董建良，袁曉峰

（1.江西省水利科學(xué)研究院，330029，南昌；2.江西省水工安全工程技術(shù)研究中心，330029，南昌；3.江西省河道湖泊管理局，330009，南昌）

江西河湖保護(hù)管理實(shí)施“河長(zhǎng)制”的探討

董建良1，2，袁曉峰3

（1.江西省水利科學(xué)研究院，330029，南昌；2.江西省水工安全工程技術(shù)研究中心，330029，南昌；3.江西省河道湖泊管理局，330009，南昌）

水資源是江西經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的最優(yōu)勢(shì)資源。在分析江西河湖基本情況、現(xiàn)有河湖保護(hù)管理存在主要問(wèn)題及其原因的基礎(chǔ)上，提出江西實(shí)施“河長(zhǎng)制”的必要性，并對(duì)如何開(kāi)展此項(xiàng)工作提出意見(jiàn)和建議，以期有助于推動(dòng)河湖保護(hù)管理工作，保障河湖健康，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

河長(zhǎng)制；河湖；保護(hù)管理；江西

一、江西河湖基本情況

江西山川形勝，水系發(fā)達(dá)，河湖眾多，擁有贛、撫、信、饒、修五大河流和全國(guó)最大的淡水湖——鄱陽(yáng)湖，長(zhǎng)江跨境而過(guò)。全省流域面積10 km2及以上河流3 771條；流域面積50 km2及以上河流967條；常年水域面積1 km2及以上天然湖泊86個(gè)，常年水域總面積0.38萬(wàn)km2。多年平均年降水量1 638mm，居全國(guó)第4位；多年平均水資源總量1 565億m3，人均水資源量3 557m3，均居全國(guó)第7位。全省水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率常年穩(wěn)定在80%以上，主要城市飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%，均明顯高于全國(guó)平均水平。

江河湖泊是洪水的重要通道、水資源的載體、人類(lèi)生存的基礎(chǔ)以及生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。江西水系發(fā)達(dá)，河湖眾多，水資源是江西經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的最優(yōu)勢(shì)資源。但目前江西河湖保護(hù)管理仍存在諸多不容忽視的問(wèn)題，一些地方侵占河湖岸線、非法采砂、局部河湖水體污染和水域環(huán)境惡化，直接影響人民群眾生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。加強(qiáng)河湖保護(hù)管理、落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、防治水污染、保護(hù)水環(huán)境、改善水生態(tài)、充分發(fā)揮水資源優(yōu)勢(shì)是江西推進(jìn)河湖保護(hù)管理體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，是江西生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是江西促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展、建設(shè)美麗江西的必然要求。2015年11月10日，江西省政府新聞辦與省水利廳聯(lián)合舉辦江西實(shí)施“河長(zhǎng)制”新聞發(fā)布會(huì)，全省實(shí)施各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任“總河長(zhǎng)”“副總河長(zhǎng)”的“河長(zhǎng)制”。

二、江西河湖保護(hù)管理存在的主要問(wèn)題及原因分析

在江西實(shí)施“河長(zhǎng)制”十分必要，符合江西省情、水情以及生態(tài)文明建設(shè)要求。

1.存在的主要問(wèn)題

（1）水污染問(wèn)題

截至目前，江西河湖水質(zhì)下降趨勢(shì)仍未得到有效控制，鄱陽(yáng)湖水質(zhì)從20世紀(jì)八九十年代以Ⅱ類(lèi)為主降為21世紀(jì)以Ⅲ、Ⅳ類(lèi)為主，樂(lè)安河等局部河段甚至出現(xiàn)Ⅴ類(lèi)、劣Ⅴ類(lèi)水體污

