柳德軍

(山西大學(xué)　近代中國研究所，山西　太原　030006)

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民主的悖論：20世紀(jì)40年代甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選及其異化

柳德軍

(山西大學(xué)近代中國研究所，山西太原030006)

摘要：抗戰(zhàn)后國民政府迫于輿論壓力，開始沿承總理遺教，實(shí)施“憲政”統(tǒng)治。為了使其憲政之治初備民主色彩，國民政府決定將鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的產(chǎn)生模式由委派制轉(zhuǎn)變?yōu)檫x舉制。甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選亦在國民政府的一再催促下于1945年開始實(shí)施，然因其地僻處西陲，財(cái)力、人力均極缺乏，民眾思想陳陋痼弊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選一開始便舉步艱難。加之內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)和田賦兵役的持續(xù)加重進(jìn)一步加劇了村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的矛盾,鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長職位不再成為鄉(xiāng)村精英競逐的對象，隨選即辭或被迫就任者屢見不鮮，本欲借助選舉以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長素質(zhì)的民選制度卻進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡。面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長群體性劣化和鄉(xiāng)村秩序的紊亂，甘肅省政府在內(nèi)戰(zhàn)尾歇之際被迫將鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的產(chǎn)生模式再次由選舉回溯為委派。鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選的異化及最終失敗的結(jié)局，宣告了國民政府在天時(shí)、地利、人和均處不利的時(shí)境下試圖通過民主的幻象來挽救日趨消亡的政治聲譽(yù)，其結(jié)果只能是一場民主的濫觴。

關(guān)鍵詞：國民政府時(shí)期；鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長；民主選舉；甘肅省政府

抗戰(zhàn)后的中國政局風(fēng)雨飄搖，國共內(nèi)戰(zhàn)一觸即發(fā)?？箲?zhàn)的勝利并未給中國人民帶來一個(gè)和平安定的生活環(huán)境，相反，新一輪的戰(zhàn)爭將再一次考驗(yàn)著中國人民的承受力和忍耐度。面對戰(zhàn)后全國人民對和平的殷切期望，重返南京的國民政府為了贏取輿論民心，開始沿承總理遺教，實(shí)施“憲政”統(tǒng)治。然憲政之基在于地方自治，如何在基層社會(huì)貫徹自治精神并使其初具“民主色彩”，國民政府將目光集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的選舉上。因?yàn)樵跁r(shí)人眼里“民主就是選舉,選舉就是民主。有了選舉就有了民主，沒有選舉就沒有民主”*王振民：《關(guān)于民主與憲政關(guān)系的再思考》，《中國法學(xué)》2009年第5期。。然而，戰(zhàn)后的中國社會(huì)艱難困窘，戰(zhàn)爭與貧窮始終困擾著這個(gè)遼闊的國家，國民政府推行基層政制民主化的努力，無論基于何種理由，都難以找到一片適宜于生存的土壤。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選的異化及最終失敗的結(jié)局，宣告了國民政府在天時(shí)、地利、人和均處不利的環(huán)境下試圖通過民主的幻象來挽救日漸消亡的政治聲譽(yù)，其結(jié)果只能是一場民主的濫觴。以往研究者對于民國時(shí)期保甲制度的研究主要集中在制度本身及社會(huì)層面的影響*對于這一問題的主要研究成果有：朱德新：《二十世紀(jì)三四十年代河南冀東保甲制度研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社1994年版；冉綿惠：《民國時(shí)期四川保甲制度與基層政治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版；張濟(jì)順：《淪陷時(shí)期上海的保甲制度》，《歷史研究》1996年第1期；王先明：《從自治到保甲：鄉(xiāng)治重構(gòu)中的歷史回歸問題——以20世紀(jì)三四十年代兩湖鄉(xiāng)村社會(huì)為范圍》，《史學(xué)月刊》2008年第2期，等。，而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長群體的研究缺乏應(yīng)有關(guān)注，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選制度的研究則更為少見。有鑒于此，筆者以甘肅省檔案館館藏之鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長資料為中心，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選為契點(diǎn)，系統(tǒng)梳理20世紀(jì)40年代甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長由委派轉(zhuǎn)變?yōu)檫x舉，再由選舉回溯為委派的歷史進(jìn)程，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析國民政府推行基層政制民主化的努力及其限度。

一

在國民政府的行政體系中，國家權(quán)力的末梢不再是王權(quán)時(shí)代的縣政府，而是國民政府在保甲制度推行中設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長作為國家行政體系的組織細(xì)胞，成為執(zhí)行各種政令不可或缺的一份子。在國民政府的政制視閾內(nèi)，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所抑或保甲公所，他們都是保甲制度的有效組織，而國民政府正是憑借這些組織將國家權(quán)力滲透于基層社會(huì)，從而加強(qiáng)對基層社會(huì)迅捷有效的管理與控制。

回溯20世紀(jì)三四十年代保甲制度的發(fā)展軌跡，不難發(fā)現(xiàn)，南京國民政府推行的保甲制度不再是中國傳統(tǒng)保甲制度的翻版，而是當(dāng)中國被卷入國際化的巨潮之后，面對西方政治制度與思想文化的強(qiáng)烈沖擊而產(chǎn)生的一種自覺式的反應(yīng)：即試圖將西方基層民主模式之自治與中國傳統(tǒng)基層控制模式之保甲融為一爐。雖然國民政府的這一政治理想看似完美，然任何一項(xiàng)政治制度的改革歸根結(jié)底均將以人為本?！捌胀ǔＳ幸浴酥巍汀ㄖ巍鄬ΨQ，而且認(rèn)為西洋是法治的社會(huì)，我們是‘人治’的社會(huì)。其實(shí)這個(gè)對稱的說法并不很清楚的。法治的意思并不是說法律本身能統(tǒng)治，能維持社會(huì)秩序，而是說社會(huì)上人和人的關(guān)系是根據(jù)法律來維持的。法律還得靠權(quán)力的支持，還得靠人來執(zhí)行，法治其實(shí)是‘人依法而治’，并非沒有人的因素。”*費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1985年版，第48頁。正所謂“法由人立”，“法賴人行”，“所謂王安石治法雖善，終為無治法之人而歸敗績”*⑤⑥宰時(shí)：《新縣制之研究與人事之關(guān)系》，甘肅省檔案館藏，檔號：15-9-7。。因此“有合理之制度，尚須有健全之人事，茍所用非人，則不啻交利器與拙匠之手，不徒無益，反收僨事?！雹菔Y介石對此亦有感觸：“為政之道，首在得人，人事之成否，即效能之高下與政治之成敗所連?！雹蘅梢娭贫葓?zhí)行者素質(zhì)之良寙，對于一項(xiàng)政治制度的改革和推行影響甚巨。正是鑒于人事問題的重要性，國民政府在推行保甲制度的過程中，一方面通過各種法令制度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的行為進(jìn)行規(guī)范約束，另一方面則以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的產(chǎn)生模式來對其群體加以改良。

