鐘煥榮

（福建省水利經(jīng)濟(jì)管理中心 福建省水利廳重大項(xiàng)目推進(jìn)辦，350005，福州）

對(duì)加快推進(jìn)福建水利PPP項(xiàng)目的思考

鐘煥榮

（福建省水利經(jīng)濟(jì)管理中心 福建省水利廳重大項(xiàng)目推進(jìn)辦，350005，福州）

水利投融資；PPP項(xiàng)目；福建

一、加快推進(jìn)水利PPP項(xiàng)目的必要性

1.籌措資金和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)的需要

“十三五”是福建加快完善防洪防潮安全、水資源安全、水生態(tài)安全等三大水利工程體系，支撐保障全面建成小康社會(huì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展再上一個(gè)新臺(tái)階的關(guān)鍵時(shí)期。據(jù)匡算，“十三五”期間福建省水利計(jì)劃投資1 803億元，比“十二五”翻一番，財(cái)政籌資壓力大。規(guī)劃建設(shè)的一大批蓄引調(diào)水、城鄉(xiāng)供水、農(nóng)村水電轉(zhuǎn)型升級(jí)、農(nóng)村飲水安全鞏固提升等項(xiàng)目具有一定的經(jīng)營(yíng)性，適合引入社會(huì)資本；萬(wàn)里安全生態(tài)水系建設(shè)、水土流失治理等項(xiàng)目通過(guò)配置經(jīng)營(yíng)性資源，也可吸引社會(huì)資本參與。因此，推進(jìn)PPP有利于籌集資金，優(yōu)化水利投資結(jié)構(gòu)。

2.規(guī)范政府與社會(huì)資本合作的需要

改革開(kāi)放以來(lái)，許多國(guó)企、民企等社會(huì)資本采取股權(quán)投資 （參股、控股）、特許經(jīng)營(yíng)（BOT、TOT等）、BT等方式積極進(jìn)入水利領(lǐng)域，但政府與社會(huì)資本的合作協(xié)議普遍過(guò)于簡(jiǎn)單，相關(guān)權(quán)利義務(wù)不明確、不具體，非常容易產(chǎn)生后續(xù)建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理上的爭(zhēng)議和糾紛，甚至相互不信任，影響雙方長(zhǎng)期合作關(guān)系。根據(jù)《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等文件精神，按照“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、長(zhǎng)期合作”的原則，推進(jìn)水利PPP項(xiàng)目，建立規(guī)范、科學(xué)、詳盡的合同體系，有利于規(guī)范政府與社會(huì)資本合作。

3.提高管理效率和服務(wù)水平的需要

傳統(tǒng)水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)方式一般是上一個(gè)項(xiàng)目、組建一個(gè)管理單位，容易造成工程建設(shè)成本居高不下，經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)臃腫、經(jīng)費(fèi)困難、機(jī)制不活、管理不善、效率低下，影響工程效益的充分發(fā)揮。推進(jìn)水利PPP項(xiàng)目，吸引專(zhuān)業(yè)能力強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)管理水平高、資金實(shí)力雄厚的水利投資集團(tuán)，水務(wù)集團(tuán)，水利設(shè)計(jì)施工企業(yè)或聯(lián)合體參與水利項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，發(fā)揮資金人才強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)實(shí)力雄厚、規(guī)模連片經(jīng)營(yíng)、管理經(jīng)驗(yàn)豐富、管理機(jī)制活等優(yōu)勢(shì)，有利于提高管理效率和服務(wù)水平。

二、福建省推進(jìn)水利PPP項(xiàng)目工作的進(jìn)展

1.出臺(tái)實(shí)施辦法

為指導(dǎo)福建省實(shí)施PPP水利項(xiàng)目，增強(qiáng)可操作性，根據(jù)《國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《福建省政府關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，出臺(tái)了《福建省發(fā)改委、省財(cái)政廳、省水利廳關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施辦法》，除法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，全省水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)一律向社會(huì)資本開(kāi)放，并明確了合作方式、優(yōu)惠政策、項(xiàng)目管理、組織實(shí)施等。

2.建立省、市、縣三級(jí)項(xiàng)目庫(kù)