染問(wèn)題。追根究源，一是采礦、冶煉、化工、電鍍、電子、制革等行業(yè)快速發(fā)展，民用固體廢棄物的不合理填埋和堆放，導(dǎo)致各種重金屬污染物源源不斷進(jìn)入水體；二是大量工礦企業(yè)或工業(yè)園區(qū)分布在河湖周邊，各類(lèi)污染源大多未得到有效治理，導(dǎo)致工礦業(yè)污水違規(guī)排放問(wèn)題突出；三是大部分農(nóng)村和城鎮(zhèn)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，缺乏污水收集和處理系統(tǒng)，導(dǎo)致生活和人畜禽污水隨意排放現(xiàn)象嚴(yán)重；四是農(nóng)業(yè)種植中農(nóng)藥、化肥和除草劑使用量越來(lái)越大，加上不合理施用，利用率低，導(dǎo)致地表和地下水不同程度污染；五是養(yǎng)殖業(yè)飛速發(fā)展，河湖水面集約化養(yǎng)殖不斷擴(kuò)大，養(yǎng)殖過(guò)程中飼料投喂、藥物使用不規(guī)范現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致面源水體污染。

（2）侵占河湖、擠占岸線問(wèn)題

由于土地資源使用受到嚴(yán)格監(jiān)控，不少地方開(kāi)始“向河湖要地”，亂搭亂建亂圍、違法占用水面的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；一些地方在開(kāi)發(fā)建設(shè)中，圖省事省錢(qián)，遇水就填埋，遇河就筑壩，打亂了水系，隔斷了河湖連通，嚴(yán)重破壞河湖功能；在一些河流和平原湖區(qū)，當(dāng)?shù)厝罕姅D占行洪河道和壓占防洪大堤建房，威脅防洪安全；鄱陽(yáng)湖區(qū)違法圍堰、種樹(shù)等現(xiàn)象屢禁不止，影響鄱陽(yáng)湖濕地功能和生態(tài)環(huán)境，甚至引發(fā)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)矛盾糾紛。

（3）亂倒亂棄問(wèn)題

一是沿河兩岸農(nóng)村及城郊接合部，缺乏完善的垃圾收集、處理設(shè)施和系統(tǒng)，周邊居民和工礦業(yè)企業(yè)為圖一時(shí)方便，將大量的生活、工礦業(yè)和建筑垃圾無(wú)序堆放在河湖兩岸，甚至直接向河湖傾倒，致使淤積嚴(yán)重。二是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，跨河湖公路和橋梁、臨河湖碼頭和道路等涉河建設(shè)項(xiàng)目隨之增多，施工過(guò)程中大多直接將廢渣廢料傾倒進(jìn)河湖，項(xiàng)目完工后，對(duì)河湖內(nèi)的廢渣廢料及一切有礙行洪的臨時(shí)工程設(shè)施進(jìn)行徹底清除的要求置若罔聞，造成河床抬高，嚴(yán)重影響了行洪和水生態(tài)環(huán)境。

（4）非法采砂問(wèn)題

一是少數(shù)單位和沿河村莊借工程建設(shè)之名，未經(jīng)行政許可，違法偷采偷運(yùn)河湖砂石資源，導(dǎo)致監(jiān)管任務(wù)繁重、難度大、阻力大。二是個(gè)別采砂業(yè)主置禁采區(qū)、禁采期、可采深度規(guī)定于不顧，在河湖堤坡腳、河湖橋梁橋墩、攔河壩等跨河建筑物安全保護(hù)范圍內(nèi)亂采濫挖，造成基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重受損，河床下切、岸坡失穩(wěn)，特別是在河湖險(xiǎn)段和近岸采砂，更易引起河勢(shì)不穩(wěn)、沖淤失衡、岸坡變陡、崩岸塌坡、改變河勢(shì)等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響河湖工程設(shè)施安全運(yùn)行。三是河湖采砂廢棄料隨意堆放，造成原本平坦的河湖滿目瘡痍，封堵問(wèn)題嚴(yán)重，破壞了河湖生態(tài)功能，嚴(yán)重影響了河湖行洪和通航功能。