1932年南京國民政府重置保甲時(shí)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的產(chǎn)生主要由縣政府委派，并呈報(bào)該省民政廳備案；保甲長的產(chǎn)生雖表面上由當(dāng)?shù)孛癖娺x舉，但事實(shí)上仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所推薦，由當(dāng)?shù)厮劓诼曂壹业酪髮?shí)之人擔(dān)任，并呈報(bào)縣政府備案。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長賢與不肖，“當(dāng)縣長的多半是照例不管，隨便委任。還有些縣長甚至專找些壞蟲去充任，因此才可以上下呼應(yīng)，狼狽為奸，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的，只要一張委狀在手，于是在鄉(xiāng)壩里，就可以作威作福，刮盡地皮?！?保自春：《關(guān)于人民選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長》，《現(xiàn)代農(nóng)民》1944年第9卷第13期，第13頁。對此情形，時(shí)任甘青寧監(jiān)察使的戴槐生亦有感觸：“洮河隴南各縣吏治，亟待整頓，蓋縣長對省府政令，例多敷衍，無切實(shí)奉行者。而縣以下之區(qū)長，多不識字，對政令不但多不了解，且挾勢橫行鄉(xiāng)里，民受其殃?！?戴槐生：《巡視隴南公畢返蘭》，《申報(bào)》1936年4月24日，第7版。為了推進(jìn)基層政治改革，增加行政效率，1939年9月19日《縣各級組織綱要》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的產(chǎn)生模式進(jìn)行了如下修訂：(1)保設(shè)保民大會(huì)，選舉保長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。(2)保民大會(huì)的出席人員以戶為單位，每戶出席1人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表會(huì)的代表由保民大會(huì)直接產(chǎn)生，每保選舉代表2人。國民政府稱，這種規(guī)定只是為了適應(yīng)我國目前農(nóng)業(yè)社會(huì)的實(shí)際情形，求其簡便易行的初步規(guī)定，如果將來自治事業(yè)行有成效，則將依據(jù)《綱要》第六條之規(guī)定，“中華民國人民無論男女，在縣區(qū)域內(nèi)屆往六個(gè)月以上，或有住所達(dá)一年以上，年滿二十歲者，為縣公民，有依法行使選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決之權(quán)?！钡侥菚r(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲的民意機(jī)關(guān)一定將以個(gè)別的公民為單位，行使直接民權(quán)*高清岳：《新縣制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲組織之檢討》，《地方自治半月刊》1940年第1卷第12—13期合刊，第12頁。。國民政府之所以如此改制，則是鑒于過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的人選困難，往往賢者不為，為者不賢，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)往往被土劣把持操縱，違法舞弊，殘害人民，而上級機(jī)關(guān)又不易糾察。如果設(shè)立民意機(jī)關(guān)，就可以運(yùn)用民主方法，采取民主監(jiān)督制，使直接發(fā)生利害關(guān)系的全體人民公開選舉，以此產(chǎn)生出優(yōu)良盡職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長。然而，民意機(jī)關(guān)的設(shè)立并未改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長對一切事務(wù)的執(zhí)行仍然只以上級命令為依據(jù)，并未通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)和保民大會(huì)。究其原因，一則因地方行政基層人員唯恐鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)和保民大會(huì)的健全，使他們不能假借政令，殃民自肥。二則民眾對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)和保民大會(huì)的認(rèn)識只停留在聽報(bào)告、簽受命令而已，并沒有給他們更多可以發(fā)揮權(quán)力的機(jī)會(huì)*秦柳方：《鄉(xiāng)村長實(shí)行民選問題》，《國民公論》1940年第4卷第8期，第272頁。。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)和保民大會(huì)的成立標(biāo)志著國民政府的保甲制度開始在自治精神的規(guī)約下朝著民主的方向發(fā)展，雖然這種民主意象的背后蘊(yùn)藏著諸多的政治目的。

新縣制實(shí)施后，國民政府即要求各省辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長之民選工作，然由于受諸多因素的影響，甘肅省政府直至1944年底才開始著手此項(xiàng)事宜。1944年11月10日國民政府內(nèi)政部函詢甘肅省政府：“查鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織暫行條例規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及保長、副保長分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)及保民大會(huì)選舉，貴省此項(xiàng)選舉已否開始辦理，利弊得失如何？又關(guān)于辦理此項(xiàng)工作，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織暫行條例已規(guī)定者外，是否有由中央另頒補(bǔ)充法規(guī)之必要?！?④內(nèi)政部公函：《函請將貴省辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長選舉情形見示由》，甘肅省檔案館藏，檔號：4-8-620。對于內(nèi)政部的詢問，甘肅省政府回函稱：“查三十三年度本省正趕辦縣各級民意機(jī)構(gòu)之建立，尚未辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長選舉事宜，擬于三十四年由各縣市擇條件優(yōu)越之鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行試辦，如有成效，再推廣其他地區(qū)，并定于上半年現(xiàn)行試辦民選保長副，下半年再試辦民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副，經(jīng)將實(shí)施限度及實(shí)施方法厘訂編入本府三十四年度工作計(jì)劃。至補(bǔ)充法規(guī)似應(yīng)有中央頒布之必要，俾各級辦理人員有所遵循步驟。惟本省教育尚未普及，人才缺乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長資格不宜過高，以免選舉時(shí)發(fā)生困難，所以選舉程序及方式亦宜力求簡便易行，而予以彈性之規(guī)定，俾地方有權(quán)力伸縮之余地，不致為法所拘?！雹苡纱丝梢?，雖然國民政府從1940年起就要求各省辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選事宜，但在異常艱難的抗戰(zhàn)年代，各省對于此項(xiàng)政制變革不得不一拖再拖，直至抗戰(zhàn)勝利在望，國民政府才將注意力再一次集中到這一基層政制的改革上。

在內(nèi)政部的督促下，甘肅省政府決定于1945年開始辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長選舉事宜，并制定了《甘肅省政府三十四年度工作計(jì)劃關(guān)于民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長條文》，從3個(gè)層面對甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選事宜作出說明。一、創(chuàng)辦緣起?！安楸臼「骺h市鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)、保民大會(huì)三十三年內(nèi)均已辦成，主為訓(xùn)練人民行使人權(quán)、提高參政興趣及健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)保基層干部起見，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長副亟應(yīng)依法實(shí)行民選，以符規(guī)定?！倍?shí)施限度?！安槊襁x鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長副事屬創(chuàng)舉，深恐辦理稍有不善，致滋流弊，為慎重起見，應(yīng)由各縣市擇條件優(yōu)越之鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行試辦，如有成效，再推廣其他地區(qū)，并于上半年各縣市先行試辦民選保長副，下半年再試辦民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副?！比?shí)施方法?！斑x舉保長副、保長方面：1.各保保民大會(huì)舉行達(dá)六次以上，經(jīng)縣政府考核完畢者，得選舉保長、副保長。2.就本保公民中經(jīng)已任公職候選人檢覆及格者選舉之，本保公民中如符此項(xiàng)及格人時(shí)，應(yīng)依照鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織暫行條例第五十四條之規(guī)定辦理。3.保民大會(huì)應(yīng)加倍選出保長、副保長各兩人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所呈請縣政府圈定委任之。選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副方面：1.各縣民選保長、副保長辦理確有成效，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)舉行四次以上，甲種公職候選人檢覆及格完竣，經(jīng)縣政府考核優(yōu)異，呈由省政府核準(zhǔn)者，得實(shí)行民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副。2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副時(shí)，應(yīng)就本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民中經(jīng)甲種公職候選人檢覆及格者選舉之。3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)應(yīng)加倍選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副各二人，繕具各種履歷表，由各縣市政府呈請省政府圈定委任之。”*《甘肅省政府三十四年度工作計(jì)劃關(guān)于民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長條文》，甘肅省檔案館藏，檔號：4-8-620。

由上可知，初辦選舉的甘肅省政府為了穩(wěn)妥起見，在不違背原則的前提下首先擇區(qū)試辦，同時(shí)為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的質(zhì)量，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長當(dāng)選人數(shù)加倍而有所選擇。然而，擇區(qū)試辦卻遭到了內(nèi)政部的反對，而當(dāng)選人數(shù)的加倍亦為此后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長選舉增添了諸多困惑。1945年9月內(nèi)政部再次函電甘肅省政府稱：“查抗戰(zhàn)已告結(jié)束，今后地方工作，應(yīng)以完成自治為先務(wù)，而舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副及保長民選，實(shí)為推進(jìn)自治之主要過程。貴省各縣市雖以文化水準(zhǔn)不甚齊一，人民政治興趣有欠濃厚，對于此項(xiàng)事務(wù)，開始辦理時(shí)，限于事勢，自難望悉符理想。然國策所關(guān)，似不便先擇少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試辦，候著有成，效及各地，教育發(fā)達(dá)然后普遍舉辦，致稽地方自治之進(jìn)行。所有缺點(diǎn)盡可于辦理過程中隨時(shí)督導(dǎo)，加以改進(jìn)，以期憲政基礎(chǔ)早日奠定?！?《內(nèi)政部快郵代電渝民字3917號》，甘肅省檔案館藏，檔號：4-8-620。在內(nèi)政部的催促下，1946年3月，甘肅省政府決定在全省各縣普遍推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選制度。正如甘肅省政府主席谷正倫所說：“現(xiàn)值憲政伊始，還政于民之際，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所為自治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之產(chǎn)生似應(yīng)由人民選舉賢能素孚眾望者擔(dān)任為宜。”但本省各縣除一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“業(yè)經(jīng)試辦，成效頗佳外，而其他各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長仍屬委派，以致意見紛岐，工作難達(dá)時(shí)代之要求。茲為健全人事組織，亟宜普遍民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，方能促進(jìn)地方自治，完成建國工作。”*③《準(zhǔn)蘭州市參議會(huì)函請普遍實(shí)行民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長以符民治一案請鑒核示遵由》，甘肅省檔案館藏，檔號：4-8-620。因此甘肅省政府決定“本府本年度工作計(jì)劃內(nèi)亦訂定全省各市縣局鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長一律普遍實(shí)施民選”，并分令各市縣局遵照，切實(shí)辦理③。同年7月，甘肅省政府頒發(fā)了《甘肅省各縣市局辦理區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉應(yīng)行注意事項(xiàng)》25條，決定將1945年試辦民選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長一律改選。并通令各縣稱：“案查本省各縣市局上年試辦民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長辦法，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選二人呈由本府核定一人，保長選二人由縣市府核定一人，與民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長辦法不合?？谈骺h市已普遍實(shí)施民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，所有上年試辦之民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長似應(yīng)通飭一律另行改選，以符規(guī)定?！?《為簽呈上年試辦之民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長應(yīng)通飭一律另行改選以符規(guī)定請核示由》，甘肅省檔案館藏，檔號：4-8-620。

