何賢康，吳劍峰

(1.平湖市水利局，浙江　平湖　314200；2.浙江省水利河口研究院，浙江　杭州　310020)

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平湖市限制納污控制紅線試點(diǎn)建設(shè)的做法和成效

何賢康1，吳劍峰2

(1.平湖市水利局，浙江平湖314200；2.浙江省水利河口研究院，浙江杭州310020)

摘要：2011年12月平湖市被列為浙江省最嚴(yán)格水資源管理制度(限制納污控制紅線)試點(diǎn)市。試點(diǎn)期間，平湖市積極探索限制納污控制紅線管理經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化入河排污口監(jiān)管，嚴(yán)格控制入河湖排污總量，切實(shí)加強(qiáng)水污染防治和污染減排工作，開展重要水域的生態(tài)修復(fù)與保護(hù)工作。試點(diǎn)期末，平湖市全面完成試點(diǎn)建設(shè)任務(wù)，形成了具有區(qū)域特色的限制納污控制紅線管理制度。

關(guān)鍵詞：限制納污控制紅線；試點(diǎn)；平湖市

1問題的提出

平湖市位于浙江省東北部邊緣，杭嘉湖平原東端，南臨杭州灣，陸域總面積537.0 km2，水域面積45.01 km2，下轄3個(gè)街道6個(gè)建制鎮(zhèn)，總?cè)丝?8.36萬。平湖市多年平均降雨量1 195.2 mm，多年平均本地水資源總量為2.70億m3，其中地表水資源2.38億m3，淺層地下水資源量為0.32億m3。平湖市外來入境水量豐富，多年平均為19.72億m3。

2010年平湖市各水功能區(qū)水質(zhì)總體為劣Ⅴ類，均未達(dá)到地表水功能區(qū)劃的水質(zhì)要求，主要超標(biāo)項(xiàng)目為氨氮、總氮、TP、DO、BOD5、CODMn。根據(jù)2010年調(diào)查數(shù)據(jù)測算，平湖市入河CODMn主要來源于畜禽養(yǎng)殖，占52.30%，其次是農(nóng)業(yè)、地表徑流和生活輸入；氨氮主要來源于農(nóng)業(yè)污染和畜禽養(yǎng)殖，分別占43.20%和23.40%，其次是生活污染；TP污染來源主要是畜禽養(yǎng)殖和農(nóng)業(yè)，分別占54.80%和31.70%。全市COD、氨氮和TP污染物均以外源輸入為主，入境污染負(fù)荷分別占總量的57.00%、64.00%和61.00%。

2011年12月，浙江省水利廳發(fā)布了《關(guān)于開展我省最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施試點(diǎn)工作的通知》(浙水保[2011]107號)，平湖市因其在沿海平原的代表性而被列為浙江省最嚴(yán)格水資源管理制度(限制納污控制紅線)試點(diǎn)市，實(shí)施期限為3 a(2012—2014年)。通過試點(diǎn)工作，積極探索水功能區(qū)水質(zhì)改善辦法，為浙江省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度提供經(jīng)驗(yàn)。

2目標(biāo)要求

2.1總體目標(biāo)

以平湖市水環(huán)境和管理現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，建立健全水功能區(qū)管理制度，強(qiáng)化入河排污口監(jiān)管，嚴(yán)格控制入河湖排污總量，提高監(jiān)測計(jì)量能力，切實(shí)加強(qiáng)水污染防治和污染減排工作，開展重要水域的生態(tài)修復(fù)與保護(hù)工作，基本形成水功能區(qū)限制納污制度。試點(diǎn)期末，水功能區(qū)管理制度基本完善，管理機(jī)構(gòu)能力健全，境內(nèi)入河污染源基本得到控制，主要水功能區(qū)水質(zhì)明顯改善，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率顯著提高。

2.2水質(zhì)目標(biāo)

境內(nèi)地表水水質(zhì)明顯改善，重要水功能區(qū)CODMn、氨氮濃度比2010年下降10.00%以上；交界斷面出境水質(zhì)不劣于入境，列入省重點(diǎn)交界斷面的出入境斷面水質(zhì)達(dá)到考核要求；集中式飲用水水源地水質(zhì)顯著提高，CODMn、氨氮、TP濃度比2010年下降10.00%以上。

2.3減排目標(biāo)