省、市、縣水利部門(mén)結(jié)合實(shí)際和水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃編制，策劃PPP水利項(xiàng)目，建立省、市、縣三級(jí)項(xiàng)目信息庫(kù)，其中對(duì)于省級(jí)信息庫(kù)收集匯總投資額在1億元以上的項(xiàng)目，及時(shí)將有關(guān)項(xiàng)目納入省發(fā)改委、省財(cái)政廳PPP項(xiàng)目庫(kù)。目前，省級(jí)項(xiàng)目庫(kù)共匯總24個(gè)比較成熟的項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資約148億元，項(xiàng)目包括大中型水庫(kù)建設(shè)、引調(diào)水工程、城鄉(xiāng)供水、流域綜合治理等。

3.推進(jìn)國(guó)家和省級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目

2014年?yáng)|山島外第二水源引水工程被列為財(cái)政部第一批試點(diǎn)，目前項(xiàng)目簽約落地，工程可研已批復(fù)、初設(shè)在編，先行工程已開(kāi)工建設(shè)。2015年寧德上白石水利樞紐被列為國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部第一批重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)項(xiàng)目，目前工程可研報(bào)告正在編制，試點(diǎn)實(shí)施方案已完成編制。2015年泉州洛陽(yáng)江流域洛江區(qū)河市段綜合整治工程列為省級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目，目前項(xiàng)目簽約落地，工程可研、初設(shè)均已批復(fù)，并已開(kāi)工建設(shè)。

4.印發(fā)水利PPP項(xiàng)目合同范本

為規(guī)范水利PPP項(xiàng)目合同格式和核心條款，指導(dǎo)市縣水利部門(mén)和水利PPP組織實(shí)施單位與社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展合同談判；委托上海濟(jì)邦投資咨詢(xún)有限公司編制了《福建省水利PPP項(xiàng)目合同范本 （試行）》，并經(jīng)征求意見(jiàn)和專(zhuān)家論證，印發(fā)各地參考使用。

三、面臨的主要問(wèn)題

1.市縣政府方對(duì)推進(jìn)PPP的認(rèn)識(shí)不夠到位

目前福建水利項(xiàng)目均屬市縣，具體建設(shè)實(shí)施工作主要由市縣政府負(fù)責(zé)。從現(xiàn)狀看，市縣政府方對(duì)推進(jìn)PPP的認(rèn)識(shí)還多局限于籌集資金、加快建設(shè)，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范長(zhǎng)期合作關(guān)系、提高管理效率、增強(qiáng)服務(wù)能力的認(rèn)識(shí)不夠到位，因此產(chǎn)生了財(cái)力較好的市縣對(duì)推進(jìn)PPP的積極性不高、財(cái)政較差的市縣將收益較好的項(xiàng)目留住不愿推介給社會(huì)資本等現(xiàn)象，導(dǎo)致推介出來(lái)的項(xiàng)目質(zhì)量普遍不太理想。

2.有關(guān)部門(mén)難以統(tǒng)籌策劃推介PPP項(xiàng)目

目前福建水務(wù)一體化管理水平不高，水源工程、供水排水、污水處理、中水回用、防洪治理、水土保持、水利旅游、水利多種經(jīng)營(yíng)等由多個(gè)部門(mén)管理。有關(guān)部門(mén)各自組織推介PPP項(xiàng)目，難以統(tǒng)籌策劃推介，導(dǎo)致項(xiàng)目分散，質(zhì)量參差不齊，不能有效整合項(xiàng)目而發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，難以招到實(shí)力雄厚的大企業(yè)參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)；如與小企業(yè)合作，由于融資能力、專(zhuān)業(yè)實(shí)力、管理水平等原因，可能難以實(shí)現(xiàn)PPP的初衷和目的，還可能給項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)較大的不確定因素。

3.社會(huì)資本方對(duì)水利項(xiàng)目回報(bào)較為擔(dān)憂

水利項(xiàng)目公益性強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)回報(bào)率低且不確定性高，為實(shí)現(xiàn)合理收益，必須在政府投資補(bǔ)助、水電價(jià)格確定、土地資源配置、相關(guān)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目組合、貸款貼息、公益性支出補(bǔ)償、稅費(fèi)減免等方面提供優(yōu)惠扶持政策。社會(huì)資本方對(duì)政府方能否按協(xié)議長(zhǎng)期執(zhí)行優(yōu)惠扶持政策存在較大顧慮。

