經(jīng)費(fèi)不足問題十分突出，經(jīng)費(fèi)是困擾單位正常運(yùn)行的最大障礙，涉農(nóng)單位也不例外。為此而編造虛假信息套取國(guó)家惠農(nóng)補(bǔ)助項(xiàng)目資金或擠占、挪用強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)資金比較常見。司法實(shí)踐中，許多單位領(lǐng)導(dǎo)叫苦不迭，把隨意擠占、挪用涉農(nóng)項(xiàng)目資金視為不得已而為之，心安理得。顯然，違反國(guó)家惠農(nóng)富農(nóng)政策，截留、擠占、挪用項(xiàng)目資金是錯(cuò)誤的。為了預(yù)防和解決經(jīng)費(fèi)困難問題，應(yīng)加大財(cái)政支持和經(jīng)費(fèi)保障力度，增加經(jīng)費(fèi)投入抑或壓縮不必要經(jīng)費(fèi)開支，減少經(jīng)費(fèi)支出。確保富農(nóng)惠農(nóng)資金安全。

(四)強(qiáng)化法制教育，消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)

應(yīng)該說經(jīng)過幾十年的普法教育，公民的法制意識(shí)在逐步增強(qiáng)，遵紀(jì)守法，依法辦事觀念已深入人心。然而，在處理具體問題時(shí)，一些領(lǐng)導(dǎo)卻置法律于不顧，超于職權(quán)，違法決定、處理其無權(quán)決定、處理的事項(xiàng)，或者違反規(guī)定處理公務(wù)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失而認(rèn)識(shí)不到錯(cuò)誤。因此，強(qiáng)化法制教育，推進(jìn)依法治國(guó)任重而道遠(yuǎn)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮職能作用做好預(yù)防：一要讓職務(wù)犯罪預(yù)防宣講進(jìn)學(xué)校、進(jìn)課堂。檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合司法行政部門組建預(yù)防職務(wù)犯罪宣講團(tuán)進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)。將職務(wù)犯罪的發(fā)生的原因、危害和國(guó)家懲治腐敗的決心以及法律規(guī)定進(jìn)行宣講，做到人人皆知。二要發(fā)揮鄉(xiāng)村站室作用，建好預(yù)防網(wǎng)絡(luò)。檢察工作服務(wù)站和檢察聯(lián)絡(luò)室是檢察機(jī)關(guān)觸角的延伸。發(fā)揮好檢察工作服務(wù)站和駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察聯(lián)絡(luò)室橋梁紐帶作用，利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站室工作人員和農(nóng)民群眾聯(lián)系緊密，了解群眾呼聲，掌握惠農(nóng)富農(nóng)項(xiàng)目資金落實(shí)情況的特點(diǎn)，做好職務(wù)犯罪預(yù)防宣傳教育，讓廉潔理念深入人心。三要發(fā)揮警示教育基地“固定課堂”作用。用已經(jīng)被查處的典型案例定期不定期的警示教育干部，依法履職，廉潔從政。

(五)加強(qiáng)打擊力度，形成強(qiáng)大震懾

查處是最好的預(yù)防，從嚴(yán)懲治腐敗，始終保持對(duì)腐敗分子的高壓態(tài)勢(shì)。特別是對(duì)發(fā)生在群眾身邊，與農(nóng)民群眾利益密切相關(guān)，阻礙強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)的職務(wù)犯罪案件要一查到底，形成強(qiáng)大震懾。一是強(qiáng)化涉農(nóng)職務(wù)犯罪刑事審判監(jiān)督力度，對(duì)涉農(nóng)職務(wù)犯罪應(yīng)從嚴(yán)從快打擊處理，堅(jiān)決克服減、緩、免刑罰過多過濫，震懾力不足的問題。二是對(duì)涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件應(yīng)盡量在案發(fā)地農(nóng)村開庭審判，公開宣判，讓農(nóng)民群眾從個(gè)案中感覺體會(huì)到黨和國(guó)家反腐敗的決心，從中接受法制教育，激發(fā)農(nóng)民群眾檢舉揭發(fā)職務(wù)犯罪的熱情，形成反腐敗合力。三是發(fā)揮好網(wǎng)絡(luò)、電視等新聞媒體宣傳監(jiān)督作用。對(duì)查辦的涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件應(yīng)及時(shí)曝光，對(duì)不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的案件應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開犯罪嫌疑人姓名、職務(wù)、案情和處理結(jié)果。用輿論宣傳的力量對(duì)涉農(nóng)職務(wù)犯罪形成強(qiáng)大的輿論震懾。

(六)加快司法體制改革，弱化辦案阻力

現(xiàn)行的司法地方化管理體制已不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，成為阻滯經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展和公平正義實(shí)現(xiàn)的羈絆，亟待改革完善。

實(shí)行人財(cái)物省級(jí)一下直接管理是弱化辦案阻力的有效手段。地方化司法管理體制制約職務(wù)犯罪的查處已是共識(shí)，特別是基層檢察機(jī)關(guān)檢察官嚴(yán)重?cái)鄼n，人才供應(yīng)不足，行政干預(yù)過多是困擾案件查處的突出問題。尤其是近段時(shí)間以來一些地方為了抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，要求領(lǐng)導(dǎo)班子成員“一崗雙責(zé)”，對(duì)發(fā)生重大腐敗案件和不正之風(fēng)長(zhǎng)期蔓延的地方、部門和單位，實(shí)行“一案雙查”，既追究當(dāng)事人責(zé)任，也追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。更加劇了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)案件查處的干預(yù)力度。要克服人才不足，辦案力量薄弱，行政干預(yù)過濫的問題，有效手段就是黨的十八大報(bào)告中提出的司法機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)以下直接管理。只有擁有80%案件且與農(nóng)民群眾聯(lián)系緊密的基層司法機(jī)關(guān)不受或少受地方的制約，勢(shì)必將涉農(nóng)領(lǐng)域的反腐敗斗爭(zhēng)推向深入。

保障民生民利，促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮是檢察機(jī)關(guān)順應(yīng)時(shí)代潮流，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，發(fā)揮職能作用的具體體現(xiàn)。涉農(nóng)職務(wù)犯罪阻滯了黨的強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)政策的落實(shí)，破壞了黨和政府在人民群眾的形象。研究其特點(diǎn)，目的是在嚴(yán)厲打擊犯罪的同時(shí)未雨綢繆，做好預(yù)防工作。讓富農(nóng)惠農(nóng)資金不被截留、擠占、侵吞，及時(shí)、足額發(fā)放到農(nóng)民群眾手中，讓富農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目落地生根。

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2095-4379-(2016)28-0123-03

劉發(fā)儒，甘肅省正寧縣人民檢察院，副檢察長(zhǎng)，甘肅省檢察業(yè)務(wù)專家。