水利部山洪地質(zhì)災(zāi)害防治工程技術(shù)研究中心主任、長(zhǎng)江科學(xué)院副院長(zhǎng)、教授級(jí)高級(jí)工程師 陳 進(jìn)

山洪災(zāi)害防治現(xiàn)狀、問題與對(duì)策

水利部山洪地質(zhì)災(zāi)害防治工程技術(shù)研究中心主任、長(zhǎng)江科學(xué)院副院長(zhǎng)、教授級(jí)高級(jí)工程師 陳 進(jìn)

2016年入汛以來，多地發(fā)生了強(qiáng)降雨，一些地區(qū)發(fā)生了山洪泥石流，引起了社會(huì)的關(guān)注。

一、我國山洪災(zāi)害為什么多

我國的山區(qū)和丘陵面積占國土面積的2/3，其中可能發(fā)生山洪災(zāi)害的面積有463萬km2，占國土面積的48%。根據(jù)《全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃》初步調(diào)查的成果：我國現(xiàn)有溪河洪水災(zāi)害溝18 916條、泥石流溝11 109條、滑坡災(zāi)害16 556處，可以說山洪

發(fā)生地是“點(diǎn)多面廣”。原因主要是強(qiáng)暴雨，加上特定的地質(zhì)地形條件和人類活動(dòng)影響。

二、山洪災(zāi)害造成的死亡人數(shù)比例為什么居高不下

過去10多年來，我國因山洪地質(zhì)災(zāi)害造成的死亡人數(shù)比例一直占到洪澇災(zāi)害死亡人數(shù)的70%～80%，也是目前造成死亡人數(shù)最多的一種自然災(zāi)害。主要是：①發(fā)生的地點(diǎn)多，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)或者暴露出的山洪溝多達(dá)幾萬處，還有一些地點(diǎn)尚未被發(fā)現(xiàn)或者被激活；②山洪多發(fā)生在山丘區(qū)的村鎮(zhèn)，這些地方溪河的防洪標(biāo)準(zhǔn)低，一般在10年一遇暴雨水平以下，實(shí)際上大多數(shù)堤防或者溝岸防洪標(biāo)準(zhǔn)不足5年一遇水平，防洪抗洪等基礎(chǔ)設(shè)施十分薄弱，甚至沒有，一旦出現(xiàn)超防御標(biāo)準(zhǔn)的山洪，就會(huì)產(chǎn)生災(zāi)害；③山洪來得快，及時(shí)準(zhǔn)確預(yù)警預(yù)報(bào)難，許多死亡是因來不及撤離造成的；④農(nóng)民和基層干部防災(zāi)減災(zāi)意尚不強(qiáng)；⑤山洪常常與泥石流和滑坡等次生地質(zhì)災(zāi)害一同發(fā)生，也有山洪造成山塘及小型病險(xiǎn)水庫潰壩，這樣就會(huì)加重災(zāi)害損失；⑥較大山洪災(zāi)害一次就會(huì)造成重大人員傷亡，例如2010年發(fā)生在甘肅舟曲縣的特大山洪泥石流災(zāi)害，導(dǎo)致1 467人遇難，298人失蹤。

三、山洪預(yù)報(bào)預(yù)警為什么難

山洪在英文中稱為“Flash flood”，直譯過來就是“一閃而過的洪水”。大多數(shù)山洪都是由于局地強(qiáng)降雨引起，洪水來得快，走得也快，而我國目前降雨監(jiān)測(cè)站網(wǎng)密度仍然不夠，雷達(dá)等現(xiàn)代監(jiān)測(cè)方法覆蓋范圍更小，多數(shù)降雨強(qiáng)度是事后才知道，及時(shí)的預(yù)報(bào)、分析和預(yù)警能力不足。

四、山洪災(zāi)害防治的總體思路是什么

根據(jù)山洪災(zāi)害現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，目前我國山洪災(zāi)害防治的總體思路是：以最大限度地減少人員傷亡為首要目標(biāo)，以防為主、防治結(jié)合，以非工程措施為主、非工程措施與工程措施相結(jié)合的總體思路。

五、山洪防治的非工程和工程措施有哪些

長(zhǎng)期來說，最重要而有效率的非工程措施是規(guī)范山洪防治區(qū)的土地利用方式，避免在高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)建立居民點(diǎn)和重要基礎(chǔ)設(shè)施。

近期采用的非工程措施主要包括：①開展山洪災(zāi)害普查，劃定山洪災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)，明確轉(zhuǎn)移路線和臨時(shí)安置地點(diǎn)；②確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和小流域的臨界雨量、水位等預(yù)警指標(biāo)；③在防治區(qū)建設(shè)覆蓋完整的雨水情監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，建設(shè)山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)和平臺(tái)，及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布預(yù)警信息；④編制縣級(jí)及鄉(xiāng)村應(yīng)急預(yù)案；⑤建立山洪災(zāi)害防御責(zé)任制體系，加強(qiáng)基層干部責(zé)任落實(shí)能力及應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行能力；⑥開展宣傳培訓(xùn)演練，強(qiáng)化基層干部和農(nóng)民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，提高避險(xiǎn)能力等。

工程措施主要針對(duì)直接威脅城鎮(zhèn)、集中居民點(diǎn)、重要基礎(chǔ)設(shè)施安全且難以實(shí)施搬遷避讓的重點(diǎn)山洪溝，采取護(hù)岸、堤防等措施，必要時(shí)輔以河道護(hù)底、陡坡、跌水等消能措施，提高山洪防御能力。

