牛崇桓，季玲玲，孟祥軍

(1.水利部水土保持司，北京100053;2.北京水保生態(tài)工程咨詢有限公司，北京100055)

水土保持設(shè)施驗(yàn)收的任務(wù)與標(biāo)準(zhǔn)

牛崇桓1，季玲玲1，孟祥軍2

(1.水利部水土保持司，北京100053;2.北京水保生態(tài)工程咨詢有限公司，北京100055)

水土保持設(shè)施;驗(yàn)收;任務(wù);標(biāo)準(zhǔn)

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收是水土保持法確立的、經(jīng)國務(wù)院行政審批改革認(rèn)定的行政許可事項(xiàng)，是水土保持方案審批機(jī)關(guān)對建設(shè)單位履行水土保持法定義務(wù)的認(rèn)定行為，也是對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目完成水土保持工作任務(wù)、解除因水土保持對其投產(chǎn)運(yùn)行制約的許可行為。水土保持設(shè)施驗(yàn)收機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真履行行政許可的責(zé)任，明確水土保持設(shè)施驗(yàn)收的性質(zhì)、責(zé)任與任務(wù)，科學(xué)制定水土保持設(shè)施驗(yàn)收的條件與標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格遵循水土保持設(shè)施驗(yàn)收的方法與程序，堅(jiān)守驗(yàn)收通過底線，充分發(fā)揮好把關(guān)作用，確保生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治工作取得實(shí)效。

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收是落實(shí)水土保持“三同時”制度的重要內(nèi)容，是保障生態(tài)文明建設(shè)的重要措施。水土保持法明確規(guī)定“依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中的水土保持設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時投產(chǎn)使用，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)驗(yàn)收水土保持設(shè)施”。目前，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收已成為國務(wù)院明確由水利部門實(shí)施的一項(xiàng)獨(dú)立行政許可事項(xiàng)。

1　水土保持設(shè)施驗(yàn)收的現(xiàn)狀與問題

1.1發(fā)展現(xiàn)狀

(1)水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作在全國得到順利推進(jìn)。隨著2002年12月1日《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收管理辦法》(水利部令第16號)的施行，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作全面啟動，并在十幾年的發(fā)展中逐步完善、不斷規(guī)范，青藏鐵路、西氣東輸、三峽水利樞紐等一大批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施建成并投入使用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2010—2014年，通過水利部水土保持設(shè)施驗(yàn)收的國家大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目就達(dá)744個，每年通過各級水行政主管部門水土保持設(shè)施驗(yàn)收的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目多達(dá)1萬多個，涉及公路、鐵路、石油天然氣、電力、水利等多個行業(yè)，并覆蓋了改擴(kuò)建、擴(kuò)能改造等生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目。

(2)水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作取得了初步成效。一是促進(jìn)了水土保持法律責(zé)任的全面落實(shí)。隨著水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作的深入開展，生產(chǎn)建設(shè)單位的水土保持法律責(zé)任意識不斷增強(qiáng)，水土保持工作重視程度不斷提高，水土保持逐漸融入工程設(shè)計(jì)和建設(shè)的全過程，水土流失防治的理念和要求正在得到全面落實(shí)。二是有效促進(jìn)了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測工作的開展。生產(chǎn)建設(shè)單位進(jìn)一步落實(shí)水土保持監(jiān)測要求，將水土保持監(jiān)測作為重要的建設(shè)管理措施，監(jiān)測的四大功能逐步發(fā)揮作用。三是促進(jìn)了水土保持措施質(zhì)量的提高。生產(chǎn)建設(shè)單位進(jìn)一步強(qiáng)化了水土保持進(jìn)度和措施的管理，水土保持工程質(zhì)量和水土流失防治功能有了明顯的提高。四是取得了良好的保護(hù)水土資源、改善生態(tài)環(huán)境效益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011—2014年，各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施的建成使用，共治理人為水土流失5.3萬km2，減少水土流失量6.5億t，對于改善生態(tài)環(huán)境、保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了重要的作用，涌現(xiàn)出了三峽水利樞紐、京滬高鐵等一批國家級水土保持生態(tài)文明示范工程。

