李　喬

(南陽市人民檢察院， 河南 南陽 473000)

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生態(tài)環(huán)境建設(shè)行政執(zhí)法領(lǐng)域需要關(guān)注的問題

李喬

(南陽市人民檢察院， 河南 南陽 473000)

摘要：服務(wù)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是主力，檢察機(jī)關(guān)只有充分研究、掌握行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在服務(wù)生態(tài)環(huán)境建設(shè)中存在的問題，才能有的放矢地發(fā)揮法律監(jiān)督職能，推動生態(tài)環(huán)境建設(shè)沿著法治道路順利推進(jìn)。加強(qiáng)和改進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法工作，具體需要關(guān)注以下幾個方面：一是生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；二是生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法取證困難，違法后果鑒定成本高；三是生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法涉嫌構(gòu)成犯罪的案件向公安機(jī)關(guān)移送難度大；四是生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法成本過高，并且沒有形成執(zhí)法合力。五是生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法軟弱無力，行政決定執(zhí)行難；六是生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法有畏難情緒，執(zhí)法觀念陳舊；七是生態(tài)環(huán)境建設(shè)行政執(zhí)法活動干擾阻力較大，一定程度上存在執(zhí)法不廉的問題。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境建設(shè)；行政執(zhí)法工作

一、生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法、公安偵查、審查逮捕的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間由于相互對刑事法律和行政法律缺乏深入了解，從而造成行政執(zhí)法與刑事司法標(biāo)準(zhǔn)存在嚴(yán)重的錯層。有的行政執(zhí)法部門對行政違法與刑事犯罪的法律界限認(rèn)識不清、研究不深入，對已涉嫌犯罪的違法行為，仍然采用行政處罰手段進(jìn)行治理，既不能有效打擊破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為，也使自身背負(fù)了重大的執(zhí)法壓力。同時，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政、刑事執(zhí)法還存在觀念差異、責(zé)任不清、范圍不明的問題。如有的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對生態(tài)環(huán)境違法行為的處理，仍然以發(fā)出處罰決定書為行政執(zhí)法行為的終結(jié)，但檢察機(jī)關(guān)在追究行政執(zhí)法人員瀆職失職責(zé)任時，是以瀆職犯罪立案時違法行為造成的后果為標(biāo)準(zhǔn)。

二、生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法取證困難，違法后果鑒定成本高

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域違法行為往往游擊式違法、捉迷藏式違法，比如非法采砂點(diǎn)、非法采礦點(diǎn)、非法采伐點(diǎn)、非法排污點(diǎn)等點(diǎn)多面廣，行政部門執(zhí)法力量不足。同時，行政執(zhí)法缺乏強(qiáng)制手段，如果公安機(jī)關(guān)不全力配合，對違法行政行為的取證受到違法人員的干擾就搞不成。水利、國土、環(huán)保等部門對破壞生態(tài)環(huán)境違法行為后果的鑒定程序復(fù)雜、鑒定成本高的問題反映特別強(qiáng)烈。另外，環(huán)境污染刑事犯罪入口門坎高，后果認(rèn)定必須以省級以上專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)出具的鑒定意見為準(zhǔn)，但這樣的鑒定機(jī)構(gòu)全國只有4家，而且鑒定費(fèi)很高。涉礦、涉地案件違法行為后果認(rèn)定難，主要原因在于有關(guān)文件規(guī)定必須以省級鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定意見為執(zhí)法依據(jù)，這些鑒定機(jī)構(gòu)都按平方收費(fèi)，鑒定費(fèi)動輒數(shù)萬、數(shù)十萬，取證成本過高[1]。

三、生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法涉嫌構(gòu)成犯罪的案件向公安機(jī)關(guān)移送難度大

一方面不少行政執(zhí)法部門主動向公安機(jī)關(guān)移送生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域刑事犯罪的意識較差，“兩法銜接”平臺往往是建而不用，錄入案件與實(shí)際案件差距較大。另一方面，生態(tài)環(huán)境案件向公安機(jī)關(guān)移送困難，存在移不動、送不出、不受理的問題，行政執(zhí)法與刑事司法特別是公安偵查環(huán)節(jié)銜接不通暢。例如，有三個層次的原因造成涉土涉礦刑事案件移送難：一是內(nèi)部執(zhí)法程序復(fù)雜，國土系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)定，下級國土部門移交刑事案件，必須經(jīng)上級國土部門審核同意，無形中設(shè)置了移送障礙；二是損失鑒定成本過高，如前所述，公安部、國土資源部聯(lián)合發(fā)文，規(guī)定涉地、涉礦違法后果認(rèn)定必須由省級鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見，且鑒定費(fèi)用過高，國土、公安在送檢主體、費(fèi)用承擔(dān)上互相推諉，導(dǎo)致案件無法移送；三是許多涉嫌犯罪行政案件，往往夾雜復(fù)雜的信訪因素，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為是行政執(zhí)法部門在踢皮球，在推矛盾，所以不愿受理[2]。

四、生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法成本過高，并且沒有形成執(zhí)法合力

對長期存在的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、工業(yè)企業(yè)需要關(guān)停并轉(zhuǎn)的，還缺乏明確的補(bǔ)償政策；對農(nóng)民傳統(tǒng)的畜牧、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，如果嚴(yán)格執(zhí)法，將極大傷害群眾利益，引發(fā)社會矛盾；對政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、招商引資開辦的工業(yè)企業(yè)，由于地方保護(hù)傾向的影響，行政執(zhí)法無法產(chǎn)生實(shí)際效力，有的甚至進(jìn)不去門、見不到人，根本執(zhí)不了法。同時，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域違法行為，往往是雙重甚至多重違法，任何一家行政執(zhí)法部門單打獨(dú)斗根本解決不了問題，但由于各方面原因還無法形成執(zhí)法合力。另外，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法還存在各部門銜接不暢的問題，比如國土部門審批頒發(fā)一個礦產(chǎn)開采證，審批前并未征求環(huán)保、林業(yè)等部門意見，如果采礦證涉及的開采范圍包含公益林地或其他法律、法規(guī)規(guī)定的生態(tài)環(huán)境特殊保護(hù)區(qū)域，必將出現(xiàn)行政執(zhí)法“打架”現(xiàn)象[3]。