就在甘肅省政府積極籌備民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長之時(shí)，內(nèi)政部再次特電催促甘肅省政府稱：“奉主席手諭，將各省實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選情形迅速呈核，貴省實(shí)施情形如何，請依下列各項(xiàng)：一、已成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)及已舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選之鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)字；二、全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長，預(yù)計(jì)須在何時(shí)始可完全出自民選；三、已否訂有鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長選舉單行規(guī)章；四、各縣舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選之年月；五、各地舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選之實(shí)施情形；六、各地實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選有何困難及流弊；七、地方公正士紳及優(yōu)秀青年，是否踴躍競選；八、各候選人有無利用不當(dāng)及非法方法競選情事；九、民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長素質(zhì)是否較未民選前為高；十、各縣政府及人民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選之觀念如何。請迅速分別縣市查報(bào)，并請將一、二、五三項(xiàng)提前電復(fù)?！?《南京內(nèi)政部致甘肅省政府函電》，甘肅省檔案館藏，檔號：4-8-620。

二

國民政府為何要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的產(chǎn)生模式由委派轉(zhuǎn)變?yōu)檫x舉，而且辦理得如此迫切呢？事實(shí)上，這與戰(zhàn)后中國國內(nèi)政治的劇烈變動(dòng)緊密相連。因?yàn)榭谷諔?zhàn)爭的爆發(fā)“完全改變了國共兩黨政治斗爭的條件。問題變成了那個(gè)黨能在這個(gè)國家的農(nóng)業(yè)比較重要而現(xiàn)代化程度較差的地區(qū)，最充分地動(dòng)員民眾，建立軍事力量，戰(zhàn)爭使這種競爭從官僚政治的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向社會(huì)革命?！?[美]費(fèi)正清、費(fèi)維愷編：《劍橋中華民國史》下卷，中國社會(huì)科學(xué)出版社1994年版，第11頁。

自抗戰(zhàn)進(jìn)入相持階段后，蔣介石便將注意力由對外轉(zhuǎn)向?qū)?nèi)，如何在中國取得合法有效的領(lǐng)導(dǎo)地位成為其考慮的首要問題。1939年9月9日國民黨參政會(huì)一屆四次會(huì)議召開，蔣介石在開幕詞中為此次會(huì)議設(shè)置了三個(gè)議題：集中人力，建設(shè)后方；加強(qiáng)軍事，爭取勝利；注意國際形勢，推進(jìn)戰(zhàn)時(shí)外交。盡管蔣介石閉口不談結(jié)束黨治與實(shí)行憲政，但參議員提交的眾多提案還是將會(huì)議的主題拉到結(jié)束黨治與實(shí)施憲政上。為了使憲政之路在預(yù)設(shè)的軌道中運(yùn)行,在蔣介石的允諾下，由國民黨籍的參政員孔庚等59人聯(lián)署提交了《請政府遵照中國國民黨第五次全國代表大會(huì)決議案定期召集國民大會(huì)制定憲法開始憲政案》。內(nèi)稱：“抗戰(zhàn)兩年，所流者全國國民之赤血，所竭者全國國民之脂膏，在現(xiàn)在黨治之下，政府僅能對黨負(fù)責(zé)，對全國國民幾無責(zé)任之可言?！睘榇藝裾仨氈匾暶褚?，珍重民力，實(shí)施如下措施：“一、由政府授權(quán)國民參政會(huì)本屆大會(huì)，推選若干人組成憲法起草委員會(huì)，以制定一可使全國共同遵守之憲法。二、在國民大會(huì)未召集以前，行政院暫時(shí)對國民參政會(huì)負(fù)責(zé)，省市縣政府分別暫對各級臨時(shí)民意機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。三、于最短期內(nèi)頒布憲法，結(jié)束黨治，全國各黨各派一律公開活動(dòng)，平流并進(jìn)，永杜糾紛，共維國命?！?孟廣涵主編：《國民參政會(huì)紀(jì)實(shí)》上卷，重慶出版社1987年版，第596頁。然此時(shí)抗戰(zhàn)正酣,憲政之議只能成為文牘案卷。

太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)和美國參戰(zhàn)進(jìn)一步堅(jiān)定了蔣介石抗戰(zhàn)必勝的信念，也加速了其對戰(zhàn)后國內(nèi)政治的安排。蔣認(rèn)為隨著抗戰(zhàn)的勝利，由“訓(xùn)政”進(jìn)入“憲政”無疑是國民政府贏取民心、奠定統(tǒng)治的不二選擇。然如何才能實(shí)現(xiàn)憲政之治？完成地方自治無疑是其通向成功的康莊大道，因?yàn)榈胤阶灾问恰皯椪贫鹊淖钪匾某煞?，沒有地方自治，憲政制度只是徒具其表的形式”*Min Tu-ki,NationalPolityandLocalPower:theTransformationofLateImperialChina,Cambridge,Mass,1989,P.159.。對于憲政與地方自治的關(guān)系，孫中山在《建國大綱》中早有論述。“凡一省過半數(shù)以上之縣皆達(dá)成完全自治者，則為憲政開始時(shí)期”及“全國有過半數(shù)省份達(dá)至憲政開始時(shí)期，則開國民大會(huì)決定憲法而頒布之”*高經(jīng)：《推行憲政促進(jìn)地方自治平議》，《新中華》(復(fù)刊)1944年第2卷第11期，第5、7頁。。胡漢民在1929年國民黨三大開幕詞中也稱：“所謂訓(xùn)政，是以黨來訓(xùn)政，是以國民黨來訓(xùn)政。在訓(xùn)政時(shí)期中，國民大會(huì)的政權(quán)乃由本黨的全國代表大會(huì)代行。”為了將來實(shí)現(xiàn)憲政，訓(xùn)政期間“最重要的就是要靠實(shí)現(xiàn)總理所詳細(xì)規(guī)定的地方自治了。地方自治實(shí)在是人民的一種基本團(tuán)結(jié)、基本組織。有了這個(gè)組織以后，眾人才能變成人民，才能談到一切民權(quán)的行使?！?榮孟源主編：《中國國民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料》上冊，光明日報(bào)出版社1985年版，第617—618頁。由此可見,地方自治與憲政實(shí)同為民權(quán)運(yùn)動(dòng)之產(chǎn)物，憲政之基礎(chǔ)。“人民政治興趣、政治能力及政治道德，固有賴地方自治之培養(yǎng)訓(xùn)練，而地方自治又必借憲政為之領(lǐng)導(dǎo)促進(jìn)與保障，二者實(shí)相輔相成，互為表里，無先后之可爭。而以地方自治充實(shí)憲政，以憲政促進(jìn)地方自治，乃今后中國政治建設(shè)的必由之路。”③高經(jīng)：《推行憲政促進(jìn)地方自治平議》，《新中華》(復(fù)刊)1944年第2卷第11期，第5、7頁。

然而，自20世紀(jì)30年代初南京國民政府推行保甲以來，地方自治被遺落于歷史的角落。雖然國民政府表面上為遵循總理遺教而不得不對地方自治時(shí)加提及，但事實(shí)上地方自治在基層社會(huì)中已失去了往昔的光彩。在抗日戰(zhàn)爭還未結(jié)束而國共競逐日趨激烈的特殊年代，如何借用保甲制度來加強(qiáng)對基層社會(huì)的有效控制，充實(shí)與中國共產(chǎn)黨最后攤牌的力量，同時(shí)又使這一傳統(tǒng)制度披上民主的外衣，保甲制度與地方自治的融合便成為國民政府解決這一難題的理想選擇。正如梁漱溟所說，在消極散漫的中國鄉(xiāng)村社會(huì)步入近代以來，隨著交通的發(fā)達(dá)和歐風(fēng)美雨的浸潤，已經(jīng)很難維持原來的模樣，“要求中國復(fù)興，必定要轉(zhuǎn)到一個(gè)新的方向去，什么新的方向呢，就是要由消極的境界轉(zhuǎn)到積極的境界，由散漫的狀態(tài)轉(zhuǎn)到組織的狀態(tài)，這樣新生活的轉(zhuǎn)變，才是實(shí)行地方自治的精義所在。”*梁漱溟：《中國地方自治問題》，《蘇聲月刊》1934年第1卷第5期，第91頁。