試點(diǎn)期末境內(nèi)河網(wǎng)CODMn、氨氮、TP濃度比2010年下降10.00%以上。

3總體思路

深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，將建立限制納污控制紅線管理制度作為“五水共治”的重要舉措之一，全面開展控污減排工作，以水環(huán)境綜合治理行動計(jì)劃為主線，以“河長制”管理為抓手，突出污水入網(wǎng)、種養(yǎng)殖業(yè)污染治理、工業(yè)污染治理、“三河”整治、“四位一體”保潔5大重點(diǎn)，強(qiáng)化綜合治理，完善工作機(jī)制，確保實(shí)現(xiàn)水質(zhì)改善目標(biāo)。

4主要做法

4.1加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，合力推進(jìn)

為加快推進(jìn)水環(huán)境綜合治理，2012年成立了平湖市水環(huán)境綜合治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，由市委書記和市長擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，成員由市級有關(guān)部門和鎮(zhèn)街道主要負(fù)責(zé)人組成，并從發(fā)改、水利、環(huán)保、農(nóng)經(jīng)、水務(wù)等有關(guān)部門抽調(diào)專職工作人員。各鎮(zhèn)(街道)相應(yīng)建立鎮(zhèn)(街道)水環(huán)境綜合治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室?？紤]到試點(diǎn)工作和水環(huán)境綜合治理工作的緊密關(guān)聯(lián)性，試點(diǎn)工作將由市水環(huán)境綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由“市治水辦”統(tǒng)一負(fù)責(zé)具體工作的開展。在項(xiàng)目推進(jìn)中，建立了水利、環(huán)保、農(nóng)經(jīng)等相關(guān)部門間的協(xié)作機(jī)制，共同解決水資源保護(hù)和水環(huán)境治理中的主要問題。

4.2明確任務(wù)，落實(shí)責(zé)任

為了更好地完成試點(diǎn)任務(wù)，平湖市政府印發(fā)了《平湖市限制納污控制紅線管理制度實(shí)施試點(diǎn)工作方案》(以下簡稱“方案”)，“方案”在全面分析評價(jià)平湖市水環(huán)境的基本上，提出了以水環(huán)境監(jiān)測、水功能區(qū)管理考核為抓手，統(tǒng)籌運(yùn)用控源、截污、治污、清淤、生態(tài)修復(fù)等手段，積極探索水環(huán)境治理的新技術(shù)和行之有效的新舉措，推進(jìn)水功能區(qū)水質(zhì)不斷改善。

試點(diǎn)期間，平湖市先后出臺了《平湖市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施意見》和《平湖市水環(huán)境綜合治理“239”行動計(jì)劃》等一系列政策文件，將“方案”中的任務(wù)落實(shí)到相關(guān)部門，做到每項(xiàng)任務(wù)都有責(zé)任人。

4.3強(qiáng)化管理和考核

4.3.1水功能區(qū)管理

平湖市以水功能區(qū)為單元，對各水功能區(qū)的納污能力進(jìn)行了詳細(xì)的計(jì)算，在此基礎(chǔ)上制定了工業(yè)、農(nóng)業(yè)等各行業(yè)的污染物減排措施。以此為依據(jù)，平湖市開展了為期3 a的排污口封堵計(jì)劃，對入河的畜禽、生活、農(nóng)業(yè)等排污口進(jìn)行全面封堵，截止2014年底，平湖市已經(jīng)完成16條市級河道及鎮(zhèn)街道水質(zhì)考核河道、支流河道1 000.00 m范圍內(nèi)兩側(cè)的排污口封堵。與此同時(shí)，平湖市創(chuàng)造性的提出了《平湖市主要污染物總量控制和平衡辦法》，重點(diǎn)推行污染總量“差別化減排”“市鎮(zhèn)兩級政府儲備”“跨領(lǐng)域總量平衡機(jī)制”等措施，并允許排污權(quán)進(jìn)入市場進(jìn)行交易。為了激勵水功能區(qū)限制納污工作的推進(jìn)，平湖市制定了較為完善的水質(zhì)通報(bào)考核獎懲制度，并建立了覆蓋市、鎮(zhèn)、村級河道的水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，對水質(zhì)進(jìn)行全方位的監(jiān)測。