1.2存在的主要問題

(1)配套制度體系還未全面建成。修訂后的水土保持法對水土保持設(shè)施驗(yàn)收做了進(jìn)一步規(guī)定，但配套的規(guī)范性文件的修訂工作還沒有及時跟進(jìn)，水土保持方案發(fā)生重大變化和措施布設(shè)發(fā)生重大變更的界定、建設(shè)單位的自查驗(yàn)收責(zé)任、水土保持監(jiān)測數(shù)據(jù)的應(yīng)用、驗(yàn)收技術(shù)評估作用的定位、水土保持設(shè)施驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等問題逐漸凸顯出來，一定程度上影響了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作的進(jìn)一步開展。

(2)驗(yàn)收約束效力有待進(jìn)一步強(qiáng)化。一是一些生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作嚴(yán)重滯后。由于一些工程在完成建設(shè)任務(wù)后有一個較長時期的試運(yùn)行過程，生產(chǎn)建設(shè)單位缺乏對水土保持設(shè)施驗(yàn)收重要性、緊迫性的認(rèn)識，導(dǎo)致布設(shè)的水土保持措施不能滿足水土流失防治的要求。二是一些生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在工程完工后沒有及時開展水土保持設(shè)施驗(yàn)收就擅自投入生產(chǎn)運(yùn)行，嚴(yán)重違反了法律規(guī)定。

(3)驗(yàn)收管理還需要進(jìn)一步規(guī)范。一是部分建設(shè)單位的自查驗(yàn)收流于形式。一些建設(shè)單位對自查驗(yàn)收的重要性認(rèn)識不足，沒有認(rèn)真地組織開展水土保持設(shè)施的自查驗(yàn)收工作，自驗(yàn)材料一般都委托其他單位代理，自驗(yàn)結(jié)果缺乏科學(xué)依據(jù)，給技術(shù)評估和行政驗(yàn)收造成困難。二是一些技術(shù)評估不能客觀公正地做出正確評價(jià)。一些技術(shù)評估單位沒有認(rèn)真開展評估工作，沒有認(rèn)真梳理生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作存在的問題和不足，不能正確地提出改進(jìn)和完善水土保持工程、促進(jìn)項(xiàng)目水土保持工作達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的建議，甚至一些技術(shù)評估單位瞞報(bào)發(fā)現(xiàn)的問題，虛構(gòu)評估依據(jù)，捏造評估結(jié)果，沒有盡到技術(shù)評估單位應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。三是驗(yàn)收組專家的作用沒有得到有效發(fā)揮。為進(jìn)一步把好水土保持設(shè)施驗(yàn)收的技術(shù)關(guān)口，水利部探索試行了驗(yàn)收組專家制度。從目前試行的情況看，部分驗(yàn)收組及專家成員對專家應(yīng)承擔(dān)的工作認(rèn)識模糊，沒有充分發(fā)揮專家在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范上的把關(guān)作用。

(4)驗(yàn)收任務(wù)的界定有待進(jìn)一步厘清。一些驗(yàn)收主持單位和驗(yàn)收組成員習(xí)慣于水土保持方案評審的思維，錯誤地把技術(shù)評估單位混同于被驗(yàn)收單位，把技術(shù)評估報(bào)告混同于驗(yàn)收的主要內(nèi)容，把初步設(shè)計(jì)混同于驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，沒有結(jié)合水土保持法對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的要求和批復(fù)的水土保持方案規(guī)定的建設(shè)任務(wù)進(jìn)行審查核實(shí)，導(dǎo)致部分沒有全面完成水土保持設(shè)施建設(shè)或水土保持設(shè)施沒有達(dá)到國家規(guī)定的防治標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目通過了水土保持設(shè)施驗(yàn)收。