雖然國民政府曾致力于保甲與自治的融合，但僅僅理論層面的融合并不能解決面臨的現(xiàn)實(shí)困局。為了能使現(xiàn)有的基層政制確具民主色彩，國民政府便將希望寄托在鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的民主選舉上。盡管這一單調(diào)的民主模式不能盡顯國民政府改革基層政制之本意，但即使這樣簡單的民主表達(dá)在遼闊封閉的中國農(nóng)村也不見得能夠順利推行。因?yàn)椤靶沃T法制如歐洲所有者，始終不見于中國”，“權(quán)利自由這類觀念，不但是中國人心目中從來所沒有的，并且是至今看了不得其解的”*陳序經(jīng)：《選舉，憲政與東西文化》(二)，《現(xiàn)實(shí)文摘》1948年第1卷第9期，第9頁。，何況鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選制度在理論上亦遭到了時(shí)人的質(zhì)疑。他們認(rèn)為軍政時(shí)期及訓(xùn)政時(shí)期最先注重者“在以縣為自治單位，蓋必如是，然后民權(quán)有所讬始，主權(quán)在民之規(guī)定便不至成為空文也。今于此忽之，其流弊遂不可勝言?！钡谝唬耙钥h為自治單位，所以移官治于民治也，今既不行，則中央及省仍保其官治狀態(tài)，專制舊習(xí)何由打破。”第二，“事之最切于人民莫如縣以內(nèi)之事，縣自治尚未經(jīng)訓(xùn)練，對于中央及省何怪其茫味津涯?！钡谌?，“人口清查，戶籍厘定，皆縣自治最先之務(wù)，此事已辦，然后可言選舉。今先后顛倒，則所謂選舉，適為劣紳土劣之求官捷徑，無怪選舉舞弊所在皆是?！钡谒模叭嗣裼锌h自治以為憑借，則進(jìn)而參與國事可綽綽然有余裕，與份子構(gòu)成團(tuán)體學(xué)理乃不相違，茍不如是，則人民失其參與國事根據(jù)，無怪國事操縱于武人及官僚之手?！?鄭拔駕：《憲政與地方自治》，《臺(tái)灣訓(xùn)練》1947年第5卷第5期，第20頁。雖然上述說法不無道理，但事實(shí)上則是以短視的目光誤讀孫中山的思想。在孫中山看來，如果想讓中國的政治達(dá)到民有、民治、民享的地步，即須從最下層做起。實(shí)行地方自治，使人民有參與本地地方政治事務(wù)的機(jī)會(huì)，直接選舉地方的官吏，自由制定地方的法令，獨(dú)立經(jīng)營地方的特種事業(yè)，人民并得運(yùn)用四個(gè)政權(quán)(選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決)以監(jiān)督促進(jìn)地方的政治效率。以其本人話來說：“地方自治者，國之礎(chǔ)石也，礎(chǔ)不堅(jiān)，則石不固。觀五年來之現(xiàn)象，可以知之。今后當(dāng)注全力于地方自治?！?莊心在：《中國政治建設(shè)與地方自治》，《新聲月刊》1931年第3卷第3期，第3頁?？梢?，孫中山的地方自治思想并非僅僅局限在縣一級，相反，培育鄉(xiāng)民四權(quán)意識，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長才是其自治思想的核心內(nèi)容。

事實(shí)上，國民政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的產(chǎn)生模式由委派制轉(zhuǎn)變?yōu)檫x舉制，除了迎合國民黨即將由“訓(xùn)政”邁向“憲政”的政治因素外，也隱含了國民政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲人員素質(zhì)的深切關(guān)懷。在近代中國推行的各種政制改革中均會(huì)遇到一個(gè)致命的問題，那就是人才的選拔與任用。觀諸民國鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長之現(xiàn)狀，誠如時(shí)人所稱：“沿至今日，去古愈遠(yuǎn)，人心愈壞，而地方保甲愈趨愈下，其弱者頂名充數(shù)，一無能為；其強(qiáng)者則交結(jié)官差，私通胥吏，或曰縣中某頭腦其親戚也，衙前某先生其好友也，鄉(xiāng)愚無知，以為與官府聲氣相通，不敢稍有觸犯，以罹咎戾，于是乎擅作威福，魚肉鄉(xiāng)間。每節(jié)須送節(jié)規(guī)者有之，做壽分帖苛派禮物者有之，稍有事端，便生枝葉，肆其貪狼之性，逞其狡兔之謀。其在名鄉(xiāng)望族，或尚斂跡而不敢恣肆，倘在窮鄉(xiāng)僻壤，去城較遠(yuǎn)，官府耳目有所不及，則若輩更肆無忌憚，無所不為矣?！?《舊報(bào)新抄：地?！?，《申報(bào)》1940年8月1日，第12版。這種不良現(xiàn)象之存在，“大之足以妨得國策的貫徹，小之亦使地方有志人士不屑置身于地方政治，人才既不肯到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，于是基層政治永無起色?！?《社評：改進(jìn)地方基層政治》，《申報(bào)》1943年3月14日，第2版 。

國民政府推行地方自治，其目的就是要求地方人民處理地方事務(wù)，以避免上述問題的再度發(fā)生。然中國地大物博，人口眾多，如果想讓如此眾多的民眾處理自己的事務(wù)顯然不切實(shí)際，這就需要“少數(shù)思想清楚、精力強(qiáng)健的現(xiàn)代化人物”為之代表。但20世紀(jì)40年代的中國民眾智識水準(zhǔn)“普通低淺，知識青年競向城市活動(dòng)，鄉(xiāng)村社會(huì)的文化和經(jīng)濟(jì)都操縱在土豪劣紳的手里，人民自身對自治漠不關(guān)心，一切舊勢力的活躍足以窒息這萌芽的自治運(yùn)動(dòng)而有余。所以過去推行自治，其結(jié)果不出二途：或是成立了機(jī)關(guān)，但無實(shí)際活動(dòng)，所謂自治，名存實(shí)亡；或是自治機(jī)關(guān)由土豪劣紳支持，使得土豪劣紳的統(tǒng)治合法化、衙門化。在老百姓看來，根據(jù)自治條則產(chǎn)生的鄉(xiāng)長、區(qū)長，仍不過是昔日之保正、團(tuán)總等等的化身而已?！?陳柏心：《完成地方自治的途徑》，《現(xiàn)代讀物》1939年第4卷第4期，第40—41頁。同時(shí)上級委派的鄉(xiāng)保長，“常以政府一員的姿態(tài)出現(xiàn)，一切政令設(shè)施，都是自上而下，一味以命令為主，而不問民情的是否適合，只求功令的敷衍，而不顧民眾的要求如何，因是要想動(dòng)員而不能徹底，即令努力推行，亦無法獲得置效。”*秦柳方：《鄉(xiāng)村長實(shí)行民選問題》，《國民公論》1940年第4卷第8期，第271頁。加之“近年以來，差傜繁興，鄉(xiāng)務(wù)特忙，支應(yīng)軍差，尤為難事。稍有不周，便遭凌辱，因之對鄉(xiāng)長一職，率多裹足不前，視為畏途?！?郭昌齡：《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長》，《鄉(xiāng)村工作》1937年第6期，第18—19頁。“稍有資產(chǎn)或稍有知識者，皆逃避一空，不肯承乏。而夤緣得此者，又擅作威福，以土皇帝自居，一?；蛞患字?，皆不得聊生。”*成駿：《湖北農(nóng)村雜寫》，《申報(bào)》1936年4月8日，第8版。有見于此，國民政府決心借用民選模式以改良已處劣化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長，并認(rèn)為民選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長或能“充分代表民意，深知民間疾苦，為民眾所擁護(hù)，受民眾的愛戴，動(dòng)員工作固能順利進(jìn)行，民力也易于發(fā)揮”⑦秦柳方：《鄉(xiāng)村長實(shí)行民選問題》，《國民公論》1940年第4卷第8期，第271頁。。

三

綜上所述，國民政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的產(chǎn)生模式由委派轉(zhuǎn)變?yōu)檫x舉，其目的固然是為了爭取輿論民心、迎合憲政之需；但同時(shí)亦想借用民選的方式徹底清除原有委派之鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的種種弊病，為鄉(xiāng)村社會(huì)治理添加一種新的領(lǐng)導(dǎo)力量，并在此基礎(chǔ)上緩解民眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長之間的緊張關(guān)系。然而，國民政府的這一政治理想能否實(shí)現(xiàn)，面對國民政府功利激進(jìn)之態(tài)度，時(shí)人評論稱：“選舉的意義在求才，而不在騖名，粗制濫造的選舉，只在騖名，而非求才。欲速則不達(dá)，這句話固然可以作為故意拖延選舉的借口，但無計(jì)劃、無步驟的選舉，適足以僨事。”*王蘊(yùn)卿：《論民選保甲長之重要性》，《民治》1945年第1卷第3—4期，第7—8、7頁。事實(shí)證明，上述說法實(shí)非危言聳聽。自1946年實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選以來，“曾經(jīng)造成許多使人啼笑皆非的場面。假造民意的選舉票一大把一大把塞進(jìn)選舉柜，兩個(gè)集團(tuán)因?yàn)閯菥?，竟因此造成團(tuán)毆的場面?！敝詴?huì)出現(xiàn)如此怪現(xiàn)象，是因?yàn)椤爸袊嗣褚幌虿涣?xí)慣民主國家人民應(yīng)享受的權(quán)利，對于民意選舉向來更漠不關(guān)心。因此，雖然政府已經(jīng)把選舉權(quán)交給人民，但人民大多都沒有好好地運(yùn)用這個(gè)基本權(quán)利?！?十郎：《談“選舉”》，《申報(bào)》1947年7月12日，第2版。正是源于上述問題的諸多制約，甘肅省政府在內(nèi)政部的不斷催促下倉促實(shí)行普遍民選，一開始便遇到了諸多困難。