4.3.2飲用水源地監(jiān)督管理

2012年平湖市太浦河引水一期工程通水后，廣陳塘由主水源改為備用水源。試點(diǎn)期間，平湖市進(jìn)一步加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測，在原有常規(guī)監(jiān)測的基礎(chǔ)上，新增廣陳塘和鹽平塘建設(shè)兩個(gè)水質(zhì)自動監(jiān)測站，全面掌握水質(zhì)狀況，同時(shí)，進(jìn)一步完善飲用水源突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)對突發(fā)事件的能力。為了提高信息化水平，平湖市建立了廣陳塘水環(huán)境綜合治理管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了對廣陳塘飲用水源地的水質(zhì)狀況、污染源分布等情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控。

4.3.3節(jié)水型社會制度建設(shè)

編制完成《平湖市城市節(jié)約用水規(guī)劃》，積極推進(jìn)企業(yè)清潔生產(chǎn)，鼓勵企業(yè)實(shí)施中水回用、廢水處理等技術(shù)改造，并率先在浙江榮晟環(huán)保紙業(yè)股份有限公司開展水平衡測試。作為農(nóng)業(yè)大市，平湖市在三個(gè)重點(diǎn)灌區(qū)開展農(nóng)業(yè)用水計(jì)量觀測試點(diǎn)，為農(nóng)業(yè)節(jié)水提供科學(xué)依據(jù)。

4.3.4推進(jìn)水價(jià)改革

完善分類水價(jià)制度，出臺《關(guān)于工業(yè)企業(yè)用水實(shí)行差別化水價(jià)和超計(jì)劃加價(jià)的實(shí)施意見(試行)》，對工業(yè)企業(yè)實(shí)行差別化水價(jià)、超計(jì)劃用水累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)、水資源費(fèi)超額累進(jìn)加價(jià)和差別化污水處理收費(fèi)的政策。通過差別化政策引導(dǎo)，倒逼工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高工業(yè)用水效率；同時(shí)，平湖市制定了城市居民生活用水分類水價(jià)和階梯式水價(jià)制度，并于2013年10月1日正式實(shí)施。

4.3.5建立“河長制”管理制度

通過市、鎮(zhèn)街道、村三級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任相應(yīng)河道的河長，相關(guān)部門擔(dān)任河長單位，平湖市建立起市、鎮(zhèn)街道、村三級全覆蓋的河長制管理網(wǎng)絡(luò)。目前，平湖市已經(jīng)全面完成“河長制”告示牌的建設(shè)，并對16條市級河道進(jìn)行污染源普查并進(jìn)行GPS定位，建立“一河一檔”，制訂“一河一策”治理措施。同時(shí)，平湖市制定了完善的“河長制”考核體制，首創(chuàng)河長保證金制度，將考核結(jié)果與河長保證金兌付直接掛鉤。

4.4推進(jìn)水環(huán)境治理工程建設(shè)

4.4.1飲用水安全保障工程

廣陳塘飲用水水源地是平湖市的主要供水水源，平湖市按照《關(guān)于平湖市飲用水源保護(hù)區(qū)區(qū)劃調(diào)整意見的復(fù)函》意見，調(diào)整了保護(hù)區(qū)范圍，重新設(shè)立了保護(hù)區(qū)界牌，并對保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的污染源進(jìn)行全面搬遷和拆除。同時(shí)，為了進(jìn)一步保護(hù)水源水質(zhì)，平湖市在廣陳鎮(zhèn)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，首次把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量納入考核體系，實(shí)行綠色發(fā)展。

廣陳水廠是平湖市的主要供水水源，平湖市通過工藝改造、二期擴(kuò)建以及和古橫橋水廠的聯(lián)合調(diào)度，有效提高了水廠的供水能力，同時(shí)，新建城市供水管道185.00 km，有效改善了城區(qū)的供水條件；鋪設(shè)372.00 km農(nóng)村供水管道，解決了3.09萬人的供水問題。

4.4.2河道整治工程

平湖市全面開展河道整治，先后投入10億元對河道及圩區(qū)進(jìn)行整治，試點(diǎn)期間，共完成河道清淤453.00 km，河道綜合整治112.00 km，圩區(qū)建設(shè)19個(gè)。平湖市初步建立了鎮(zhèn)街道和城管執(zhí)法、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)經(jīng)等部門分工負(fù)責(zé)的“四位一體”河道長效保潔機(jī)制，同時(shí)，以市場化保潔作業(yè)形式建立保潔專業(yè)隊(duì)伍，開展日常河道保潔作業(yè)。在為期6個(gè)月的城鄉(xiāng)河道清潔專項(xiàng)行動中，平湖市共出動人員33 025人次，完成全河段整治河道3 028條，清理積存垃圾6 907處20 650 t，打撈沉船2 135艘15 481 t，清理枯死樹木84 827株。由于在河道保潔中的突出成績，平湖市榮獲2014年省河道保潔長效管理考核“一等獎”。

