岳清春

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我國應(yīng)急救援多元協(xié)同機(jī)制研究

岳清春

摘要

在應(yīng)急救援過程中，多元協(xié)同機(jī)制是進(jìn)行應(yīng)急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文基于應(yīng)急救援協(xié)同機(jī)制的內(nèi)涵和意義，系統(tǒng)分析了當(dāng)前我國多元協(xié)同機(jī)制的現(xiàn)狀和問題，以此為構(gòu)建多元協(xié)同機(jī)制提出相關(guān)的政策建議。這對提升我國應(yīng)急救援能力，不僅具有重要的理論意義，也具有現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐價(jià)值。

關(guān)鍵詞：協(xié)同應(yīng)急機(jī)制主體

1.問題的提出

多元協(xié)同是應(yīng)急救援過程中在保證政府核心地位的前提下，通過橫向和縱向上的分權(quán)和授權(quán)，形成多個(gè)擁有權(quán)力、責(zé)任以及能力的協(xié)作主體，通過在過程中進(jìn)行規(guī)范化和常態(tài)化的合作，以達(dá)到有效應(yīng)對突發(fā)性事件的目的。多元協(xié)同可以從兩方面理解：從橫向上看，多元協(xié)作主體由營利組織、非政府組織、媒體、公眾等社會主體在內(nèi)的多方力量組成，各參與主體平等地?fù)碛袘?yīng)急救援的參與權(quán)，并且這種權(quán)責(zé)應(yīng)以制度化的方式加以明確；從縱向來看，政府在多元協(xié)同中處于核心地位，負(fù)責(zé)多元協(xié)作規(guī)則的制定以及各主體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從多元協(xié)同的內(nèi)容來看，一方面是專業(yè)分工。由于政府在人力、物力、財(cái)力以及時(shí)間等方面的限制，不可能獨(dú)自實(shí)現(xiàn)對突發(fā)性事件的全面管理。營利組織、非政府組織等社會力量可以利用自身的專業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，負(fù)責(zé)應(yīng)急救援中的相關(guān)領(lǐng)域和任務(wù)，以節(jié)約政府的資源和時(shí)間，使其集中精力做好整體協(xié)調(diào)和規(guī)劃；另一方面是資源共享。資源共享既包括突發(fā)性事件過程中相關(guān)信息搜集和研判的共享，也包括應(yīng)急救援物資籌集和使用的共享。由于相關(guān)信息的及時(shí)性和全面性直接影響到應(yīng)急決策的科學(xué)性，這必然要求實(shí)現(xiàn)多元主體間的信息搜集和研判的共享。同時(shí)，要在短時(shí)間實(shí)現(xiàn)人力、物力、財(cái)力的籌集和調(diào)配，必須依靠社會救援力量的合作。

從多元協(xié)同機(jī)制構(gòu)建的必要性來看。首先，是我國體制改革和社會發(fā)展的必然要求。近些年來，我國政府改革強(qiáng)調(diào)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，在這個(gè)過程中政府通過簡政放權(quán)的形式逐漸打造“小政府、大社會”的格局。因此，各類主體開始掌握更多的社會資源，主體之間的相互聯(lián)系和相互依存度不斷提高。其次，是應(yīng)急救援自身的要求。構(gòu)建有效的多元協(xié)同機(jī)制，在應(yīng)急管理中能夠?qū)崿F(xiàn)由政府單一主體向多元主體的轉(zhuǎn)變，減輕政府壓力和彌補(bǔ)政策漏洞，并且可以更好地整合各種應(yīng)急資源，發(fā)揮各類社會主體的優(yōu)勢。最后，是公民社會發(fā)展的要求。多元協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建，有助于增強(qiáng)公民的危機(jī)意識、民主意識和參與意識，提升自救互救的能力，從而使突發(fā)性事件處于全社會的監(jiān)控之下，這對實(shí)現(xiàn)突發(fā)性事件的全面管理和過程管理意義重大而深遠(yuǎn)。