第一，民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長對于偏僻閉塞的甘肅鄉(xiāng)村來說簡直是“千年未有之巨變”，毋庸說普通鄉(xiāng)民，即使縣政府行政人員對于民選之事亦聞所未聞，試辦之初，未免疑慮重重。加之民選初行之時(shí)，制度本身的不健全及朝令夕改，更使執(zhí)行者茫然若失。時(shí)人評論稱：“十年以來，許多人感覺盡管鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、閭、鄰等編制已經(jīng)改名為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、保、甲，但是據(jù)行政當(dāng)局的報(bào)告，除了廣西省已普遍實(shí)行保長民選，安徽省已開始試行民選保長而外，其余各省縣市的保長，不免大多數(shù)仍由政府委派，即使有的省份實(shí)行民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長，仍不過是選出加倍人數(shù)呈送政府擇委。”⑩王蘊(yùn)卿：《論民選保甲長之重要性》，《民治》1945年第1卷第3—4期，第7—8、7頁。甘肅省在試行民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長時(shí)情形亦是如此。

第二，甘肅地處西北邊陲，地瘠民貧，教育文化極為落后，要想在這一鄉(xiāng)村區(qū)域選拔出一批品能兼優(yōu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長，無疑于水中望月。因此甘肅各縣之民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長雖然表面上實(shí)行民主選舉，但實(shí)際上卻是“換湯不換藥”，民選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長仍大多由原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長充任。例如1946年莊浪縣政府代電稱：“本縣民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長于奉令辦理后，即發(fā)動(dòng)黨團(tuán)各學(xué)校力量，宣傳鼓勵(lì)地方公正士紳及具有革命性之有為青年踴躍競選，同時(shí)一面通告登記候選人并公布選舉日程，一面根據(jù)頒發(fā)注意事項(xiàng)訂定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)行注意事項(xiàng)、選舉日程表，并制發(fā)各項(xiàng)應(yīng)用表冊、選舉票等分飭各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所遵照，積極準(zhǔn)備，擴(kuò)大舉行。自八月十六日開始選舉，由縣長并派員會(huì)同黨團(tuán)參議會(huì)負(fù)責(zé)人依照日程表親赴各鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)選，及函請各鄉(xiāng)縣參議員就地參加指導(dǎo)選舉，截止本月二十日，本縣維新、臥龍、寧陽、安東等四鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副已依法選出。經(jīng)核當(dāng)選人均為青年黨團(tuán)員，悉曾任公教人員多年，資歷多佳，尚屬合法。至選舉時(shí)會(huì)場秩序嚴(yán)整，并因擴(kuò)大宣傳，人民情緒頗為興奮。”*《莊浪縣政府快郵代電》，甘肅省檔案館藏，檔號：15-14-113。不難看出莊浪縣政府對于此次民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長贊譽(yù)有加。然而，莊浪縣民選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長果真是當(dāng)?shù)赜袨榍嗄辏壳f浪縣長陳永康在隨后的呈電中道出了實(shí)情：“本縣定于八月無法開始選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，據(jù)臥龍等鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)呈請，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長責(zé)繁任重，本鄉(xiāng)人才缺乏，稍不勝任，貽誤實(shí)深，為利公便民計(jì)，擬懇仍選舉現(xiàn)任鄉(xiāng)長連任?！?《莊浪縣呈甘肅省政府電》，甘肅省檔案館藏，檔號：15-14-113。對此甘肅省政府認(rèn)為，“查籍隸本鄉(xiāng)鎮(zhèn)之現(xiàn)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長原有被選權(quán)，如果當(dāng)選，自可連任”*《甘肅省政府代電》，甘肅省檔案館藏，檔號：15-14-113。。由此觀之，迫于政治、經(jīng)費(fèi)、人才等諸多因素困擾，20世紀(jì)40年代甘肅各縣所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選其實(shí)仍不過是新瓶裝舊酒，名異而實(shí)同。

第三，甘肅各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選的主動(dòng)權(quán)和決定權(quán)始終掌握在少數(shù)人的手中。由于民國時(shí)期的甘肅鄉(xiāng)村社會(huì)仍然延承著封建時(shí)代的鄉(xiāng)村治理模式，士紳階層與知識份子掌控著鄉(xiāng)村社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)命脈,在中國鄉(xiāng)村社會(huì)的等級體系中，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的產(chǎn)生模式是委派還是選舉,其結(jié)果均將代表少數(shù)精英的利益。但事實(shí)上，鄉(xiāng)村精英的利益并非與普通民眾的利益完全相悖。首先讓我們看一看當(dāng)時(shí)民選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長是何許人？1946年4月?lián)尢m縣北辰鄉(xiāng)民稱：該鄉(xiāng)“第五保第八甲民戶張子述者，出身軍人，前在國民革命第五路軍總司令部屬充軍，做事勇敢，忠誠樸實(shí)，為長官素所贊許者也，時(shí)賜獎(jiǎng)?wù)?，以資其功。后因作戰(zhàn)代傷，下伍旋里，自該張某到吾鄉(xiāng)之后，仗義疏財(cái)，專為慈善，親老扶幼，言辭和悅，拯危救困，本鄉(xiāng)長幼男女勿不欽敬感懷，誠吾鄉(xiāng)公正之偉人也。曾在趙老灣募緣化布，修建廟宇，又在溝中募建佛堂，見義勇為，雖死不辭。吾鄉(xiāng)去歲大旱，餓殍盈野，張某即以身作則，辦理荒旱，親至鄰華堂處，不非口舌，不辭勞苦，敦請鄰君施舍白米百石，每人分散二斗，此情此德，不啻再造。所作之善，不能盡述，張某一身清白熱心，赴湯蹈火，亦所不避，誠吾鄉(xiāng)貧民之救星也，是以公舉。”*《呈為公舉得人忠誠樸實(shí)服務(wù)熱心公眾選舉得專委任事》，甘肅省檔案館藏，檔號：15-15-664?？梢娫撪l(xiāng)所舉之張某不僅擁有充軍的經(jīng)歷，殷實(shí)的家資，而且在當(dāng)?shù)匾灿幸欢ǖ穆曂?。這種鄉(xiāng)村精英不僅能夠得到鄉(xiāng)民的普遍認(rèn)同，同時(shí)也能得到鄉(xiāng)村士紳和政府的信任。透過甘肅鄉(xiāng)村社會(huì)的政治實(shí)景，我們?nèi)阅芸吹竭@樣一種場景：雖然歐風(fēng)美雨飄蕩在中國社會(huì)已近百年，但地處西陲的甘肅鄉(xiāng)村仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)和生產(chǎn)方式，制度的變革僅僅改變著基層政制機(jī)構(gòu)的名稱，卻未真正觸及到鄉(xiāng)村社會(huì)治理的內(nèi)核和本質(zhì)。在自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，普通鄉(xiāng)民與鄉(xiāng)村精英的利益在某種程度上仍然是吻合的,這種利益的吻合亦決定了民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)。

