文 / 于泓錦周炳炎鞠紅巖李淑媛鄭 洋王健媛

（1. 中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院固體廢物污染控制技術(shù)研究所 2. 環(huán)境保護(hù)部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心）

進(jìn)口廢物管理目錄研究

文 / 于泓錦1周炳炎1鞠紅巖2李淑媛2鄭 洋2王健媛1

（1. 中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院固體廢物污染控制技術(shù)研究所 2. 環(huán)境保護(hù)部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心）

進(jìn)口廢物管理目錄是我國(guó)進(jìn)口廢物管理的一項(xiàng)基本制度，通過梳理該目錄的發(fā)展過程，介紹了其制定原則、適用范圍以及依據(jù)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的差別化管理制度。同時(shí)指出進(jìn)口廢物管理目錄存在著先天性設(shè)計(jì)不足、不細(xì)致，目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整過程缺乏嚴(yán)格調(diào)整程序和方法等問題，建議相關(guān)管理部門盡快明確進(jìn)口廢物管理目錄調(diào)整程序及原則，并探索新的進(jìn)口廢物管理目錄模式。

進(jìn)口廢物管理；分類管理；動(dòng)態(tài)調(diào)整；目錄

我國(guó)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第二十五條明確規(guī)定，禁止進(jìn)口列入禁止進(jìn)口目錄的固體廢物，對(duì)可以用作原料的固體廢物實(shí)行限制進(jìn)口和非限制進(jìn)口分類管理，從而使進(jìn)口固體廢物管理目錄成為我國(guó)進(jìn)口廢物管理的一項(xiàng)基本制度［1］。

進(jìn)口廢物管理目錄制度是根據(jù)國(guó)際廢物轉(zhuǎn)移分類控制和我國(guó)的實(shí)際情況而建立的，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)再生資源循環(huán)利用，防止境外廢物進(jìn)境處置、污染我國(guó)環(huán)境，以及保障人體健康具有重要的作用［2-6］。

我國(guó)進(jìn)口廢物管理目錄經(jīng)過了多次調(diào)整，從最初的1個(gè)目錄10類34種廢物發(fā)展到現(xiàn)行的3個(gè)目錄24類167種廢物，逐步形成了我國(guó)進(jìn)口廢物管理目錄的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制［7-11］。

一、 進(jìn)口廢物管理目錄的發(fā)展過程

1990～1994年是我國(guó)進(jìn)口廢物管理目錄的起步階段。在此期間，我國(guó)簽署了《巴塞爾公約》，發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格控制境外有害廢物轉(zhuǎn)移到中國(guó)的通知》、《關(guān)于嚴(yán)格控制從歐共體進(jìn)口廢物的暫行規(guī)定》。

這2個(gè)文件的出臺(tái)是基于我國(guó)加強(qiáng)《巴塞爾公約》履約能力和有效控制國(guó)際廢物轉(zhuǎn)移入境造成的環(huán)境污染而采取的措施，是我國(guó)進(jìn)口廢物管理目錄的雛形，其特點(diǎn)是參照歐共體的廢物名錄并有選擇性地允許進(jìn)口，也包括不需要審批正常貿(mào)易進(jìn)口的類別。

1996～2005年，是我國(guó)進(jìn)口廢物管理目錄的建立階段。1996 年4月1日起實(shí)施的《固體廢物污染環(huán)境防治法》明確規(guī)定: 禁止進(jìn)口不能用作原料的固體廢物；限制進(jìn)口可以用作原料的固體廢物。

同年發(fā)布的《廢物進(jìn)口環(huán)境保護(hù)管理暫行規(guī)定》(環(huán)控〔1996〕204 號(hào)) ，首次提出了《國(guó)家限制進(jìn)口的可用作原料的廢物目錄》，包括動(dòng)物廢料，冶煉渣，木、木制品廢料，回收( 廢碎) 紙或紙板，紡織品廢物，賤金屬及其制品的廢碎料( 廢鋼鐵) ，各種廢舊五金、電機(jī)、電器產(chǎn)品( 廢電線電纜、廢五金電器、廢電機(jī)、廢機(jī)械設(shè)備) ，廢運(yùn)輸設(shè)備( 廢船舶及其他浮動(dòng)設(shè)備)，特殊需進(jìn)口的廢物等9 大類廢物。

10月國(guó)家環(huán)境保護(hù)局等部門又聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于增補(bǔ)國(guó)家限制進(jìn)口的可用作原料的廢物目錄的通知》，在原《國(guó)家限制進(jìn)口的可用作原料的廢物目錄》中增補(bǔ)第10類“塑料的廢碎料及下腳料”，在原第5類“紡織品廢物”中增加纖維廢料內(nèi)容。

