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養(yǎng)老金制度改革：從多元走向一元

養(yǎng)老金或?qū)⑦M行調(diào)整

2015年1月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（簡稱《決定》），并從2014年10月1日起實施。方案明確表示，中國將實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，個人繳費比例為本人繳費工資基數(shù)的8%，而單位需繳納員工個人繳費工資基數(shù)之和的20%。此《決定》一出，意味著4000萬機關(guān)事業(yè)單位工作人員將從吃財政飯轉(zhuǎn)變?yōu)槔U養(yǎng)老金，從單位養(yǎng)老轉(zhuǎn)向社會養(yǎng)老。

報道稱，中國實行的一直是養(yǎng)老金“多軌制”，即不同群體實行不同的管理方式，享受不同的養(yǎng)老待遇。盡管幾十年來政府對制度細(xì)則有過多次調(diào)整，城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部不同就業(yè)人群之間仍然存在巨大的養(yǎng)老待遇鴻溝。社會觀察人士田奇莊說：“我所知道的好多公職人員的退休金達(dá)到7000元，可是農(nóng)民只有70元?！别B(yǎng)老金并軌后，公職人員將和企業(yè)職工實行同樣的養(yǎng)老保險制度，這兩個群體的待遇差距也會隨之縮小。

根據(jù)方案，并軌后參加工作且繳費年限累計滿15年的人員，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金，基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。并軌前參加工作，方案實施后退休且繳費年限累計滿15年的人員，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金和過渡性調(diào)節(jié)金。此外，養(yǎng)老金計算標(biāo)準(zhǔn)也由身份級別轉(zhuǎn)為依據(jù)參加社會勞動的時間進行均等分配。

“人力成本已經(jīng)取代融資成本成為企業(yè)最大的壓力來源?！薄?015年中國企業(yè)家發(fā)展信心指數(shù)》報告指出，近八成企業(yè)家認(rèn)為“五險一金”的支出負(fù)擔(dān)過重且稅負(fù)過高。

有專家認(rèn)為，一些企業(yè)難以承受目前的養(yǎng)老保險繳費率，這會降低其參保積極性，進而有可能導(dǎo)致擴面或者續(xù)保繳費的困難，相比其他險種，養(yǎng)老保險應(yīng)該成為未來著力的重點。對此，人社部新聞發(fā)言人李忠此前曾表示，人社部正在有計劃、有步驟地采取多種措施，適時、適當(dāng)?shù)亟档蜕鐣ｋU費率。

中國社保體系主要由“五險一金”組成。2015年已經(jīng)相繼下調(diào)了失業(yè)、工傷和生育保險的費率，但現(xiàn)行的五項社會保險繳費合計達(dá)到企業(yè)工資總額的39.25%。有專家認(rèn)為，普遍來說，企業(yè)用工成本和員工到手工資之間都存在很大差異。考慮到五險一金的因素，如果企業(yè)預(yù)計用工成本為一萬元，員工到手工資實際是五、六千元；如果員工想要實際到手一萬元工資的話，那企業(yè)就要付出近一萬五千元的成本。

面對如此高的社保繳費比率，不少企業(yè)家直呼“不敢為員工漲工資”。浙江省某中型民營企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，五項社會基本保險費用目前占到了企業(yè)用工成本的25%左右。

養(yǎng)老金“多軌制”的歷史由來

那么養(yǎng)老金“多軌制”到底是怎樣形成的，又該如何破解這一嚴(yán)重影響群體間權(quán)益平等乃至整個社會公平的問題呢？

養(yǎng)老金“多軌制”始于建國初。新中國成立伊始國家機關(guān)事業(yè)單位多數(shù)工作人員實行供給制，對其生、老、病、死、傷、殘等方面導(dǎo)致的生活困難都由組織出面通過供給解決。1951年2月26日，政務(wù)院正式頒布實施《中華人民共和國勞動保險條例》，開始為企業(yè)職工提供包括養(yǎng)老金補助費等養(yǎng)老待遇在內(nèi)的勞動保險待遇。與此同時，城鎮(zhèn)未就業(yè)居民和農(nóng)村居民都沒有被正式的養(yǎng)老制度安排所覆蓋。養(yǎng)老金“多軌制”的格局初步形成。