2.原因分析

隨著江西經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們生產(chǎn)生活方式隨之改變，河湖的運(yùn)輸功能、灌溉作用逐漸消退，人們對(duì)河湖的依賴(lài)性也隨之降低，對(duì)河湖的保護(hù)意識(shí)日趨淡化，向河湖要地，亂搭亂建、亂圍、違法占用水面，工業(yè)礦山、農(nóng)業(yè)面源、城鄉(xiāng)生活等污染物亂倒、亂棄、亂排，導(dǎo)致水污染、侵占河湖、擠占岸線、非法采砂、水環(huán)境惡化等問(wèn)題出現(xiàn)。雖然法律法規(guī)規(guī)定水行政主管部門(mén)是河道的主管機(jī)關(guān)，但河湖的水質(zhì)、水量、水環(huán)境、水功能以及河道、航道、水污染、河湖岸線建設(shè)分屬不同的職能部門(mén)，部門(mén)間權(quán)責(zé)不清、行政職能交叉，屬 “多龍管河（湖）”。出于利益驅(qū)動(dòng)，在河湖保護(hù)管理和執(zhí)法過(guò)程中，互相扯皮、推諉，流域、區(qū)域、部門(mén)間缺乏統(tǒng)一調(diào)度和協(xié)調(diào)機(jī)制，難以形成執(zhí)法合力，使河湖保護(hù)管理一直處在“大家都管，大家都不管”的無(wú)序狀態(tài)。如鄱陽(yáng)湖“斬湖”問(wèn)題，主要是湖區(qū)采用傳統(tǒng)矮圍捕撈，與防洪蓄滯洪無(wú)關(guān)，如由水利部門(mén)一家處理，顯然不合適。

三、江西河湖保護(hù)管理實(shí)施“河長(zhǎng)制”的必要性

“河長(zhǎng)制”起源于2007年江蘇無(wú)錫藍(lán)藻污染事件，截至目前，江蘇、浙江、福建和天津等省市先后實(shí)施了“河長(zhǎng)制”。各地的經(jīng)驗(yàn)表明，“河長(zhǎng)制”的實(shí)施對(duì)化解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境惡化的矛盾、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、進(jìn)一步提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用，生態(tài)效益較為明顯。因此，江西實(shí)施“河長(zhǎng)制”促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)將具有重要意義。

1.建設(shè)江西生態(tài)文明先行示范區(qū)的需要

國(guó)家批復(fù)江西全境列入生態(tài)文明先行示范區(qū)，提出3個(gè)定位，其中之一是建設(shè)大湖流域生態(tài)保護(hù)與科學(xué)開(kāi)發(fā)典范區(qū)，加強(qiáng)河湖管理與保護(hù)，嚴(yán)格保護(hù)濱湖和江河源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境，合理開(kāi)發(fā)環(huán)湖平原地區(qū)，保護(hù)和修復(fù)江河湖泊生態(tài)系統(tǒng)，加快推進(jìn)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，積極探索大湖流域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展新模式，走出一條生態(tài)良好、生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕的文明發(fā)展之路。這要求我們必須采取有力舉措，統(tǒng)籌上下游、干支流水生態(tài)建設(shè)和保護(hù)，推進(jìn)流域水環(huán)境綜合治理，開(kāi)展江河源頭保護(hù)，實(shí)現(xiàn)江西綠水長(zhǎng)流、“一湖清水”的目標(biāo)。

2.踐行江西“發(fā)展升級(jí)、小康提速、綠色崛起、實(shí)干興贛”戰(zhàn)略部署的需要

當(dāng)前江西正處于全面建成小康社會(huì)的決勝階段和關(guān)鍵時(shí)期。與全國(guó)其他省份比較，相對(duì)豐富的水資源和較好的水生態(tài)環(huán)境是江西的重要品牌和財(cái)富，更是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要優(yōu)勢(shì)。實(shí)施“河長(zhǎng)制”就是要鞏固和提升這一優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，堅(jiān)持抓早抓小，把一些影響河湖生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題消除在萌芽狀態(tài)，不走“發(fā)展、污染、治理”的老路，進(jìn)一步夯實(shí)綠色崛起的基礎(chǔ)。

3.解決河湖保護(hù)管理突出問(wèn)題的需要

水的最大特性之一在于流動(dòng)性。水資源、水環(huán)境、水生態(tài)問(wèn)題往往“反映在河湖，根子在岸上”，許多問(wèn)題跨區(qū)域、跨流域、跨部門(mén)、跨行業(yè)。以水污染為例，有來(lái)自工礦企業(yè)的污染，也有來(lái)自畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)面源、城鄉(xiāng)生活等的污染。有時(shí)是上游企業(yè)生產(chǎn)受益，下游地區(qū)污染受害。因此，處理好這些問(wèn)題，必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，區(qū)域合作，上下游、左右岸協(xié)調(diào)推進(jìn)，水域陸地共同發(fā)力；形成政府主導(dǎo)、屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)作、社會(huì)共同參與的良性工作機(jī)制。