2.我國多元協(xié)同機(jī)制的現(xiàn)狀和問題

2.1區(qū)域之間的協(xié)同

《突發(fā)性事件應(yīng)對法》、《國家總體應(yīng)急預(yù)案》等一系列法規(guī)和指導(dǎo)文件都明確規(guī)定了在突發(fā)性事件過程中，區(qū)域之間要加強(qiáng)協(xié)同配合、理順相互關(guān)系、做好銜接工作。從預(yù)防準(zhǔn)備到善后恢復(fù)，不同地區(qū)之間做到了良好配合，在一定形式上實(shí)現(xiàn)了區(qū)域聯(lián)動(dòng)。但是在實(shí)踐過程中也表現(xiàn)出一些問題：一方面，不同區(qū)域之間根據(jù)本地實(shí)際制定了不同的政策文件和處置程序，相互之間溝通和銜接存在一定的難度，某個(gè)地區(qū)在應(yīng)對突發(fā)性事件中的經(jīng)驗(yàn)和對策不一定得到其他地區(qū)的認(rèn)同；另一方面，體制性的分割在一定程度上會造成地區(qū)各自為戰(zhàn)、彼此分割的局面，不能進(jìn)行及時(shí)和有序的合作，實(shí)現(xiàn)信息、技術(shù)以及資源的共享。

2.2政府與社會主體的協(xié)同

在突發(fā)性事件過程中，我國政府具備較強(qiáng)的社會動(dòng)員能力，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)能夠直接指揮各級黨委的工作，進(jìn)而有效地動(dòng)員社會力量；其次，政府的主導(dǎo)地位能夠自上而下地指揮各級政府和職能部門，做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；最后，領(lǐng)袖的權(quán)威能夠直接訴諸社會，由內(nèi)而外地動(dòng)員起各種社會力量。這些都充分體現(xiàn)了我國在應(yīng)對突發(fā)性事件過程中的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢以及權(quán)威優(yōu)勢。同時(shí)，在政府與社會協(xié)同過程中，也存在著一些亟待解決的問題：一是政府不善于依靠社會力量應(yīng)對突發(fā)性事件，在突發(fā)性事件過程中政府和社會力量的分工不明確，對他們享有的權(quán)利、承擔(dān)的義務(wù)以及參與方式等都沒做出明確的規(guī)定。二是政府與社會力量缺乏有效的溝通，受到體制性因素的影響，我國信息溝通主要以自上而下的行政溝通為主，自下而上和平行的社會溝通不足。三是社會力量參與程度不足，社會力量主要依靠行政方式參與到突發(fā)性事件過程中，具有明顯的被動(dòng)性、間歇性和依賴性。

2.3社會主體間的協(xié)同

在突發(fā)性事件過程中，企業(yè)、非政府組織、媒體、志愿組織等社會力量都起到了一定的作用，各種社會力量參與空間和參與能力都有了長足的進(jìn)步，社會多元主體協(xié)作機(jī)制逐步形成，在應(yīng)對突發(fā)性事件中發(fā)揮了越來越重要的作用。其存在的問題體現(xiàn)在以下方面：一是各參與主體協(xié)同意愿不強(qiáng)。由于參與主體對政府形成了過度的依賴性，處在被動(dòng)接受的地位，而不是主動(dòng)協(xié)作，從而不能積極主動(dòng)與其他參與主體溝通和合作。二是各參與主體之間協(xié)同水平較低。在突發(fā)性事件過程中，各參與主體之間協(xié)同主要依靠政府來實(shí)現(xiàn)，由于政府在應(yīng)急管理中的時(shí)間和精力有限，并且沒有專業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，造成重疊救援和資源重復(fù)現(xiàn)象。三是協(xié)同過程處在無序狀態(tài)。由于各參與主體協(xié)同沒有統(tǒng)一的規(guī)范，各參與主體在參與時(shí)間、參與地點(diǎn)以及參與方式等方面不夠明確，導(dǎo)致多元協(xié)同過程呈雜亂無序的狀態(tài)。

2.4軍地之間的協(xié)同

實(shí)踐證明，軍隊(duì)在應(yīng)對突發(fā)性事件中往往是一種決定性和高效性的手段，目前我國軍地結(jié)合工作也取得了長足的進(jìn)步。一方面，應(yīng)對突發(fā)性事件中的軍地結(jié)合具備了一定的法律基礎(chǔ)。從《中華人民共和國國防法》到《突發(fā)事件應(yīng)對法》，從《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》到《軍隊(duì)處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》，都明確規(guī)定了軍隊(duì)在應(yīng)急救援中的地位和任務(wù)。另一方面，我國初步建立了國防動(dòng)員體系。近些年來，我國為了實(shí)現(xiàn)軍地結(jié)合，全國很多地區(qū)的人防機(jī)構(gòu)具備國防動(dòng)員的應(yīng)急功能，實(shí)現(xiàn)了人防到民防的轉(zhuǎn)變。但是在國家應(yīng)急體系中實(shí)現(xiàn)有效的軍地結(jié)合，還存在著一些問題：一是當(dāng)前的法規(guī)和政策只從原則上做了宏觀的指導(dǎo)，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則和程序；二是軍隊(duì)參與突發(fā)性事件的深度和廣度有待擴(kuò)展，不能僅僅停留在響應(yīng)階段；三是軍隊(duì)參與應(yīng)急救援的專業(yè)性水平有待提高，軍地之間缺少互補(bǔ)學(xué)習(xí)的機(jī)制。