2001～2005年間，相關(guān)主管部門又陸續(xù)發(fā)布了5批《禁止進(jìn)口貨物目錄》、3批《限制進(jìn)口類可用作原料的廢物目錄》、1批《自動(dòng)進(jìn)口許可管理類可用作原料的廢物目錄》。

2005年，調(diào)整了允許進(jìn)口的2個(gè)目錄中廢物的商品編碼。至此，進(jìn)口廢物管理目錄不但借鑒了《巴塞爾公約》廢物越境轉(zhuǎn)移管理名錄、歐共體廢物目錄［12］的一些做法，而且是以海關(guān)協(xié)調(diào)制度商品編碼名錄為基礎(chǔ)，形成了此后我國(guó)各版本進(jìn)口廢物管理目錄的基本框架結(jié)構(gòu)和主體內(nèi)容。

2008年至今，是我國(guó)進(jìn)口廢物管理目錄的完善和發(fā)展階段。2008年出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)布〈禁止進(jìn)口固體廢物目錄〉、〈限制進(jìn)口類可用作原料的固體廢物目錄〉和〈非限制進(jìn)口類可用作原料的固體廢物目錄〉的公告》(2008年第11號(hào)公告)，該公告將此前不同文件中的進(jìn)口廢物管理目錄進(jìn)行了整合和修訂，對(duì)于允許進(jìn)口的固體廢物從種類、證書名稱、海關(guān)編碼、監(jiān)管條件等方面進(jìn)行補(bǔ)充完善。

2009年又對(duì) 3個(gè)目錄進(jìn)行了修訂和增補(bǔ)。該次調(diào)整，根據(jù)我國(guó)電子廢物管理有關(guān)法規(guī)并參考?xì)W盟有關(guān)管理要求，對(duì)禁止進(jìn)口的廢機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)行細(xì)化，包括了幾乎所有屬于電子產(chǎn)品的廢物及其拆散件，同時(shí)在目錄最后列明“其他未列名固體廢物”，產(chǎn)生較大影響。

這一兜底的廢物類別，本意是要解決口岸執(zhí)法過程中遇到的由于在各目錄中沒有明確列名的廢物種類帶來的執(zhí)法上的困惑，但又帶來了新的爭(zhēng)議。這是對(duì)進(jìn)口廢物管理目錄廢物種類的最重要的一次調(diào)整，但目錄調(diào)整仍需要繼續(xù)深化，以使其更加合理。

2009年、2011年、2013年又連續(xù)對(duì)進(jìn)口廢物管理目錄進(jìn)行了微調(diào)，2014年底發(fā)布《關(guān)于〈進(jìn)口廢物管理目錄〉(2015年)的公告》(2014年第80號(hào)公告)，新的管理目錄對(duì)目錄進(jìn)行了整合，細(xì)化禁止目錄的同時(shí)收緊了允許進(jìn)口目錄。

2015年11月13日發(fā)布《關(guān)于落實(shí)〈中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法〉第二十五條修訂內(nèi)容的公告》(2015年第69號(hào)公告)，進(jìn)一步簡(jiǎn)化行政審批工作，規(guī)定《進(jìn)口廢物管理目錄》中原“自動(dòng)許可進(jìn)口類固體廢物目錄”修改為“非限制進(jìn)口類固體廢物目錄”，進(jìn)口非限制類固體廢物無需申請(qǐng)相關(guān)進(jìn)口許可證，交由市場(chǎng)貿(mào)易關(guān)系來制約，實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易［13-14］。

二、進(jìn)口廢物管理目錄的制定原則、適用范圍及差別管理

1. 制定原則

進(jìn)口廢物管理目錄制度是我國(guó)進(jìn)口廢物管理體系中的核心部分，廢物進(jìn)口審批、口岸監(jiān)管、加工利用的監(jiān)管，廢物鑒別以及違法處罰等都以目錄為基礎(chǔ)。進(jìn)口廢物管理目錄的制修訂堅(jiān)持和體現(xiàn)了以下原則。

1) 兼顧原則。一方面，進(jìn)口廢物實(shí)行非限制進(jìn)口、限制進(jìn)口和禁止進(jìn)口分類管理，在充分利用可用作原料的進(jìn)口廢物，補(bǔ)充國(guó)內(nèi)資源不足的同時(shí)，堅(jiān)決防止以處置廢物為目的的進(jìn)口，防止有害廢物進(jìn)口污染環(huán)境，以達(dá)到保護(hù)人民健康和安全、環(huán)境安全，并保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益最大化的目的。