四、江西河湖保護(hù)管理實(shí)施“河長(zhǎng)制”的思考

江西河湖保護(hù)管理實(shí)施 “河長(zhǎng)制”具備有利條件和良好基礎(chǔ)：一是江西已將“河長(zhǎng)制”納入生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)統(tǒng)一部署。二是江西正深入開(kāi)展生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)，各級(jí)政府及部門(mén)生態(tài)文明意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)。三是個(gè)別市縣率先實(shí)行“河長(zhǎng)制”，積累了一定基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)。要使各方積極參與并實(shí)施好“河長(zhǎng)制”，建議主要從以下幾點(diǎn)開(kāi)展工作。

1.主要原則

（1）堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向

在河湖保護(hù)管理實(shí)施 “河長(zhǎng)制”過(guò)程中，重點(diǎn)是突出問(wèn)題導(dǎo)向。一要查找問(wèn)題不避煩，通過(guò)深入調(diào)研，摸清問(wèn)題表象和根源，分析問(wèn)題產(chǎn)生原因。二要解決問(wèn)題不畏難，不回避問(wèn)題，面對(duì)問(wèn)題不繞著走，堅(jiān)持疏堵結(jié)合、懲獎(jiǎng)并重。三要落實(shí)措施，不搞“一刀切”，面對(duì)形形色色的問(wèn)題，堅(jiān)持因地制宜、因河施策，把解決群眾關(guān)心、影響發(fā)展的問(wèn)題作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。四要注重與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要相結(jié)合，真正做到改善群眾生產(chǎn)生活質(zhì)量，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（2）做好頂層設(shè)計(jì)

河湖保護(hù)管理工作涉及面廣，牽涉部門(mén)多，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系密切，關(guān)鍵是要形成合力，落實(shí)責(zé)任，明確任務(wù)。在實(shí)施“河長(zhǎng)制”的頂層設(shè)計(jì)中，要將以下幾點(diǎn)擺在突出位置。一是把各級(jí)政府和部門(mén)統(tǒng)一到水生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)工作中。二是建立由黨委或政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任 “河長(zhǎng)”的省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村五級(jí)“河長(zhǎng)制”，強(qiáng)化政府牽頭、部門(mén)協(xié)作責(zé)任。三是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，采取有針對(duì)性的舉措，突出流域水生態(tài)環(huán)境主線，統(tǒng)籌水域陸域問(wèn)題，堅(jiān)持專(zhuān)項(xiàng)整治與長(zhǎng)效機(jī)制相結(jié)合。

（3）注重高位推動(dòng)

“河長(zhǎng)制”實(shí)質(zhì)是涉水事務(wù)的黨政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，目的在于保護(hù)水環(huán)境，改善水生態(tài)。這項(xiàng)工作涉及面廣，跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨流域、跨區(qū)域，情況復(fù)雜，難度大。如水體污染問(wèn)題涉及農(nóng)業(yè)面源污染、畜禽養(yǎng)殖污染、工礦企業(yè)污染、城鄉(xiāng)生活污染等，涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)保、工信、住建、農(nóng)工、水利等部門(mén)。由黨委或政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河湖“河長(zhǎng)”，將有力推動(dòng)河湖保護(hù)管理工作落實(shí)，有效推動(dòng)各級(jí)政府和部門(mén)責(zé)任到位。

（4）形成統(tǒng)一合力

河湖保護(hù)管理涉及上下游、左右岸、水域陸地，是一項(xiàng)系統(tǒng)綜合性工程，實(shí)施“河長(zhǎng)制”的成敗關(guān)鍵在于是否形成各級(jí)政府和部門(mén)間的工作合力。在黨政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的前提下，調(diào)動(dòng)好各方積極性和責(zé)任心，履行好各自職責(zé)，因地制宜開(kāi)展有效行動(dòng)。如農(nóng)業(yè)部門(mén)抓畜禽養(yǎng)殖、環(huán)保部門(mén)抓企業(yè)污染、水利部門(mén)抓水資源保護(hù)、河湖管理和采砂管理等。