(5)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)還需要進(jìn)一步明確。一是將驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)單一化。在驗(yàn)收過程中，有的將初步設(shè)計(jì)作為唯一的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，有的只看是否實(shí)施了水土保持措施而不核查其是否合格、是否具有規(guī)定的防治功能，有的只重視評估報(bào)告是否符合有關(guān)要求、是否有監(jiān)測和監(jiān)理報(bào)告，忽略了水土保持法和水土保持方案批復(fù)文件對項(xiàng)目水土保持工作的總體要求。二是隨意降低驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，特別是不能將法律規(guī)定和水土保持方案批復(fù)文件視為剛性約束，在工程建設(shè)過程中遇到困難時，未能認(rèn)真研究困難的大小、解決困難的可能性和可能產(chǎn)生的后果，輕率地降低驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致可能出現(xiàn)嚴(yán)重水土流失甚至造成災(zāi)害。

2　正確認(rèn)識水土保持設(shè)施驗(yàn)收的責(zé)任與任務(wù)

2.1水土保持設(shè)施驗(yàn)收的性質(zhì)

一是應(yīng)正確認(rèn)識生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收是水土保持法確立的、經(jīng)國務(wù)院行政審批改革認(rèn)定的行政許可事項(xiàng)，是國家對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目是否履行了法定的水土保持義務(wù)、完成了水土流失防治任務(wù)、達(dá)到了水土流失防治效果的核查認(rèn)定，任何單位和個人無權(quán)取消或減免，必須依法、依規(guī)、依標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格實(shí)施。二是應(yīng)正確認(rèn)識水土保持設(shè)施驗(yàn)收對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)行的剛性約束。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，表明其沒有全面履行水土保持法定義務(wù)，或者沒有完成批復(fù)的水土保持任務(wù)，或者沒有達(dá)到規(guī)定的防治效果，因此生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得投產(chǎn)使用。

2.2水土保持設(shè)施驗(yàn)收的責(zé)任

水土保持設(shè)施驗(yàn)收是水土保持法和行政許可法賦予水土保持方案審批機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)，是水土保持方案審批機(jī)關(guān)對建設(shè)單位履行水土保持法定義務(wù)的認(rèn)定行為，也是對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目完成水土保持工作任務(wù)、解除因水土保持對其投產(chǎn)運(yùn)行制約的許可行為，水土保持設(shè)施驗(yàn)收機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真履行行政許可的責(zé)任，并對這種許可承擔(dān)確定的、被長期追究的行政責(zé)任，要避免被“終身追責(zé)”，唯有“終身負(fù)責(zé)”。

2.3水土保持設(shè)施驗(yàn)收的任務(wù)

首先，核查生產(chǎn)建設(shè)單位是否全面履行了水土保持法律義務(wù)。一是核查生產(chǎn)建設(shè)單位是否履行了水土保持法定程序，包括水土保持方案及其變更的報(bào)批程序;二是核查棄土棄渣是否堆放在批準(zhǔn)的地點(diǎn)、是否被綜合利用，堆放和防護(hù)是否滿足相關(guān)要求;三是核查是否落實(shí)了“三同時”制度并完成了水土流失防治任務(wù);四是核查是否及時落實(shí)了水土保持監(jiān)測制度;五是核查是否履行了水土保持補(bǔ)償義務(wù);六是核查是否落實(shí)了配合監(jiān)督檢查的義務(wù);七是核查是否落實(shí)了水土保持措施運(yùn)行管護(hù)責(zé)任。其次，對生產(chǎn)建設(shè)單位的水土保持工作提出許可意見。要在核查的基礎(chǔ)上，判斷生產(chǎn)建設(shè)單位是否履行了相應(yīng)的法律義務(wù)，是否完成了水土保持方案要求的防治任務(wù)，是否存在遺留問題或制約驗(yàn)收的重大因素，并對能否通過水土保持驗(yàn)收給出合理結(jié)論。

3　科學(xué)制定水土保持設(shè)施驗(yàn)收的條件與標(biāo)準(zhǔn)