六、近年國家在山洪災(zāi)害防治方面開展的工作和取得的效果

2002年，水利部會(huì)同國土資源部、中國氣象局、原建設(shè)部、原環(huán)?？偩珠_始組織編制 《全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）。2006 年 10月，國務(wù)院正式批復(fù)了該《規(guī)劃》。2011年4月，國務(wù)院審議通過了 《全國中小河流治理和病險(xiǎn)水庫

除險(xiǎn)加固、山洪地質(zhì)災(zāi)害防御和綜合治理總體規(guī)劃》。2009年，水利部、財(cái)政部組織開展了山洪災(zāi)害防治非工程措施試點(diǎn)建設(shè)，至2012年，初步建立了覆蓋我國山洪災(zāi)害防治區(qū)2058個(gè)縣的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)和群測(cè)群防體系。2013年，水利部、財(cái)政部印發(fā)了 《全國山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目實(shí)施方案（2013—2015年）》，在前期項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充完善非工程措施，啟動(dòng)了山洪災(zāi)害調(diào)查評(píng)價(jià)和重點(diǎn)山洪溝防洪治理。截至2015年年底，全國山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目累計(jì)投入289.4億元。

近年山洪災(zāi)害防治主要取得以下成效：①在全國2 058個(gè)山洪災(zāi)害防治縣、53萬個(gè)小流域、58萬個(gè)村莊開展山洪災(zāi)害調(diào)查，劃定了山洪災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)，明確轉(zhuǎn)移路線和臨時(shí)避險(xiǎn)點(diǎn)，初步確定了預(yù)警指標(biāo)和閾值；②新建了自動(dòng)雨量、水位站6.2萬個(gè)，簡(jiǎn)易監(jiān)測(cè)站40萬個(gè)；③在山洪災(zāi)害防治縣、鄉(xiāng)、村配備100多萬處報(bào)警設(shè)施設(shè)備，初步實(shí)現(xiàn)了多途徑、及時(shí)有效發(fā)布預(yù)警信息；④建設(shè)了國家、7個(gè)流域機(jī)構(gòu)、29個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、305個(gè)地市、2 058個(gè)縣的山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)，雨水情等基礎(chǔ)信息及時(shí)入庫，并共享水文監(jiān)測(cè)站點(diǎn)和部分氣象監(jiān)測(cè)站信息，實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)監(jiān)視、動(dòng)態(tài)分析、統(tǒng)計(jì)查詢、在線預(yù)警等功能；⑤完善了基層群測(cè)群防體系，編制修訂了縣、鄉(xiāng)、村山洪災(zāi)害防御預(yù)案27萬件，制作了100萬塊警示牌、宣傳欄，發(fā)放了7 686萬張明白卡，組織了529萬人次培訓(xùn)、演練；⑥開展重點(diǎn)山洪溝防洪治理，已完成312條重點(diǎn)山洪溝防洪治理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，已建項(xiàng)目累計(jì)發(fā)布轉(zhuǎn)移預(yù)警短信5 800多萬條，啟動(dòng)預(yù)警廣播58萬次，轉(zhuǎn)移人員2 100萬人次，避免人員傷亡數(shù)十萬人次。

七、存在的問題與對(duì)策

雖然山洪災(zāi)害防治已經(jīng)取得了巨大成績(jī)，結(jié)合2016年到湖北和湖南防洪一線督查，發(fā)現(xiàn)仍然存在以下幾方面的問題：

①受氣候變化影響，極端強(qiáng)降雨事件頻發(fā)，現(xiàn)有技術(shù)水平對(duì)于超強(qiáng)暴雨及時(shí)準(zhǔn)確的預(yù)報(bào)難度大，特別是上限值很難預(yù)計(jì)，多為發(fā)生后才發(fā)現(xiàn)超預(yù)測(cè)值。

②山洪災(zāi)害調(diào)查及危險(xiǎn)區(qū)確定只是近幾年逐步開展的，而山洪防治區(qū)大部分農(nóng)民房屋早已建在威脅區(qū)或者低防洪標(biāo)準(zhǔn)的溪河邊，遇超標(biāo)準(zhǔn)山洪仍然會(huì)造成房屋倒塌和人員傷亡，特別是夜間發(fā)生的特大山洪，最容易造成人員傷亡。

③少數(shù)農(nóng)民避災(zāi)意識(shí)差，舍不得家里的財(cái)產(chǎn)，不愿意及時(shí)撤離，或者撤離后又返回家中拿東西。

④對(duì)于外來人員 （如外來經(jīng)商、臨時(shí)施工人員和旅游人員等）地方?jīng)]有完全掌握他們的個(gè)人信息，基層干部無法及時(shí)通知其撤離。

⑤我國山丘區(qū)有大量算不上水庫的山塘或者塘庫，這些山塘大部分存在病險(xiǎn)，缺乏維修和加固，而且數(shù)量極大，例如2016年我到過的湖南利慈縣，一個(gè)縣就有1.2萬多座山塘，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)太多，遇特大山洪潰決概率極大。

所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，在山洪災(zāi)害防治區(qū)應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范土地開發(fā)方式，在威脅區(qū)應(yīng)逐步搬遷居民住房，同時(shí)在威脅區(qū)推行山洪保險(xiǎn)制度，不僅可以強(qiáng)化農(nóng)民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，也可以探索災(zāi)后快速重建的辦法，建議由政府出大頭，同時(shí)積極引進(jìn)社會(huì)資金參與山洪災(zāi)害治理和災(zāi)后重建。

近期，仍然要進(jìn)一步完善降雨預(yù)報(bào)預(yù)警、通信、信息發(fā)布、避險(xiǎn)體系等非工程措施建設(shè)，特別要充分發(fā)揮基層干部動(dòng)員能力，增強(qiáng)農(nóng)民主動(dòng)避險(xiǎn)確保生命安全的意識(shí)。

本專題組織：韋鳳年、田靈燕、軒瑋、董明銳