（5）加大制度創(chuàng)新

在實(shí)施“河長(zhǎng)制”過(guò)程中，不能單純就水論水，就河 （湖）論河（湖），就環(huán)境論環(huán)境。要因地制宜，綜合治理，各級(jí)政府和部門(mén)共同發(fā)力，探索“治河”“巡河”“曬河”好經(jīng)驗(yàn)、好做法，建立河湖保護(hù)管理長(zhǎng)效良性機(jī)制。

2.主要任務(wù)

江西實(shí)施“河長(zhǎng)制”要圍繞加強(qiáng)水管理、保護(hù)水資源、防治水污染、維護(hù)水生態(tài)展開(kāi)，統(tǒng)籌河湖保護(hù)管理規(guī)劃，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，開(kāi)展江河源頭和飲用水水源地保護(hù)，加強(qiáng)水體污染綜合防治，強(qiáng)化跨界斷面和重點(diǎn)水域監(jiān)測(cè)，推動(dòng)河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)，加強(qiáng)水域岸線及采砂管理，加強(qiáng)行政監(jiān)管與執(zhí)法，完善河湖管理保護(hù)制度及法規(guī)。

3.主要措施

一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)?！昂娱L(zhǎng)制”工作跨部門(mén)、跨流域、跨區(qū)域，涉及面廣，難度大，應(yīng)建立聯(lián)席會(huì)議、問(wèn)題督辦、信息通報(bào)等工作制度，健全各部門(mén)涉河湖日常管理專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，落實(shí)各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)的保護(hù)管理責(zé)任。二是嚴(yán)格考核。建立考核獎(jiǎng)懲制度，把“河長(zhǎng)制”納入設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）科學(xué)發(fā)展綜合考核評(píng)價(jià)體系。三是落實(shí)資金。落實(shí)“河長(zhǎng)制”專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)、河湖及水利工程日常養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，將其列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，同時(shí)利用市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)投資參與河湖管理保護(hù)。四是宣傳引導(dǎo)。加強(qiáng)法規(guī)宣傳，開(kāi)展公告公示，發(fā)揮媒體輿論的引導(dǎo)和監(jiān)督作用，促進(jìn)全社會(huì)共同關(guān)心和支持河湖管理保護(hù)。

五、結(jié) 語(yǔ)

實(shí)施“河長(zhǎng)制”，建立政府主導(dǎo)、部門(mén)各負(fù)其責(zé)的良性機(jī)制，將是江西加強(qiáng)河湖保護(hù)管理工作的重要制度創(chuàng)新，有利于發(fā)揮政府的組織領(lǐng)導(dǎo)作用，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，協(xié)調(diào)各部門(mén)力量，推動(dòng)全社會(huì)共同治理水污染，改善水環(huán)境，科學(xué)合理保護(hù)利用水資源，形成河湖保護(hù)管理長(zhǎng)效機(jī)制，保障河湖健康，促進(jìn)江西生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速健康發(fā)展。

［1］張嘉濤.江蘇“河長(zhǎng)制”的實(shí)踐與啟示［J］.中國(guó)水利，2010（12）.

責(zé)任編輯 楊 軼

Imp lementation of“l(fā)eader responsible system”for river and lake management in Jiangxi

Dong Jianliang，Yuan Xiaofeng

Water is the most superior resources for sustainable development of economy and society in Jiangxi Province.Analysis is made on the necessity of implementing “l(fā)eader responsible system”in line with the conditions of river and lake，as well as existed problems with river protection，maintenance and management. Suggestions are made on how to implement the system，in order to improve river and lake protection，ensure health of river and lake as well as promote sound and fast social-economic development in the region.

leader responsible system；river and lake；protection and management；Jiangxi

TV879

B

1000-1123（2016）14-0020-03

2016-05-03

董建良，高級(jí)工程師，主要從事水利工程建設(shè)與管理研究工作。