3.1合理制定水土保持設(shè)施驗(yàn)收受理?xiàng)l件

受理?xiàng)l件主要包括申請人條件審查、申請事項(xiàng)審批范圍審查和申請材料審查。一是申請人條件。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收是在建設(shè)項(xiàng)目的土建工程完工后、主體工程竣工驗(yàn)收前由生產(chǎn)建設(shè)單位向水行政主管部門提出申請。申請人應(yīng)該是生產(chǎn)建設(shè)單位，并應(yīng)負(fù)責(zé)水土保持設(shè)施驗(yàn)收申請的相關(guān)材料準(zhǔn)備和提交。二是申請事項(xiàng)審批范圍。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持設(shè)施驗(yàn)收申請?jiān)S可應(yīng)向項(xiàng)目水土保持方案的批復(fù)機(jī)關(guān)提出，任何水土保持方案批準(zhǔn)機(jī)關(guān)不得超越工作職責(zé)和工作范圍受理水土保持設(shè)施驗(yàn)收事項(xiàng)。三是申請材料。生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)按照有關(guān)法律、規(guī)章或規(guī)范性文件的要求提交申請材料，對在2015年10月以前已開展技術(shù)評估的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)提交驗(yàn)收申請文件和水土保持監(jiān)測、監(jiān)理、技術(shù)評估報(bào)告及水土保持方案實(shí)施工作總結(jié)報(bào)告，而此前未開展技術(shù)評估的項(xiàng)目，須提交驗(yàn)收申請文件、水土保持監(jiān)測總結(jié)報(bào)告和自查驗(yàn)收報(bào)告，任何單位和個人不能隨意提出增加材料的要求，也不能隨意受理不符合要求的申請材料。

3.2探索完善水土保持設(shè)施驗(yàn)收許可條件

2008年，水利部制定了《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)規(guī)程》(GB/T 22490—2008)，2015年印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收程序的函》和《水利部水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作要點(diǎn)(試行)》，為水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作提供了基礎(chǔ)依據(jù)，但驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化、量化和完整性仍然需要進(jìn)一步探討和解決。

(1)常規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)。第一，程序合法、標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)充分認(rèn)識法律程序的剛性約束，依法明確生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目全面履行水土保持法律規(guī)定的管理程序，重點(diǎn)考慮水土保持方案審批及變更手續(xù)完備，即:是否開展了水土保持工程設(shè)計(jì)和監(jiān)理工作，是否開展了水土保持監(jiān)測并報(bào)告了監(jiān)測情況，是否履行了水土保持補(bǔ)償義務(wù)，是否完成了自查驗(yàn)收工作且結(jié)論合格等。第二，完成任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)充分認(rèn)識目前國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的六項(xiàng)指標(biāo)的局限性，科學(xué)制定水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)是否符合水土保持方案規(guī)定的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，解決水土保持方案與水土保持設(shè)計(jì)兩張皮的問題;制定“三同時”制度落實(shí)情況評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，解決水土保持措施進(jìn)度普遍滯后的問題;細(xì)化和完善水土保持任務(wù)完成情況評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮水土保持設(shè)施完成率和完好率在驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)中的地位與作用;制定遺留問題評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確界定未完成任務(wù)與允許后續(xù)處理的遺留問題。第三，功能有效標(biāo)準(zhǔn)。具有安全可靠的水土保持功能是評價(jià)水土保持措施最為直接的判別標(biāo)準(zhǔn)，也是判別水土保持工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)充分認(rèn)識水土保持植物措施防治效果逐漸增加的特性，分別制定水土保持工程措施和植物措施防治功能的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以驗(yàn)收時間為基點(diǎn)，確保建成的水土保持措施滿足水土保持方案確定的防治效果，水土保持設(shè)施具備正常運(yùn)行條件。

(2)限制性標(biāo)準(zhǔn)。水土保持設(shè)施驗(yàn)收的限制性標(biāo)準(zhǔn)主要應(yīng)包括申請文件的真實(shí)性和水土保持工程的安全性兩個方面。首先，申請材料的真實(shí)性。水土保持設(shè)施驗(yàn)收申請材料是由生產(chǎn)建設(shè)單位提交的基礎(chǔ)材料，其真實(shí)性、準(zhǔn)確性對驗(yàn)收結(jié)論的科學(xué)性、正確性具有重大影響。若申請材料在一些重大問題、重要節(jié)點(diǎn)上的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和同一性上出現(xiàn)問題，如生產(chǎn)建設(shè)單位提交的材料與工程實(shí)際嚴(yán)重不符，各材料之間相互矛盾等，應(yīng)不予通過水土保持設(shè)施驗(yàn)收。其次，水土保持工程的安全性。當(dāng)存在重要部位、重要單位工程水土流失防治措施不到位或工程質(zhì)量不合格，或存在嚴(yán)重水土流失危險(xiǎn)，或存在重大水土流失災(zāi)害隱患(如導(dǎo)致生命財(cái)產(chǎn)重大損失)的，應(yīng)不予通過水土保持設(shè)施驗(yàn)收。