4.4.3節(jié)水型工程建設(shè)

加快灌區(qū)節(jié)水改造，試點(diǎn)期間共新建灌溉泵站101座，灌溉渠道181.00 km，排水溝渠69.00 km，疏通灌溉渠道94.00 km，新增噴微灌面積292 hm2(4 380畝)，有效提高了用水效率。

4.4.4污染治理工程

全面完成印染、造紙、制革、化工4大行業(yè)整治提升任務(wù)，37家污染企業(yè)關(guān)停12家、整治提升23家，4大行業(yè)廢水排放量和主要水污染物排放量達(dá)到省、嘉興市總量控制要求。初步建立“一企一證一卡”的企業(yè)排污總量控制新模式，對15家國控和省控重點(diǎn)污染企業(yè)進(jìn)行刷卡排污；在17家省控以上重點(diǎn)污染源全部安裝視頻監(jiān)控裝置，實(shí)現(xiàn)了對企業(yè)污染物排放和環(huán)保治理設(shè)施運(yùn)行情況的24 h監(jiān)控。

全面落實(shí)《平湖市畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)限養(yǎng)區(qū)劃分方案》，嚴(yán)格規(guī)劃生豬養(yǎng)殖數(shù)量；在嘉興市首創(chuàng)“三個(gè)一”制度，即“一戶一證、一豬一券、一豬一費(fèi)”制度，將生豬減量任務(wù)落實(shí)到責(zé)任人；在全省率先實(shí)行生豬養(yǎng)殖電子化動態(tài)管理，對全市的養(yǎng)殖狀況進(jìn)行信息化管理；建成平湖市第一座農(nóng)業(yè)廢棄物處置中心，實(shí)現(xiàn)了生豬養(yǎng)殖的無害化處理；通過政策引導(dǎo)和財(cái)政補(bǔ)助，平湖市共完成生豬退養(yǎng)人數(shù)21 910人，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的有10 283人。通過以上措施，平湖市生豬存欄量從2013年初的62.30萬頭減至2014年底的7.96萬頭，削減率高達(dá)87.2%。

推進(jìn)農(nóng)藥減量增效和統(tǒng)防統(tǒng)治工作，發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)，2014年推廣水稻病蟲害專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治面積0.53萬hm2(8萬畝)，實(shí)施農(nóng)藥減量增效推廣面積1.33萬hm2(20萬畝)，農(nóng)藥減量32 t，推廣測土配方施肥技術(shù)面積4.54萬hm2(68.04萬畝)，成功創(chuàng)建省級生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)示范縣。

全面實(shí)施農(nóng)村生活污水治理3 a計(jì)劃(2014—2016年)，2014年完成農(nóng)村生活污水治理的農(nóng)村新社區(qū)、自然村落等項(xiàng)目點(diǎn)121個(gè)，新增受益農(nóng)戶13 217戶。

4.4.5建立水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

完善常規(guī)水質(zhì)監(jiān)測。建立覆蓋市、鎮(zhèn)、村三級河道的水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，在全市現(xiàn)有52個(gè)地表水水質(zhì)監(jiān)測斷面基礎(chǔ)上，新增94個(gè)村級河道監(jiān)測點(diǎn)；在全省率先實(shí)行“體檢式”監(jiān)測，全面掌握每條河道的污染及水質(zhì)狀況，并首次引入第三方檢測，提高監(jiān)測質(zhì)量。

重點(diǎn)區(qū)域自動監(jiān)測。建成廣陳塘飲用水源地、斜橋、小新村等6個(gè)水質(zhì)自動監(jiān)測站，實(shí)現(xiàn)了對交界斷面及飲用水源地水質(zhì)的自動監(jiān)測。

全面落實(shí)“河長制”水質(zhì)考核監(jiān)測。每月對16條市級河道及8個(gè)鎮(zhèn)街道考核河道共62個(gè)水質(zhì)監(jiān)測斷面開展“河長制”考核監(jiān)測。