另一方面，現(xiàn)行的進(jìn)口廢物管理目錄將海關(guān)商品代碼、商品名稱、固體廢物名稱及其他要求和注釋分欄對(duì)應(yīng)排列，兼顧固體廢物分類管理與海關(guān)商品名稱及代碼協(xié)調(diào)制度的要求，因此，進(jìn)口固體廢物管理目錄絕不是單純意義上的廢物分類，還包涵了各相關(guān)管理部門的管理要求。

2) 風(fēng)險(xiǎn)控制原則。對(duì)可以彌補(bǔ)境內(nèi)資源短缺，且根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件能夠以無害化方式利用的可用作原料的廢物，按照其加工利用過程的污染排放強(qiáng)度，實(shí)行限制進(jìn)口和非限制進(jìn)口分類管理。

對(duì)不能用作原料或者不能以無害化方式利用的廢物，列入禁止類目錄。對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)生量大且尚未得到充分利用的廢物，如粉煤灰、鋼渣、赤泥等，禁止進(jìn)口。

3) 從嚴(yán)控制原則。從我國(guó)歷次頒布的進(jìn)口廢物管理目錄來看，允許進(jìn)口的廢物種類雖有增加趨勢(shì)，但每次調(diào)整增加的幅度并不大，與所有商品都可能成為廢物的巨大范圍相比，廢物種類的比例仍比較小，體現(xiàn)了“有限許可、普遍禁止”的控制方法，這是從我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展水平、監(jiān)管能力以及固體廢物的復(fù)雜性等方面綜合衡量的結(jié)果。

4) 動(dòng)態(tài)調(diào)整原則。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，對(duì)廢物原料的需求存在動(dòng)態(tài)的變化。進(jìn)口廢物管理目錄在保持基本框架和主體內(nèi)容不變的前提下，將不斷進(jìn)行動(dòng)態(tài)修訂和完善［15］。將主要進(jìn)口廢物種類納入環(huán)保、海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫部門的監(jiān)管范圍。

2. 適用范圍

進(jìn)口廢物管理目錄的范疇是進(jìn)口廢物，其內(nèi)涵:

1) 管理的對(duì)象是固體廢物，不適用于非固體廢物；

2) 管理的環(huán)節(jié)是進(jìn)口及加工利用環(huán)節(jié)，不適用于國(guó)內(nèi)產(chǎn)生的固體廢物，也不適用于出口環(huán)節(jié)；

3) 管理的方式是非限制進(jìn)口、限制進(jìn)口和禁止進(jìn)口分類管理，既規(guī)定了哪些種類的廢物可以進(jìn)口，又明確了哪些種類的廢物禁止進(jìn)口；

4) 進(jìn)口管理要符合現(xiàn)行法規(guī)政策和標(biāo)準(zhǔn)要求。

管理對(duì)象上，由于海關(guān)商品名稱及代碼協(xié)調(diào)制度的商品分類與固體廢物的分類管理存在一定差異，使得部分海關(guān)商品編號(hào)下既包含固體廢物、也包含非固體廢物。

進(jìn)口廢物管理目錄只適用于所列名的海關(guān)商品編號(hào)下的固體廢物，不適用于其中的非固體廢物。即列入海關(guān)商品編號(hào)下所有的商品都按照廢物管理是不恰當(dāng)?shù)模瑢?duì)其中已經(jīng)明確或者經(jīng)固體廢物屬性鑒別為非固體廢物的貨物，不應(yīng)當(dāng)屬于廢物進(jìn)口的管理對(duì)象。

管理方式上，列入禁止進(jìn)口廢物目錄的廢物必然是當(dāng)時(shí)條件下不允許進(jìn)口的，但是列入非限制進(jìn)口類目錄或者限制進(jìn)口類目錄中的廢物并不意味著這些廢物的進(jìn)口是無條件的，而是從嚴(yán)管理的有限許可，也不意味著一定是合法的，只有境外供貨商、國(guó)內(nèi)收貨人、國(guó)內(nèi)利用企業(yè)都按照規(guī)定的條件和程序取得許可，而且具體每一批次進(jìn)口廢物符合國(guó)家環(huán)境保護(hù)控制標(biāo)準(zhǔn)才是合法的。

3. 差別管理

目前《非限制進(jìn)口類可用作原料的固體廢物目錄》共列有2類18種廢物。非限制進(jìn)口類廢物資源性強(qiáng)，成分相對(duì)單一，總體上不易夾帶危險(xiǎn)廢物或有害組分，經(jīng)過簡(jiǎn)單分類處理和整理便可直接作為生產(chǎn)的原材料，同所替代的同類原材料或礦物相比，在其運(yùn)輸、貯存等環(huán)節(jié)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)也很小，加工利用過程不會(huì)額外增加環(huán)境污染，對(duì)人體健康造成的影響也較小。