五、生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法軟弱無力，行政決定執(zhí)行難

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法普遍存在軟弱無力、執(zhí)法不到位、執(zhí)法周期長的問題。主要有三個層次的原因：一是行政執(zhí)法部門并無行政決定的執(zhí)行權(quán)，擁有執(zhí)行權(quán)的地方政府往往行動緩慢，對一項(xiàng)行政違法行為由某一家行政部門作出處罰通知后，如果需要進(jìn)一步對該違法行為造成的后果如礦口、廠房、建筑等進(jìn)行拆除、取締，則依法必須由地方政府組織實(shí)施。而行政執(zhí)法部門的報告上報政府后，往往被束之高閣；二是行政執(zhí)法部門向法院申請對行政違法行為強(qiáng)制執(zhí)行，往往不被受理，比如，最高人民法院曾與國土資源部下發(fā)過聯(lián)合通知，涉及民生的違章建筑拆除等強(qiáng)制執(zhí)行申請，法院不予受理，而在執(zhí)行中，法院往往擴(kuò)大解釋，造成了行政違法行為申請執(zhí)行難；三是行政處罰決定生效時間長，導(dǎo)致違法行為及事實(shí)得不到及時糾正，一個行政處罰決定做出后，如果歷經(jīng)申請復(fù)議、司法訴訟，根據(jù)法律規(guī)定的時限，等到真正生效至少需要150天，在這么長的時間內(nèi)，違法事實(shí)早已形成，損失后果繼續(xù)擴(kuò)大，再去強(qiáng)制執(zhí)行難度更大、成本更高。

六、生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法有畏難情緒，執(zhí)法觀念陳舊

行政執(zhí)法工作尤其是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法工作阻力大、責(zé)任重、待遇低、風(fēng)險高，基層執(zhí)法人員普遍存在不想干、不敢干、干不成等消極思想和畏難情緒。許多行政執(zhí)法人員反映，對檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)檢部門追究生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法瀆職失職犯罪的標(biāo)準(zhǔn)難以掌握，對怎樣做才算依法履職、怎樣做就構(gòu)成瀆職失職充滿困惑，對于行政執(zhí)法決定權(quán)在上級領(lǐng)導(dǎo)，但追究基層、一線執(zhí)法人員責(zé)任的做法感到委屈。有的行政執(zhí)法部門執(zhí)法觀念陳舊，對人民群眾、新聞媒體、上級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的生態(tài)環(huán)境熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題關(guān)注不夠，思考不深，研究不透，執(zhí)法無力[4]。

七、生態(tài)環(huán)境建設(shè)行政執(zhí)法活動干擾阻力較大，一定程度上存在執(zhí)法不嚴(yán)的問題

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法經(jīng)常受到三種勢力的干擾、阻擾甚至威脅：一是地方的流氓惡勢力、地痞團(tuán)伙參與非法采砂、非法采礦等違法活動牟利，對行政執(zhí)法人員采取公然阻擾執(zhí)法檢查、聚眾毆打執(zhí)法人員、搶奪執(zhí)法取證設(shè)備、派人跟蹤、威脅執(zhí)法人員及其家人等違法犯罪活動，給行政執(zhí)法人員造成巨大心理壓力；二是個別公務(wù)人員入股、參股非法采礦、非法采砂活動，千方百計(jì)阻擾有關(guān)部門依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，為違法人員通風(fēng)報信，甘當(dāng)破壞生態(tài)環(huán)境違法活動的保護(hù)傘；三是個別基層組織及其負(fù)責(zé)人參與破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)違法活動牟利，給行政執(zhí)法制造障礙。

上述這些問題是各地行政執(zhí)法部門反映的共性問題，有的地方表現(xiàn)特別突出，有的地方表現(xiàn)形式不一，還有的地方存在其他的個性問題，這些問題的存在，削弱了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法的權(quán)威、效力和實(shí)際作用，助長和滋生了各種破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪活動的發(fā)生，加劇和放縱了生態(tài)環(huán)境問題的惡化，因此，政府及有關(guān)主管部門要認(rèn)真加以梳理、研究和解決。

[參考文獻(xiàn)]

[1]夏振鵬.環(huán)境執(zhí)法突圍之困[J]. 環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2008(2).

[2]李永明,鄭淑云,洪俊杰.論知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的限制——以知識產(chǎn)權(quán)最新修法為背景[J]. 浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2013(5).

[3]丁佳,周鐵濤.規(guī)范基層行政執(zhí)法的幾點(diǎn)思考[J]. 法制與經(jīng)濟(jì)(下旬)，2010(6).

[4]朱志峰.中國特色社會主義法治理念發(fā)展論綱[J]. 社會科學(xué)戰(zhàn)線，2012(12).

[責(zé)任編輯：譚笑珉]

中圖分類號：D922.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-6320(2016)02-0083-02

作者簡介：李喬(1966—)，河南省南陽市人，南陽市人民檢察院副檢察長，主要從事行政執(zhí)法工作的研究。

收稿日期：2015-12-19