相反，如果當(dāng)選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長不能符合鄉(xiāng)村社會(huì)的這一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，無論是鄉(xiāng)村士紳、知識階層，還是普通民眾均會(huì)伸出彈劾之手。1946年8月當(dāng)隴西縣云田鄉(xiāng)民得知該鄉(xiāng)民選鄉(xiāng)長為雷虎卿時(shí)，即聯(lián)名呈請甘肅省政府稱：“竊查云田鄉(xiāng)奉令選舉鄉(xiāng)長，結(jié)果雷虎卿為鄉(xiāng)長，究其原因，地方劣紳李馪勾結(jié)趙鳳翔及雷虎卿三人大花金錢，設(shè)擺酒宴，邀本保鄉(xiāng)民代表活動(dòng)鄉(xiāng)長。唯查該代表多系先年保長，劣紳李馪任意挑撥，故不以民眾意見，而以狼狽為奸，漁利自肥，失了民意主旨，誤了選舉規(guī)則。又查趙鳳翔、雷虎卿皆先年鄉(xiāng)長，種種貪污案件民等告發(fā)縣府及專署者不勝枚舉，即被勒令停職，縣府有卷可考，迄今懸案未結(jié)，依法不宜當(dāng)選。再查李棟、李馥品學(xué)兼優(yōu)，秉公正直，人地相宜，按照當(dāng)選法規(guī)，李棟為正鄉(xiāng)長，李馥為副鄉(xiāng)長?！?《為呈報(bào)隴西縣云田鄉(xiāng)選舉鄉(xiāng)長雷虎卿懸案未結(jié)依法不宜充任由》，甘肅省檔案館藏，檔號：15-15-651。云田鄉(xiāng)中心國民學(xué)校校長唐仲藩，教員雷霖、李彬、李馥、王俊杰等亦呈報(bào)甘肅省政府：“竊查隴西云田鄉(xiāng)選舉鄉(xiāng)長，結(jié)果雷虎卿為正鄉(xiāng)長，李棟為副鄉(xiāng)長。唯查雷虎卿曾任過云田鄉(xiāng)鄉(xiāng)長，民眾多不滿意，言舊案未結(jié)不應(yīng)當(dāng)選，但舊案是否結(jié)束，職等不明，邇來本鄉(xiāng)一般民眾情形風(fēng)潮迭起，大不安寧。職等因雷虎卿人地不宜，上恐誤公，下怕累民，依照地方實(shí)際情形與民眾意念，李棟為正鄉(xiāng)長，李馥為副鄉(xiāng)長，方可上不誤公，下不累民?！?《為懇請隴西云田鄉(xiāng)選舉鄉(xiāng)長實(shí)情伏乞核準(zhǔn)由》，甘肅省檔案館藏，檔號：15-15-651。從雷虎卿個(gè)人簡歷看，雷雖然擔(dān)任過鄉(xiāng)長、聯(lián)保主任，并取得了甲乙兩種公職候選人資格*《甘肅省隴西縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉當(dāng)選人名簿》，甘肅省檔案館藏，檔號：15-15-651。，其職位亦得到上級行政部門的庇護(hù)，但由于其行為已經(jīng)背離了該鄉(xiāng)士紳及民眾的普遍認(rèn)同，最終仍逃脫不了“并案核辦”，改選下課的政治命運(yùn)。

第四，國共內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，田賦兵役日趨加重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長開始在上級命令與民眾抵觸間艱難斡旋，一些深得民望的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長鑒于形勢險(xiǎn)惡，均紛紛請辭。就以隴西縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)長更迭為例。1947年5月21日隴西縣萊子鎮(zhèn)鎮(zhèn)長伍昌麟辭函稱：“查本鎮(zhèn)鎮(zhèn)長一職，前由第一期代表會(huì)選昌麟接充，現(xiàn)已將近二載之久，任勞任怨，奉公守法，未能有益于桑梓，亦未貽害于地方。昌麟本應(yīng)用全力暫將應(yīng)付，但近月內(nèi)身得惡疾，精神錯(cuò)亂，認(rèn)事不清，反輕反重，若不及早辭卸，不免上誤下累，貽害終身，相應(yīng)函請，查照轉(zhuǎn)報(bào)縣府另選賢達(dá)接替，推進(jìn)一切，則昌麟感德無涯矣?！?《呈轉(zhuǎn)本縣萊子鎮(zhèn)長伍昌麟辭職請核示由》，甘肅省檔案館藏，檔號：15-15-651。9月16日隴西縣政府稱：“查四月份本縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副動(dòng)態(tài)情形計(jì)，紫來鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長顏希賢被選為鄉(xiāng)民代表，首陽鎮(zhèn)長原祥麟病故，復(fù)興鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長汪啟齊因事他往，昌谷鄉(xiāng)長羅錦山因推動(dòng)工作困難，碧巖鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長張希漢因就學(xué)深造，鄉(xiāng)長包廷選被選為鄉(xiāng)民代表，均經(jīng)先后辭職?！?《電復(fù)紫來鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長顏希賢等辭職案情形請核示由》，甘肅省檔案館藏，檔號：15-15-651。事實(shí)上，這種情形不惟甘肅獨(dú)有。1946年1月張曉崧在談?wù)撋虾Ｕ幈＜滓饬x時(shí)稱：“本市整編保甲工作自本月15日開始以來，已歷數(shù)日，一般情形，堪稱良好，惟有一部分市民被任為甲長或保長時(shí)，頗多不愿就職。”*《張曉崧談?wù)幈＜滓饬x》，《申報(bào)》1946年1月19日，第2版。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的頻繁更迭不僅加劇了資金的浪費(fèi)和社會(huì)的紊亂，同時(shí)也造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)不良，鄉(xiāng)村社會(huì)陷于權(quán)力的真空狀態(tài)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲機(jī)構(gòu)是國民政府行政體系的重要組成部分，是國家權(quán)力深入鄉(xiāng)村社會(huì)的重要一級，也是國民政府加強(qiáng)基層社會(huì)控制的橋梁和紐帶。如果說20世紀(jì)40年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的處境艱難，那么保長的處境則更如水火。因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長紛紛請辭的同時(shí)，無人應(yīng)選保長遂成為保長選舉的瓶頸。1949年4月28日皋蘭縣中正鄉(xiāng)鄉(xiāng)長王子豐報(bào)稱：“該鄉(xiāng)第十保保長管意，自本年二月十六日當(dāng)選，迄今抗不接辦，致政令無法推行，附送管意一名，請予法辦?！钡芤夥Q自己“目不識丁，恐有貽誤”，因而請求辭退。經(jīng)縣政府派員調(diào)查稱“中正鄉(xiāng)第十保前次選舉保長實(shí)欠合法，茲為解決該保糾紛，免誤要公計(jì)，當(dāng)會(huì)同該鄉(xiāng)長于十九日前往該保，召集保民代表管如、劉竹軒及紳耆民眾等七十五人”，重新選舉，“結(jié)果仍將管意以六十二票當(dāng)選為該保保長”。為了能使該保長順心就職，皋蘭縣政府決定“管意第一次被選為保長，因系前任鄉(xiāng)長陳森章主持監(jiān)選，確實(shí)不合選舉保長法令手續(xù)，該鄉(xiāng)長王子豐不查明原委，竟勒令管意接充保長，如此處理，殊屬失當(dāng)。除將該鄉(xiāng)長王子豐記大過一次，以示懲戒外，已令飭該新任保長管意即日接辦?！?《據(jù)本縣中正鄉(xiāng)長王子豐報(bào)以新任保長管意抗不接充一案處理經(jīng)過情形電請核備由》，甘肅省檔案館藏，檔號：15-15-666。從上述材料中不難看出，無論選舉手續(xù)是否合法，管意當(dāng)選保長并非心甘情愿，然迫于上級政令及行政處罰，管意就職也只能是無奈之舉。

既然民選保長已經(jīng)成為一種形式，那么被選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長素質(zhì)則不言而喻。1947年1月，據(jù)靖遠(yuǎn)縣大廟鄉(xiāng)鄉(xiāng)長杜興泰稱：“查上年本鄉(xiāng)當(dāng)選之保長副確能得到民眾信仰，辦事穩(wěn)練，成績較好者固多，而有少數(shù)之保長副以近來對保政之不能推行而致落后者有之，因無辦事能力已失保民素望，經(jīng)保民大會(huì)開會(huì)罷免者有之，此種情形實(shí)由于初次選舉，民眾尚不明瞭選舉意義，以致當(dāng)選者未得其人。經(jīng)查應(yīng)予更換之保長副，需要另行選舉精干者接充，以期推行保政效率之易速，以故擬據(jù)保民大會(huì)之要求，飭即另選?！?《為呈未屆期滿之民選保長副如遇辦事不力或失民望時(shí)如何辦理請鑒核示遵由》，甘肅省檔案館藏，檔號：15-15-666。然而，這種稍現(xiàn)規(guī)則的民選制度在1947年以后開始發(fā)生質(zhì)的改變。內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)和田賦兵役的持續(xù)加重將普通民眾逼到了生死邊緣，淪落為國民政府征兵納稅的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲機(jī)構(gòu)開始成為民眾發(fā)泄仇恨的對象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長不再成為鄉(xiāng)村精英競逐的對象，即使普通鄉(xiāng)民對于競選該職亦避猶不及。然而，為了完成上級政令，各縣政府不得不按照規(guī)定選舉出足夠數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長。正是在這一特殊的時(shí)境交替中，各地土劣分子乘虛而入，鳩占鵲巢。據(jù)稱貴州某縣長甚至“大批出售鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，以三堂鄉(xiāng)長而言，包張爭贖，竟出資達(dá)六百萬元；勝龍鎮(zhèn)鎮(zhèn)長出資四百萬元；其余二三百萬不等，最低亦需百萬元。”*《某縣長大賣鄉(xiāng)鎮(zhèn)長》，《貴州民意》1945年第1卷第4期，第18頁。本欲改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長素質(zhì)的民選制度此時(shí)卻成了各地土豪劣紳發(fā)財(cái)致富、爭權(quán)奪利的護(hù)身符。