當(dāng)然，現(xiàn)行列入非限制類目錄中的廢紙、尤其是來自歐美的混合廢紙，不符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)要求的情況還常有發(fā)生，有的甚至非常臟污、混雜、廢碎，被鑒別屬于禁止進(jìn)口的城市垃圾，是環(huán)境保護(hù)部考慮將廢紙列入限制進(jìn)口廢物目錄的主要原因。

現(xiàn)行《限制進(jìn)口類可用作原料的固體廢物目錄》共列有限制類廢物10類55種。限制類廢物來源較為復(fù)雜，在產(chǎn)生、貯存、包裝、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)容易夾帶一些較為復(fù)雜的成分，也容易受到污染，或者在利用過程中存在一定的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)，處理不當(dāng)易造成環(huán)境污染，危害人體健康。

現(xiàn)行《禁止進(jìn)口固體廢物目錄》共有禁止進(jìn)口類廢物12類94種。主要是環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)較高的廢物，包括:

1) 不能用作原料的固體廢物，即完全不具備回收利用價(jià)值的固體廢物；

2) 不能以無害化方式利用的固體廢物，即雖然可以回收利用，但由于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件的限制，我國(guó)尚不能做到整個(gè)回收利用過程的環(huán)境無害化；

3) 我國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)生的還難以完全消納處置和利用的固體廢物；

4) 以焚燒、燃燒、填埋處置為目的的進(jìn)口廢物明確屬于禁止；

5) 大量未知特性并且未列名的廢物。

是否可以用作原料，或者是否可以以環(huán)境無害化方式利用，是從我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)水平出發(fā)來衡量的。從純粹的技術(shù)角度而言，并不存在絕對(duì)不能利用的固體廢物。

根據(jù)現(xiàn)行法律要求，列入禁止進(jìn)口廢物目錄中的廢物及未列名廢物都是不允許進(jìn)口的。但并不排除目前禁止進(jìn)口目錄中的廢物將來調(diào)整為可以進(jìn)口的可能。

三、存在的問題

盡管我國(guó)進(jìn)口廢物管理目錄不斷調(diào)整完善，但其制定和調(diào)整具有先天性系統(tǒng)性設(shè)計(jì)不足的缺點(diǎn)，仍存在廢物目錄不細(xì)致的問題，與執(zhí)法機(jī)構(gòu)的嚴(yán)厲執(zhí)法需要細(xì)化廢物分類的需求有差距，與企業(yè)的實(shí)際種類需求存在差距，同時(shí)，也缺乏嚴(yán)格的調(diào)整程序和方法。

1. 禁止目錄控制范圍寬于國(guó)外廢物名錄

列入《禁止進(jìn)口固體廢物目錄》中的廢物以及未列名的廢物均不得進(jìn)口，如生活垃圾、污泥、大部分礦渣、動(dòng)物產(chǎn)品廢料、硫化橡膠、危險(xiǎn)廢物、化工廢物、廢棄危險(xiǎn)化學(xué)品、絕大多數(shù)報(bào)廢電子產(chǎn)品和電器產(chǎn)品類及其廢配件器件等屬于禁止進(jìn)口的廢物。

這體現(xiàn)出我國(guó)政府在嚴(yán)格履行《巴塞爾公約》義務(wù)的同時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)移到我國(guó)的固體廢物范圍不僅僅限于公約所管轄的危險(xiǎn)廢物和2類特別管轄的廢物，而是根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和環(huán)境保護(hù)形勢(shì)，將禁止進(jìn)口廢物范圍擴(kuò)大到一般固體廢物，如粉煤灰等。

我國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)生量很大、而且自身消納處理還有困難的廢物，通常會(huì)列入禁止進(jìn)口目錄，這種管理思想總體上是符合我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、廢物非法進(jìn)口問題突出的國(guó)情的，但在執(zhí)行時(shí)也存在調(diào)整程序復(fù)雜、所需時(shí)間較長(zhǎng)等問題，容易制約某些利用價(jià)值較高的廢物資源的進(jìn)口。

2. 禁止目錄中廢物種類仍然有限

《禁止進(jìn)口固體廢物目錄》中列名的廢物共94種，并以未列名固體廢物為兜底選項(xiàng)。但由于進(jìn)口固體廢物種類的多樣性和復(fù)雜性，在口岸監(jiān)管過程中不斷出現(xiàn)現(xiàn)有進(jìn)口廢物管理目錄中沒有明確列出的固體廢物種類，給監(jiān)管和執(zhí)法部門的管理帶來一定難度。