5工作成效

試點(diǎn)期末，平湖市已經(jīng)建立了較為完善的水功能區(qū)管理制度、排污口控制制度和水源地監(jiān)管體系。完成了飲用水源地安全保障工程，有效提高了飲用水安全保障能力。完成了河道綜合整治任務(wù)，有效改善河道面貌。完成了各類污染治理計(jì)劃，有效削減了入河污染物，改善了河道水質(zhì)。完成了水質(zhì)監(jiān)測體系的建設(shè)，有效提升了水質(zhì)監(jiān)測能力。

2014年平湖市行政交接斷面水質(zhì)考核優(yōu)秀，全市16條市級河道單月總平均水質(zhì)類別均達(dá)到Ⅳ類，而2013年同期水質(zhì)為劣Ⅴ類，市人大開展的民意調(diào)查顯示，市民對水環(huán)境治理工作和治理成效的滿意率達(dá)99%。

列入嘉興市考核名錄的9個(gè)重要水功能區(qū)，2014年與2010年(試點(diǎn)方案確定的基準(zhǔn)年)同期水質(zhì)對比，CODMn、氨氮改善率分別是31.57%和24.95%，達(dá)到治理目標(biāo)(試點(diǎn)方案確定的改善率為10.00%)；出境水質(zhì)均優(yōu)于入境水質(zhì)；廣陳塘飲用水源地的CODMn、氨氮和總磷的改善率分別為16.55%、41.34%和17.58%，達(dá)到治理目標(biāo)(試點(diǎn)方案確定的改善率為10.00%)，水質(zhì)目標(biāo)全部完成。平湖市CODMn、氨氮、TP的減排量分別為39.00%、31.00%和64.00%，減排任務(wù)也全部完成。

6主要經(jīng)驗(yàn)

6.1完善的管理體制是推進(jìn)試點(diǎn)工作的關(guān)鍵

平湖市成立了市、鎮(zhèn)街道二級辦公室，負(fù)責(zé)各項(xiàng)目的實(shí)施；在具體工作的實(shí)施中，面對重點(diǎn)難點(diǎn)工程，平湖也成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，如畜禽養(yǎng)殖污染治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室等；建立了多方聯(lián)動機(jī)制，將本次工作與“環(huán)境保護(hù)城市建設(shè)”“生態(tài)城市建設(shè)”等有機(jī)結(jié)合在一起，建立各項(xiàng)工作的聯(lián)動機(jī)制，共享建設(shè)成果，發(fā)揮了治污、環(huán)保、生態(tài)等工作的合力。

6.2強(qiáng)化考核是試點(diǎn)工作的主要推動力

實(shí)行項(xiàng)目化管理，將每項(xiàng)任務(wù)分解到責(zé)任單位及個(gè)人，并明確實(shí)施期限；建立了多層次的項(xiàng)目進(jìn)度檢查體系，編制《平湖治水動態(tài)》和《平湖市水環(huán)境治理工作通報(bào)》，對治水過程及各個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)展進(jìn)行實(shí)時(shí)報(bào)道；建立了全面的監(jiān)督體系，采取市、鎮(zhèn)、村三級督查和動態(tài)管理制度，以明查、巡查、暗訪等手段對治水狀況進(jìn)行監(jiān)督；明確獎懲制度，將水環(huán)境綜合治理工作列入政府重要考核內(nèi)容。

6.3多樣化的治污辦法是試點(diǎn)完成的核心手段

以水功能區(qū)為單元，對納污能力進(jìn)行核定，為污染物的削減提供依據(jù)；創(chuàng)造性的提出《平湖市主要污染物總量控制和平衡辦法》，采取“差別化減排”“市鎮(zhèn)兩級政府儲備”“跨領(lǐng)域總量平衡機(jī)制”等措施對污染總量進(jìn)行靈活控制；強(qiáng)化源頭控制，全面封堵各類入河排污口；實(shí)施積極的財(cái)政和就業(yè)政策，解決企業(yè)的后顧之憂；全面開展高壓執(zhí)法，倒逼污染企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

(責(zé)任編輯郎忘憂)

收稿日期：2015-08-24

作者簡介：何賢康(1962-)，男，高級工程師，大專，主要從事水資源管理工作。E-mail：phhxk@163.com

中圖分類號：TV213.4

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1008-701X(2016)02-0072-03

DOI：10.13641/j.cnki.33-1162/tv.2016.02.020