面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長素質(zhì)的嚴(yán)重劣化和欺壓民眾之情事接連發(fā)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長與民眾之間的矛盾開始加劇，甘肅省政府在無力提高待遇、加強(qiáng)培訓(xùn)的情境下，唯有一途便是加重對不稱職之鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的懲處。1947年1月21日甘肅省政府規(guī)定：“民選保長副如有辦事不力或已失民望情事時(shí)，除所處保民大會(huì)得自動(dòng)提議予以罷免外，該管鄉(xiāng)鎮(zhèn)長并得依‘修正各縣市辦理地方自治人員考核及獎(jiǎng)懲暫行條例’第三條及第六條之規(guī)定，按其情節(jié)酌予懲處?！?甘肅省政府代電：《電釋民選保長副懲處辦法》，甘肅省檔案館藏，檔號：15-15-666。然而，正可謂“徒善不足以為政，徒法不能以自行”，甘肅省政府對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的懲處既不能制止保長的頻繁辭職和拒不就任，亦無法提高當(dāng)選保長的個(gè)人素質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的民選模式并未給國民政府的鄉(xiāng)村社會(huì)治理帶來更高的效率。

隨著戰(zhàn)爭的持續(xù)進(jìn)行和田賦兵役負(fù)擔(dān)的不斷加重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長與普通鄉(xiāng)民之間的矛盾日益尖銳，詆毀、呈訟鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的案卷多如牛毛。如皋蘭縣八堡鄉(xiāng)民眾匿名控訴該鄉(xiāng)鄉(xiāng)長施子寅，稱其“本無鄉(xiāng)長之資格，更非民眾之悅服，不過此次經(jīng)選鄉(xiāng)長者，純系一種運(yùn)動(dòng)手段。況我八堡鄉(xiāng)共分七保，心悅誠服之人不過三四人也，其余民眾均在敢怒不言。政府此次民選鄉(xiāng)長，一為地方治安，二要減輕民眾負(fù)擔(dān)，方合政府法令與地方治安之條例。此人做事心似狼毒，視財(cái)如命，與地方不為無益，反而害之?！币虼苏埱蟾拭C省府“戀念苦情，以救民命，速派賢員接替”*《呈為減輕民眾負(fù)擔(dān)更換棘手鄉(xiāng)長由》，甘肅省檔案館藏，檔號：15-15-666。。靖遠(yuǎn)縣大廟鄉(xiāng)民匿名控訴該鄉(xiāng)鄉(xiāng)長楊興泰，稱其“為人狡詐，武斷鄉(xiāng)曲，吸食鴉片，蔑視法紀(jì)，種種劣跡，筆難盡述。前于民選鄉(xiāng)長時(shí)，曾以磕索人民血汗之資——前為本鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長，賄買各保之鄉(xiāng)民代表，大肆活動(dòng)，選伊為鄉(xiāng)長，強(qiáng)奸民意，把持鄉(xiāng)政，殊失‘民主’之至意。所可痛者，該鄉(xiāng)長身為公務(wù)人員，而竟吸食鴉片，誅求人民之血汗，供一己之享樂，每至各保巡查，各保長深以大煙之無法供應(yīng)為苦?！币蚨蟾拭C省府將其徹查究辦，以維法紀(jì)，而維憲政*《為吸食鴉片賄選鄉(xiāng)長把持鄉(xiāng)政魚肉人民祈鑒核徹查究辦以肅法紀(jì)而維憲政由》，甘肅省檔案館藏，檔號：15-15-666。。面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長與鄉(xiāng)民矛盾的不斷加劇，為了維持鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定，完成戰(zhàn)亂年代地方自衛(wèi)及征兵征糧等工作，甘肅省政府對于上述民眾之訴訟，一般采取“匿名稟告，應(yīng)予不理”的態(tài)度而匆匆收場。這一方面表明隨著中國國內(nèi)政治環(huán)境的劇烈變動(dòng)，甘肅省政府已無暇處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的優(yōu)良寡窳，維持現(xiàn)狀成為這一時(shí)期甘肅省政府的最佳選擇；另一方面甘肅省政府也認(rèn)識到戰(zhàn)爭年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的特殊使命與普通民眾利益之間的尖銳矛盾，處于夾縫中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長成為民眾控訴攻擊的對象已成見怪不怪的平常事。

四

面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長民選而引發(fā)的諸多問題，1947年7月甘肅省鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣縣長崔汝峻呈報(bào)稱：“查現(xiàn)值剿匪緊張之際，軍差供應(yīng)日益浩繁，本縣現(xiàn)任民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員多不理事，遇事敷衍諉卸，貽誤匪輕，為求政令運(yùn)用靈活配合軍事之需要，計(jì)擬請?jiān)诮椌钙陂g，凡鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員因故去職或開缺時(shí)，準(zhǔn)由縣府暫派干員代理，一俟軍事平定再行補(bǔ)行民選?！?《據(jù)鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣政府電請綏靖期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員去職開缺準(zhǔn)由縣暫派員代理一案請核示由》，甘肅省檔案館藏，檔號：4-8-622。對于崔的建議，內(nèi)政部認(rèn)為“與規(guī)定不合，未便準(zhǔn)行。如民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長因故去職或開缺時(shí)，得由原選舉之民意機(jī)關(guān)依法改選或選補(bǔ)，并報(bào)民政廳查核，以免藉口情形特殊，任意由縣遴員派任，滋生流弊。”*《內(nèi)政部復(fù)甘肅省政府電》，甘肅省檔案館藏，檔號：4-8-622?？梢娫趦?nèi)戰(zhàn)初始，民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長雖給國民政府控制鄉(xiāng)村社會(huì)帶來了一系列的問題，但基于對憲政和地方自治的長遠(yuǎn)考慮，國民政府仍然不想在此時(shí)脫掉為其鄉(xiāng)村社會(huì)控制披上的民主外衣。

然而，國民政府的這種堅(jiān)持并未延續(xù)多久，隨著國共內(nèi)戰(zhàn)的全方位展開和國民黨軍隊(duì)的不斷失利，使得國民政府對基層社會(huì)的汲取愈來愈多，而民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長在諸多因素的困擾下已無法完成戰(zhàn)爭年代對人力、物力和財(cái)力的大規(guī)模征運(yùn)。1948年6月甘肅省政府電呈內(nèi)政部稱：“1.本省各縣市局鄉(xiāng)鎮(zhèn)長系三十五年七月起辦理民選，依照縣各級組織綱要第三十三條、市組織法第三十四條之規(guī)定，區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期定為二年，瞬將屆滿，自應(yīng)分別改選。為行憲政府業(yè)已成立，省縣自治通則即將頒布，此項(xiàng)通則公布后，縣以下各級自治機(jī)構(gòu)均將全部改組，預(yù)計(jì)時(shí)日至多當(dāng)不出一年。區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長如在此時(shí)改選，將來自治通則頒行后，在新選之鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期未滿前又須改選。值茲動(dòng)員戰(zhàn)亂時(shí)期，安定為先，人事變更頻繁，不特影響業(yè)務(wù)之推行，尤恐因選舉之爭競滋生事端，似應(yīng)重加考慮，酌予變通，以期法令事實(shí)，兼籌并顧。2.在此過渡期間，各縣市局鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期屆滿者，擬援照省縣參議員延長任期例，一律延長至自治通則頒布后，區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治機(jī)關(guān)改組成立后，正式區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選出之日為止?！?《民政廳長馬繼周致甘肅省政府代電》，甘肅省檔案館藏，檔號：4-8-622。對于甘肅省政府的這一提議，內(nèi)政部認(rèn)為不可，令其“于期滿后依法改選，不得延長”*《內(nèi)政部函甘肅省政府代電》，甘肅省檔案館藏，檔號：4-8-622。。但此時(shí)的甘肅省政府迫于形勢之嚴(yán)峻，已不再遵循內(nèi)政部的意見，而于同年7月訓(xùn)令各縣市局長、專員稱：“各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期已再電內(nèi)政部準(zhǔn)予延長在案，在未奉令前，各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期屆滿者一律暫緩改選，仰飭遵照?！?甘肅省政府：《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期屆滿者暫緩改選》，甘肅省檔案館藏，檔號：4-8-622。