4　嚴(yán)格遵循水土保持設(shè)施驗(yàn)收的方法與程序

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收應(yīng)嚴(yán)格按照行政許可法的要求，遵循驗(yàn)收的方法和程序，明確各環(huán)節(jié)的責(zé)任與義務(wù)，保障驗(yàn)收工作程序規(guī)范。

4.1嚴(yán)格遵循驗(yàn)收程序

依程序辦理是行政許可法的基本要求，也是水土保持設(shè)施驗(yàn)收成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2015年3月，水利部印發(fā)了《水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作要點(diǎn)(試行)》，明確了驗(yàn)收工作各環(huán)節(jié)辦理程序及要點(diǎn)，各省(區(qū)、市)及地方水利部門也出臺了實(shí)施細(xì)則。水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作應(yīng)嚴(yán)格遵守驗(yàn)收的程序規(guī)定，認(rèn)真做好驗(yàn)收受理、技術(shù)評估、會議組織、現(xiàn)場檢查、資料查閱、預(yù)備會議、驗(yàn)收會議、形成驗(yàn)收意見、行政審批、印發(fā)審批文件等各項(xiàng)工作，不能隨意減少或增加環(huán)節(jié)，不能隨意超越辦理時限，不能忽略公開事項(xiàng)和要求，避免出現(xiàn)因程序不合法而導(dǎo)致的行政許可違法現(xiàn)象。

4.2盡快適應(yīng)技術(shù)評估職責(zé)變化

當(dāng)前，水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評估應(yīng)重點(diǎn)適應(yīng)三個方面的轉(zhuǎn)變:一是適應(yīng)水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評估性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。根據(jù)國務(wù)院行政審批改革的要求，水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評估將由第三方評價(jià)向行政許可環(huán)節(jié)發(fā)展，即不再承擔(dān)幫助生產(chǎn)建設(shè)單位查找薄弱環(huán)節(jié)、提出完善水土保持工作建議、促進(jìn)順利通過水土保持驗(yàn)收的任務(wù)，而是轉(zhuǎn)變成為接受水行政主管部門的委托，對水行政主管部門負(fù)責(zé)，為水土保持設(shè)施驗(yàn)收提供準(zhǔn)予許可或不予許可的決策依據(jù)。二是適應(yīng)技術(shù)評估內(nèi)容的轉(zhuǎn)變。新時期水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評估內(nèi)容應(yīng)主要包括生產(chǎn)建設(shè)單位驗(yàn)收申請材料的評估、生產(chǎn)建設(shè)過程中水土保持工作的評估和水土流失防治最終效果的評估，遵循水土保持設(shè)施驗(yàn)收的程序合法標(biāo)準(zhǔn)、完成任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、功能有效標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決把住各項(xiàng)限制性標(biāo)準(zhǔn)，提出公正、科學(xué)、合規(guī)的評估結(jié)論。三是適應(yīng)水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評估經(jīng)費(fèi)來源的轉(zhuǎn)變。由于技術(shù)評估由第三方評價(jià)向行政許可環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，所以按照行政許可法規(guī)定，技術(shù)評估費(fèi)用將由建設(shè)單位承擔(dān)向由水土保持設(shè)施驗(yàn)收審批部門支付過渡。各級水利部門需要盡快適應(yīng)這種變化的要求，提前制訂好水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評估計(jì)劃，落實(shí)經(jīng)費(fèi)渠道，做好經(jīng)費(fèi)預(yù)算，確保水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作的有序、健康發(fā)展。