1955年12月29日，國務(wù)院頒布了《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》《國家機關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》《關(guān)于處理國家機關(guān)工作人員退職、退休時計算工作年限的暫行規(guī)定》等一系列法規(guī)，正式建立了機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老制度，與勞動保險制度分開實施。

1978年6月2日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》。這兩個辦法實際上又恢復(fù)機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員在養(yǎng)老金方面的“雙軌制”。

改革開放以后，我國人口老齡化問題凸顯，原有的養(yǎng)老保險模式難以為繼。于是，從20世紀(jì)80年代中期開始，我國在城鎮(zhèn)進行養(yǎng)老保險制度改革探索，在農(nóng)村探索建立通過個人繳費和集體補貼籌資并實行個人賬戶儲備積累制的社會養(yǎng)老保險制度（即“老農(nóng)?！保?。到20世紀(jì)90年代中期，國務(wù)院按照“國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)”的原則為城鎮(zhèn)企業(yè)職工建立起了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度；機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老制度雖然在部分地區(qū)進行過改革試點，但是，在全國范圍內(nèi)并未有實質(zhì)性進展；民政部主導(dǎo)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作成效也不大，后來陷入停滯。當(dāng)時，城鎮(zhèn)居民的社會養(yǎng)老保險制度尚未納入議事日程。

2009年，國務(wù)院決定開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，探索建立基于個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（即“新農(nóng)保”），實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合模式。2011年，國務(wù)院決定參照“新農(nóng)保”試點方案中確立的制度架構(gòu)，開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點。至此，養(yǎng)老金“多軌制”格局正式形成。

如何從多元最終走向一元

有學(xué)者認(rèn)為，要想徹底消除養(yǎng)老金“多軌制”，根本出路還在于全面深化養(yǎng)老保險制度改革，推進各項基本養(yǎng)老保險制度并軌，最終走向一體化。

具體的路徑應(yīng)當(dāng)分成“兩步走”。

推進基本養(yǎng)老保險制度從多元到二元。具體的設(shè)想是到2020年我國全面建成小康社會時，將目前各項基本養(yǎng)老保險制度初步整合為“城鎮(zhèn)就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險”和“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”兩種，使得養(yǎng)老金待遇差別自此之后將只存在于就業(yè)人群和非就業(yè)人群之間。

事實上，近兩年我國在推進養(yǎng)老保險制度并軌方面已經(jīng)邁出實質(zhì)的步伐。一是2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，從此城鄉(xiāng)居民之間在養(yǎng)老金待遇上相差很小；二是2015年1月國務(wù)院決定從2014年10月1日起為機關(guān)事業(yè)單位工作人員建立起養(yǎng)老保險制度，實行與企業(yè)職工相同的“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的制度模式，在籌資方式、基金管理、養(yǎng)老金計發(fā)辦法以及待遇調(diào)整機制等方面也都與后者相同。只是由于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險基金單獨建賬并與職工基本養(yǎng)老保險基金分別管理使用，二者仍然屬于兩項不同的制度。

接下來，待到機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度調(diào)整完善到位后，應(yīng)進一步將這兩項養(yǎng)老保險制度并軌整合成為統(tǒng)一的城鎮(zhèn)就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險制度。

然后推進基本養(yǎng)老保險制度從二元到一元。第二步的具體設(shè)想是，將都實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合制度架構(gòu)的城鎮(zhèn)就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，進一步整合成普惠制國民養(yǎng)老金制度和差別性職業(yè)養(yǎng)老金制度。

具體來說，設(shè)計中的普惠制國民養(yǎng)老金制度面向全體國民而建立，以各類雇主繳納的社會保險稅以及國家一般稅收為資金來源，實行現(xiàn)收現(xiàn)付的財務(wù)模式，提供相當(dāng)于社會平均工資40%左右的養(yǎng)老金，體現(xiàn)國家對于全體國民的社會責(zé)任，旨在維護“底線公平”。

差別性職業(yè)養(yǎng)老金制度則主要面向就業(yè)人群設(shè)立，由就業(yè)者個人按照自己工資的一定比例繳納養(yǎng)老保險費來籌資，實行個人賬戶式完全積累的財務(wù)模式，多繳多得、長繳多得。非就業(yè)人群可自愿選擇參加差別性職業(yè)養(yǎng)老金制度。