雖然甘肅省政府已對內(nèi)政部的政令進(jìn)行了變通處理，但戰(zhàn)爭年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的馭重角色已不容其朝選夕辭，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的產(chǎn)生模式由選舉轉(zhuǎn)變?yōu)槲稍僖淮纬蔀檫@一時(shí)期甘肅省縣政府的共同意愿。1949年5月，甘肅省第四區(qū)行政督察專員高增級、天水縣縣長高德卿、秦安縣縣長杜凌云、清水縣縣長楊貽書、禮縣縣長閻廣、通渭縣縣長李志謨、甘谷縣縣長陳永康、武山縣縣長柴慶榮、西和縣縣長張孝友、兩當(dāng)縣縣長劉世英、徽縣縣長胡晉一聯(lián)名提議“鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長暫時(shí)采用派任辦法”。其理由是“民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長施行以來，利弊互見，如選賢與能、推行政令、維護(hù)桑梓、不負(fù)民望者固多，其有文化閉塞、知識水準(zhǔn)低落之區(qū)域，礙于法令，限于人才，以削足適履之拙策，奉行民選之功令，非特不堪稱職，且足以誤國誤民。值茲非常時(shí)期，為應(yīng)付萬一，配合上級政府之要求，對民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長亟應(yīng)予以調(diào)整。”*《鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長暫時(shí)采用派任辦法案》，甘肅省檔案館藏，檔號：4-8-622。其調(diào)整辦法為：“1.民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經(jīng)縣府考核如有才不勝任，貽誤要公者，準(zhǔn)由縣長撤換，報(bào)請省府核備。2.如本鄉(xiāng)無適當(dāng)人選，準(zhǔn)由縣長另派其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員充任。3.各鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長切實(shí)考核，其不稱職者由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長另派其他公正精干富有熱情人士充任?！雹凇多l(xiāng)鎮(zhèn)保甲長暫時(shí)采用派任辦法案》，甘肅省檔案館藏，檔號：4-8-622。

對于上述提議，其他各縣亦隨之附和。如西和縣政府呈電稱：“查本鄉(xiāng)鎮(zhèn)長實(shí)行民選以來，固有選舉得人，工作順利者，而因選舉造成地方派系意見分裂，糾紛迭出者亦復(fù)不少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長當(dāng)選后應(yīng)付人事足感困難，每一工作輒有人出而反對，藉端攻擊，希圖再選，且有鄉(xiāng)鎮(zhèn)長希求人民之所好，不顧國家之大計(jì)者，以致影響工作效率甚大。值此軍事時(shí)期，地方事務(wù)繁多，實(shí)有改選為派之必要。”*西和縣政府：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之選舉改由縣政府委派任用案》，甘肅省檔案館藏，檔號：4-8-622。通渭縣縣長李志謨稱：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長實(shí)施民選以來，所有地方自治及政府委派事項(xiàng)無形降低效率，揆厥原因，多由代表會(huì)代表偏重情感，所選出之鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長間有不合政府選賢與能之意旨，以致能者退藏，庸碌當(dāng)?shù)?，對一切政令之推?dòng)，率多遲誤。值茲非常時(shí)期，似應(yīng)權(quán)衡本省實(shí)際需要，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織予以變通，以求切合?！?《各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長擬將民選改由政府遴派以增效率而利政令案》，甘肅省檔案館藏，檔號：4-8-622。莊浪縣縣長嚴(yán)德駿稱：“本省文化落后，人民水準(zhǔn)、文化水準(zhǔn)較低，一般下級工作干部選任困難，尤自民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長以來，常因人事不宜或因辦事能力太差，對工作不明緩急，屢有遺誤。茲當(dāng)戒嚴(yán)期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作應(yīng)以精強(qiáng)干練者充任，故民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長有酌改由政府委派之必要?！?《為戒嚴(yán)期間民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長酌量改由政府委派以利工作由》，甘肅省檔案館藏，檔號：4-8-622。華亭縣縣長李曉白稱：“本縣系接戰(zhàn)地區(qū)，軍差繁重，工作緊張，選任之鄉(xiāng)鎮(zhèn)長礙于情面，辦事敷衍，工作推進(jìn)至感困難，亟應(yīng)由縣府遴派干員暫行接辦，以利事功?！?《接戰(zhàn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長擬請一律派任以利行政案》，甘肅省檔案館藏，檔號：4-8-622。面對各縣之提案，甘肅省政府認(rèn)為：“1.民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長在現(xiàn)行法令未變更前未便遽行廢止，惟有不能勝任情事，為適應(yīng)當(dāng)前非常情勢，便利縣政之推行，自應(yīng)于法令事實(shí)兼籌并顧之下，酌予變通辦理。2.民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長如確有不能勝任情事，得予免職另選，報(bào)府核備，但在接戰(zhàn)地域各縣得由各該縣府暫行遴派妥員代理，仍將代理人員姓名、資歷報(bào)府備查?！?甘肅省政府：《核飭行政院會(huì)議有關(guān)民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長改由縣政府委派》，甘肅省檔案館藏，檔號：4-8-622。

由上可知，近代中國連綿不絕的戰(zhàn)爭使得鄉(xiāng)村社會(huì)青壯年勞力極度缺乏，而勞力的缺乏和社會(huì)的動(dòng)蕩進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)村社會(huì)的貧困。在這個(gè)人力、物力極度缺乏的年代，國民黨政權(quán)為了維持戰(zhàn)爭機(jī)器的運(yùn)行，只能任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長對鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行無休止的索取。然而，這種索取遭到了鄉(xiāng)民們的拼死抵制，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的頻繁更迭更使國民政府的征運(yùn)計(jì)劃屢受挫折。為了進(jìn)一步加強(qiáng)對基層社會(huì)的控制與索取，同時(shí)避免因鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長頻繁更迭而引發(fā)的諸多問題，甘肅省政府在內(nèi)戰(zhàn)行將結(jié)束之時(shí)最終決定將鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長的產(chǎn)生模式由選舉回溯到委派。鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長產(chǎn)生模式的回流，在一定程度上隱現(xiàn)出國民黨政府推行基層民主的限度，盡管這種限度的背后隱藏著諸多無奈。誠如蔣廷黻在談?wù)摳母锏胤叫姓r(shí)所言：“健全行政不外組織緊湊、運(yùn)用靈活、職權(quán)相當(dāng)；人才得宜、才盡其用；經(jīng)費(fèi)充足、支配合理。我國地方政府對此三方面殊欠健全?！?《蔣廷黻談改革地方行政》，《申報(bào)》1936年4月30日，第6版。正是在政治、經(jīng)濟(jì)、人才等諸多因素的制約下，國民政府所實(shí)施之“地方民選，既無民選制度之前提條件存在，又無民選制度之真正內(nèi)容，一切還是以一黨包辦作中心，其結(jié)果，當(dāng)然是包辦、操縱、賄選、劫持等怪象也就層出不窮，而牛波馬勃，敗鼓之皮也都成為人民代表，即使有一二正紳，也不外是點(diǎn)綴而已。”*黃道庸：《現(xiàn)行地方民選制度平議》，《民主星期刊》1945年第8期，第2頁。

[本文為國家社科基金項(xiàng)目“南京國民政府甘肅保甲制度與基層社會(huì)控制研究”(13BZS061)的階段性成果。]

責(zé)任編輯：汪謙干

A Paradox of Democratization:the Democratic Elections of Town-chief in Gansu during the period of 1940s

LIU De-jun

(School of Modern China Research，Shanxi University，Taiyuan 030006，China)

Abstract:After the Anti-Japanese War,the Nationalist Government inherited the triple demise of Sun Yat-sen and began to implement the constitutional democracy under the public pressure.In order to make the preparation of constitutionalism democracy,National Government decided to turn the appointment system into election system for finding qualified town-chief.In 1945,Gansu also started to elect town-chief because of the National Government’s repeatedly urged.Gansu’s ground is remote in the northwest China,economic situation and rural elite are extremely lacking,people’s thinking was backward,therefore town-chief was hardly elected in these small towns and villages.Coupled with the outbreak of civil war and increasing land tax for military service,it further exacerbated the conflict between villagers and town-chief.The position of town-chief was no longer contested objects for the rural elite.It was not uncommon town-chief resigned the position or was forced to work.They had wanted to use this election to improve the quality of town-chief,but it became imbalance of rural power structure.Facing with unqualified of town-chief and disordered in the towns,Gansu Provincial Government was forced to appoint the leader again at the end of the civil war.With the failure of election system for town-chief in town,it declared that it was just the democratic illusion at last for the Government which were in the adverse circumstances trying to save the reputation of nationalist party.

Key words:The period of National Government；town-chief；democratic elections；Gansu Provincial Government

作者簡介：柳德軍(1979-)，男，甘肅靜寧人，山西大學(xué)近代中國研究所講師，歷史學(xué)博士后。

中圖分類號：K265.9；K266.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-605X(2016)01-0083-10