4.3正確發(fā)揮驗(yàn)收組專家的作用

邀請專家進(jìn)入驗(yàn)收組，是我國正在探索的一項(xiàng)改革措施，目的是借助專家的專業(yè)特長來彌補(bǔ)行政管理人員對其他領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的不足，提高驗(yàn)收把關(guān)質(zhì)量，增強(qiáng)驗(yàn)收結(jié)論的科學(xué)性。正確發(fā)揮專家成員的作用，需要避免三種情況的發(fā)生。一是避免忽略專家的差別化作用。與管理人員進(jìn)入驗(yàn)收組不同，應(yīng)特別注意發(fā)揮專家在某一專業(yè)領(lǐng)域的作用，更多地從專業(yè)技術(shù)的角度，從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的角度，從保障水土保持功能、避免水土保持危害的角度，準(zhǔn)確地提出科學(xué)、合理的驗(yàn)收意見。二是避免忽視專家對技術(shù)問題的意見。目前，水土保持設(shè)施驗(yàn)收實(shí)施的是驗(yàn)收組成員一人一票、多數(shù)票決策的驗(yàn)收機(jī)制，專家對驗(yàn)收決策沒有更多的權(quán)重，因此要特別重視專家對技術(shù)問題的敏感性和權(quán)威性，避免有重大技術(shù)缺陷的工程項(xiàng)目通過水土保持設(shè)施驗(yàn)收。三是避免把發(fā)揮專家作用當(dāng)成專家驗(yàn)收。不能簡單地認(rèn)為水土保持設(shè)施驗(yàn)收是純粹的技術(shù)問題，并把所有問題交由專家負(fù)責(zé)，甚至在驗(yàn)收會議前設(shè)置一次專門的專家驗(yàn)收。這樣做一方面違反行政許可法規(guī)定，增加了許可環(huán)節(jié)，另一方面也削弱了水行政主管部門應(yīng)盡的驗(yàn)收把關(guān)職責(zé)。

4.4準(zhǔn)確把握驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)守驗(yàn)收通過底線

一是要準(zhǔn)確理解驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。水土保持驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)包括程序合法標(biāo)準(zhǔn)、完成任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和功能有效標(biāo)準(zhǔn)，國家水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的六項(xiàng)指標(biāo)是在驗(yàn)收節(jié)點(diǎn)上生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)完成的水土保持最低任務(wù)時的衡量指標(biāo)，而在水土保持方案效益分析中計(jì)算得到的六項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是建設(shè)單位在完成了全部建設(shè)任務(wù)后達(dá)到的衡量指標(biāo)，即水土保持方案批復(fù)的防治任務(wù)。因此，達(dá)到前者表明建設(shè)單位基本完成了防治任務(wù)，達(dá)到后者則表明建設(shè)單位全部完成了防治任務(wù)。二是要嚴(yán)格遵循驗(yàn)收的限制性標(biāo)準(zhǔn)。水行政主管部門要充分認(rèn)識行政許可的審批性質(zhì)，充分認(rèn)識準(zhǔn)予許可和不予許可均是行政許可的正常結(jié)論，充分認(rèn)識限制性標(biāo)準(zhǔn)是水土保持設(shè)施通過驗(yàn)收的底線標(biāo)準(zhǔn)，對不符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，不滿足驗(yàn)收條件的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目堅(jiān)決不予通過驗(yàn)收，不予印發(fā)驗(yàn)收許可證。對驗(yàn)收過程中建設(shè)單位申請撤回驗(yàn)收申請的，應(yīng)及時中止驗(yàn)收程序，準(zhǔn)予建設(shè)單位在達(dá)到驗(yàn)收條件后重新提出驗(yàn)收申請，以利于建設(shè)單位全面履行水土保持法律義務(wù)，完成水土流失防治任務(wù)。

(責(zé)任編輯孫占鋒)

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1000-0941(2016)03-0011-04

牛崇桓(1958—)，男，湖北崇陽縣人，教授級高級工程師，博士，副司長，長期從事水土保持管理工作。

2016-02-02