4.實(shí)施PPP項(xiàng)目的人才較為缺乏

PPP項(xiàng)目實(shí)施手續(xù)繁瑣，在項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等五大環(huán)節(jié)中，涉及大量評(píng)估、論證和合同條款談判，不管是政府方還是社會(huì)資本方，目前都較缺乏經(jīng)濟(jì)、金融、法律等專(zhuān)業(yè)人才。

四、主要對(duì)策措施

1.強(qiáng)化政府的主動(dòng)作為意識(shí)

采取凡申請(qǐng)中央或省級(jí)資金補(bǔ)助的重大水利項(xiàng)目必須優(yōu)先考慮PPP模式等措施，倒逼市縣政府方全面認(rèn)識(shí)推進(jìn)水利PPP的必要性和重要性，提高市縣政府方推動(dòng)的積極性、主動(dòng)性和執(zhí)行力，加大優(yōu)惠政策扶持力度，加強(qiáng)人才整合、培訓(xùn)。

2.建立市縣政府PPP策劃實(shí)施機(jī)構(gòu)

在各有關(guān)部門(mén)分別策劃生成PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，由市縣政府成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，大力推動(dòng)流域、區(qū)域水務(wù)項(xiàng)目一體化，采取增量與存量相結(jié)合、水利項(xiàng)目與其他相關(guān)項(xiàng)目相結(jié)合的原則，統(tǒng)籌項(xiàng)目整合、項(xiàng)目捆綁、項(xiàng)目推介、項(xiàng)目實(shí)施，吸引有實(shí)力的大企業(yè)，做大做優(yōu)PPP項(xiàng)目，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。

3.加快水利PPP項(xiàng)目試點(diǎn)步伐

加快推進(jìn)國(guó)家、省級(jí)、市縣試點(diǎn)項(xiàng)目，探索公益性成本分?jǐn)偤瓦\(yùn)營(yíng)機(jī)制、相關(guān)項(xiàng)目捆綁組合開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)管理考核評(píng)價(jià)體系、社會(huì)資本退出機(jī)制、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、水利工程建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理、投資經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任、政府投資、產(chǎn)品定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼、金融支持運(yùn)作方式等，及時(shí)總結(jié)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)完善相關(guān)政策，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。

4.發(fā)揮省水投集團(tuán)示范作用

福建省水利投資開(kāi)發(fā)集團(tuán)是省級(jí)水利投融資平臺(tái)，擁有水利設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理子公司，非常適合實(shí)施水利PPP項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)用足用好國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金、PSL貸款、過(guò)橋貸款等金融支持政策，抓住資金籌集容易、融資成本較低的難得機(jī)遇，采取PPP模式，加強(qiáng)與市縣合作，以區(qū)域、流域?yàn)閱卧粩堊娱_(kāi)發(fā)建設(shè)涉水項(xiàng)目，示范帶動(dòng)市縣水投公司、其他社會(huì)資本積極參與水利建設(shè)。

5.加大水利PPP項(xiàng)目宣傳推介力度

采取廣播電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、會(huì)議等渠道，廣泛宣傳吸引社會(huì)資本參與水利建設(shè)的政策、方案和措施，讓社會(huì)資本了解參與方式、運(yùn)營(yíng)方式、盈利模式、投資回報(bào)等相關(guān)政策，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，營(yíng)造良好社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍。通過(guò)組織推介會(huì)、對(duì)接會(huì)等形式，向社會(huì)資本推薦水利建設(shè)項(xiàng)目。

[1]鐘煥榮.福建“十二五”水利投融資機(jī)制改革的思考[J].水利發(fā)展研究，2010（11）.

[2]黃忠全，等.國(guó)外水利投融資模式及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].江蘇商論，2008（6）.

[3]鐘煥榮.福建水利投資需求與對(duì)策簡(jiǎn)析[J].水利發(fā)展研究，2012（4）.

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責(zé)任編輯 董明銳

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1000-1123（2016）12-0025-02

2016-04-28

鐘煥榮，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要從事水利經(jīng)濟(jì)研究。