3.我國多元協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建

3.1區(qū)域協(xié)同機(jī)制

區(qū)域協(xié)同機(jī)制主要是指在應(yīng)急救援過程中，屬地政府與周邊政府協(xié)作應(yīng)對突發(fā)性事件的措施或程序。區(qū)域協(xié)同主要有三方面的屬性：一是強(qiáng)調(diào)主體性，即在堅(jiān)持屬地管理、地方負(fù)責(zé)的原則下構(gòu)建組織指揮體系，統(tǒng)一調(diào)配應(yīng)急資源；二是協(xié)同性，在橫向上形成政府間職責(zé)分工和分類管理格局，從而實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理中職能銜接與資源共享的目標(biāo)；三是互補(bǔ)性，參與區(qū)域之間在人員、資源、技術(shù)、裝備等方面具有各自的優(yōu)勢和特點(diǎn)，在協(xié)同過程中要實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。構(gòu)建區(qū)域協(xié)同機(jī)制主要從三方面著手：一是構(gòu)建網(wǎng)格管理的新格局。改變目前條塊分割的現(xiàn)狀，通過網(wǎng)格化管理的方法明確區(qū)域之間的應(yīng)急管理職能，在橫向上形成職責(zé)分工和分類管理的配合機(jī)制；二是構(gòu)建綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)無論是臨時(shí)性的項(xiàng)目組織，還是常設(shè)性的職能機(jī)構(gòu)，都應(yīng)成為區(qū)域協(xié)同機(jī)制的管理平臺；三是構(gòu)建戰(zhàn)略協(xié)同關(guān)系，通過制定應(yīng)急管理框架協(xié)議的形式，達(dá)成應(yīng)急管理的共識，開展定期的應(yīng)急演練和信息共享，在突發(fā)性事件過程中能夠及時(shí)調(diào)配應(yīng)急資源，實(shí)現(xiàn)周邊聯(lián)動(dòng)和協(xié)同應(yīng)對。

3.2社會參與機(jī)制

社會參與機(jī)制是政府為了及時(shí)和有效的防控突發(fā)性事件，引導(dǎo)社會力量共同參與和協(xié)同合作的一系列規(guī)則和程序。社會參與機(jī)制可以從三個(gè)方面理解：一是政府在社會參與中起到主導(dǎo)性作用，負(fù)責(zé)社會參與規(guī)則的制定和參與主體的統(tǒng)一協(xié)調(diào)；二是參與主體具有廣泛的社會性，具體涵蓋了核心利益相關(guān)者、邊緣利益相關(guān)者以及潛在利益相關(guān)者；三是參與過程具有一定的規(guī)范性，各主體在參與過程中具有明確的角色定位和運(yùn)行程序。具體來說，構(gòu)建社會參與機(jī)制主要從以下方面著手：一是為社會主體參與突發(fā)性事件提供制度保障。通過完善相關(guān)法律、法規(guī)和政策，對社會力量參與的程序、方式、途徑、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲等做出明確規(guī)定，給予社會參與主體應(yīng)有的制度空間和政策支持，使各種社會主體的參與活動(dòng)形成一種制度化行為。二是充分發(fā)揮非政府組織的作用。政府要為非政府組織創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。加快登記制度的改革，逐步改變目前的“雙重管理”機(jī)制，通過合理的制度安排，明確其參與地位和工作權(quán)利。同時(shí)，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，重點(diǎn)培養(yǎng)。針對各自特點(diǎn)進(jìn)行分類指導(dǎo)，形成合理的布局，優(yōu)先發(fā)展公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)類等組織。三是將企業(yè)納入到應(yīng)急管理中。一方面，培養(yǎng)企業(yè)主動(dòng)參與意識。我國應(yīng)該制定相關(guān)的政策和法規(guī)，落實(shí)企業(yè)在突發(fā)性事件中的責(zé)任，并對積極履行責(zé)任的企業(yè)給予一定的政策扶持。另一方面，加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過制定相關(guān)的激勵(lì)性措施，借助市場化運(yùn)作吸引企業(yè)進(jìn)入應(yīng)急產(chǎn)業(yè)中去，推動(dòng)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展朝著市場化、規(guī)模化以及專業(yè)化方向發(fā)展。