同時(shí)，目前的禁止進(jìn)口廢物目錄是一個(gè)大統(tǒng)一的目錄，沒有將一般廢物和危險(xiǎn)廢物，危害性小的廢物和危害性大的廢物，量小的廢物和量大的廢物予以區(qū)別對(duì)待，也就是沒有建立更加合理的分類分級(jí)的禁止管理模式，不能更合理地處理各類違規(guī)進(jìn)口。

3. 廢物目錄調(diào)整機(jī)制不完善

進(jìn)口廢物管理目錄調(diào)整會(huì)涉及到多個(gè)部門的協(xié)調(diào)，如新增固體廢物種類稅則代碼的確定、適用環(huán)境保護(hù)控制標(biāo)準(zhǔn)的確定、口岸檢驗(yàn)規(guī)程的確定等，會(huì)產(chǎn)生一系列的連鎖影響，要求在調(diào)整目錄時(shí)各部門整體推進(jìn)、密切配合，但目前仍未建立明確的進(jìn)口廢物管理目錄調(diào)整程序。此外，作為廢物目錄調(diào)整技術(shù)支撐的固體廢物屬性鑒別也缺乏相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

四、對(duì)策建議

首先，明確進(jìn)口廢物目錄調(diào)整原則，建立調(diào)整程序，縮短鑒別標(biāo)準(zhǔn)制定及發(fā)布周期。進(jìn)口廢物管理目錄調(diào)整應(yīng)立足于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展?fàn)顩r，

總的原則為: 彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)資源短缺，防范進(jìn)口廢物污染環(huán)境；允許進(jìn)口的固體廢物需在國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件下以無害化方式利用； 具有相適應(yīng)的環(huán)境保護(hù)控制標(biāo)準(zhǔn)或者相關(guān)技術(shù)規(guī)范等強(qiáng)制性要求；《進(jìn)口廢物管理目錄》中廢物所對(duì)應(yīng)的海關(guān)商品編號(hào)和名稱須與最新版本的《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口稅則》列出的商品編號(hào)和商品名稱一致。

其次，協(xié)調(diào)制度商品編碼名錄的優(yōu)點(diǎn)是分類清晰，各國(guó)海關(guān)普遍采用，缺點(diǎn)是管理規(guī)則不完全適合廢物管理的需求，不能反映廢物本身的特點(diǎn)。

以《巴塞爾公約》名錄為基礎(chǔ)的廢物越境轉(zhuǎn)移管理名錄的優(yōu)點(diǎn)是充分考慮了廢物特性和廢物管理的專業(yè)特點(diǎn)，更能滿足環(huán)境保護(hù)的需求，缺點(diǎn)是分類相對(duì)模糊，與海關(guān)商品編碼差異較大，單獨(dú)使用其作為廢物越境轉(zhuǎn)移管理目錄難以操作。將2個(gè)名錄體系結(jié)合起來，取長(zhǎng)補(bǔ)短，是完善固體廢物進(jìn)出口管理名錄體系的發(fā)展方向。

五、結(jié)語

在“普遍禁止、有限許可”的管理政策下，雖然目前進(jìn)口廢物管理工作中仍存在一些問題，但相關(guān)管理部門也正在進(jìn)一步解決完善，如完善《固體法》中關(guān)于進(jìn)口廢物的相關(guān)內(nèi)容、制定固體廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)調(diào)整進(jìn)口廢物目錄等。

相對(duì)嚴(yán)格的管理政策符合我國(guó)的實(shí)際情況，是防止有害廢物進(jìn)入我國(guó)境內(nèi)處置，污染我國(guó)環(huán)境，保障人體健康的必要前提。

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［9］ 環(huán)境保護(hù)部，海關(guān)總署.關(guān)于《進(jìn)口廢物管理目錄》變更部分海關(guān)商品編號(hào)和海關(guān)商品名稱的公告： 2011 年第93號(hào)公告［EB/OL］.［2015-06-26］.http： www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201201/ t20120105_222176. htm.

［10］ 環(huán)境保護(hù)部，海關(guān)總署.關(guān)于《進(jìn)口廢物管理目錄》變更部分海關(guān)商品編號(hào)和海關(guān)商品名稱的公告： 2013年第7號(hào)［EB/OL］.［2015-06-26］.http： www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201302/ t20130207_248034. htm.

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Study on Imported Waste Management Directory