3.3軍地協(xié)同機(jī)制

軍地協(xié)同機(jī)制是指根據(jù)法律制度和平戰(zhàn)結(jié)合的要求，有效整合軍隊(duì)和地方的應(yīng)急資源，共同應(yīng)對突發(fā)性事件的規(guī)程。軍地協(xié)同機(jī)制主要包括三部分內(nèi)容：一是軍政協(xié)同，是軍隊(duì)和地方政府在相互配合的基礎(chǔ)上，構(gòu)建起協(xié)同應(yīng)急救援的模式；二是軍民協(xié)同，是軍隊(duì)帶動(dòng)社會力量參與應(yīng)急救援的形式，這也是我國社會主義制度優(yōu)越性的具體體現(xiàn)；三是軍軍協(xié)同，是通過各軍種之間相互合作，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援協(xié)同作戰(zhàn)模式。軍地協(xié)同機(jī)制主要包括日常溝通機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制以及軍地聯(lián)動(dòng)機(jī)制三部分內(nèi)容。一是定期溝通機(jī)制。首先，軍地定期召開聯(lián)席會議，分析屬地內(nèi)應(yīng)急管理工作的動(dòng)態(tài)，共同制定具體的應(yīng)急措施，統(tǒng)籌應(yīng)急任務(wù)的部署。其次，構(gòu)建合理的信息共享平臺。軍地雙方要共同搞好頂層設(shè)計(jì)，通過構(gòu)建信息平臺整合軍地雙方信息管理優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)信息搜集、分析研判以及儲存提取的兼容。最后，加強(qiáng)軍地之間聯(lián)合培訓(xùn)工作?？梢圆扇」餐k班、工作輪換等方式發(fā)揮軍地雙方各自的培訓(xùn)優(yōu)勢，使應(yīng)急管理人員既能學(xué)習(xí)對方的有益經(jīng)驗(yàn)，又能實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理工作的有效銜接。二是應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。構(gòu)建軍地應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制需要從三方面進(jìn)行。首先，預(yù)案制定。軍地雙方根據(jù)屬地突發(fā)性事件的性質(zhì)和特點(diǎn)，共同制定總體應(yīng)急預(yù)案，使軍地雙方總體規(guī)劃特別是具體行動(dòng)方案有機(jī)銜接。其次，高效決策。突發(fā)性事件發(fā)生后，應(yīng)該成立由軍方參加的聯(lián)合指揮部，軍地聯(lián)合制定應(yīng)急管理決策，確保軍地雙方協(xié)同工作的高效運(yùn)行。最后，保障有力。軍地雙方根據(jù)總體預(yù)案的要求，制定出科學(xué)合理的物資調(diào)配方案，既能做到保障自身救援任務(wù)的進(jìn)行，又能在一定程度上實(shí)現(xiàn)軍地雙方的相互照應(yīng)。三是軍地聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一方面，落實(shí)聯(lián)合訓(xùn)練工作。軍地雙方制定定期聯(lián)合訓(xùn)練的計(jì)劃，進(jìn)行跨部門、跨災(zāi)種以及跨行業(yè)的演練項(xiàng)目，增強(qiáng)聯(lián)合訓(xùn)練的可行性和針對性，使各種應(yīng)急救援力量明確任務(wù)、熟悉程序、掌握方法，從而提高軍地協(xié)同應(yīng)急救援能力。另一方面，構(gòu)建聯(lián)合指揮機(jī)制。在應(yīng)急預(yù)案中要明確由黨、政、軍組成聯(lián)合指揮部的結(jié)構(gòu)和人員，日常負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的培訓(xùn)教育、溝通協(xié)調(diào)以及系統(tǒng)保障等工作，應(yīng)急過程中以他們?yōu)橹黧w形成應(yīng)急管理的項(xiàng)目組織。

作者單位： 中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院

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