唐繼榮

（甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護管理站，蘭州 730000）

淺析《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》實效性

唐繼榮

（甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護管理站，蘭州 730000）

文章對《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》施行后的成效進行了調(diào)研總結(jié)，客觀分析了存在的問題，并針對性地提出了建議。

廢舊農(nóng)膜 地方性法規(guī) 實效性 建議

2013年，甘肅省立足于缺乏國家上位法及現(xiàn)行國家標準過于寬松的實際，從解決該省較為突出的農(nóng)業(yè)環(huán)境問題—農(nóng)田“白色污染”的現(xiàn)實需要出發(fā)，開展地方創(chuàng)制性、自主性立法實踐，通過制定地方性法規(guī)—《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》（以下簡稱《條例》），把在實踐中探索形成的成熟的管理經(jīng)驗和行之有效的政策上升到法規(guī)層面，開啟了甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用工作規(guī)范化、法制化的進程，對依法規(guī)范廢舊農(nóng)膜回收利用活動提供了有力的工作保障。文章對《條例》自2014年1月1日正式施行以來的執(zhí)行效果進行了調(diào)研分析，以期為更加有效地發(fā)揮《條例》的法制保障作用提供參考。

1 《條例》實施的舉措與成效

《條例》自2014年1月1日正式實行以來，全省各級政府及有關(guān)部門能夠嚴格履行法定職責(zé)，強化農(nóng)膜生產(chǎn)、銷售、使用等多個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，廢舊農(nóng)膜回收利用工作明顯加強，成效明顯。

1.1 輿論導(dǎo)向有效形成

《條例》經(jīng)省人大常委會審議通過后，省農(nóng)牧廳在第一時間在《甘肅日報》刊發(fā)貫徹《條例》的文章，并及時下發(fā)了學(xué)習(xí)宣傳《條例》的通知，組織全省農(nóng)牧系統(tǒng)廣大干部認真學(xué)習(xí)，準確把握。各市縣農(nóng)業(yè)部門迅速行動，采取多種方式，推進了《條例》的宣傳普及工作。如張掖市組織各縣區(qū)結(jié)合“全民撿拾廢舊農(nóng)膜日”和“放心農(nóng)資下鄉(xiāng)進村宣傳周”等活動大力學(xué)習(xí)宣傳《條例》；民樂縣專門制作了廢舊農(nóng)膜回收利用專題片，在市縣電視臺輪番播出；再如平?jīng)鍪懈骺h區(qū)利用科技下鄉(xiāng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市貿(mào)易日，出動宣傳車輛，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社，印發(fā)《條例》2萬多份，開展宣傳29場次，對《條例》進行了廣泛宣傳。各地農(nóng)業(yè)部門廣泛開展宣傳的務(wù)實舉措，形成了良好的輿論氛圍，提高了《條例》社會知曉度和認同度，增強了公民的法律認知和環(huán)保意識，為《條例》的貫徹實施營造了良好環(huán)境，奠定了堅實基礎(chǔ)。

1.2 扶持政策有所強化

《條例》實施以來，全省通過采取以獎代補、貸款貼息、稅收減免等優(yōu)惠政策，對從事廢舊農(nóng)膜回收利用的企業(yè)進行扶持?！稐l例》出臺后，省財政安排廢舊農(nóng)膜回收利用專項資金規(guī)模穩(wěn)定在2 000萬元。部分地方政府增加支持廢舊農(nóng)膜回收利用工作專項經(jīng)費有所增加，以《條例》施行的2014年為例，全省各地共配套安排地膜回收利用專項經(jīng)費1 364萬元，比2013年增加333萬元，有效引導(dǎo)和激勵了全省廢舊農(nóng)膜回收加工企業(yè)的積極性，全省從事廢舊農(nóng)膜回收加工的各類企業(yè)也從2013年的231家增加到2014年的293家。有關(guān)地州市也出臺了一些優(yōu)惠政策，如武威市民勤縣制定出臺了《民勤工業(yè)園區(qū)管理辦法》，部分入駐園區(qū)的廢舊農(nóng)膜回收加工企業(yè)可享受稅收優(yōu)惠政策；對繳納的土地出讓金，依據(jù)企業(yè)投資強度，將縣級留成部分全額返還，鼓勵企業(yè)進行廢舊農(nóng)膜回收利用及終端產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)；定西市通渭縣開展了以舊換新、政府承諾補貼運費舉措，同時制定實行了廢舊農(nóng)膜最低收購價每方120元的政策；此外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還安排了專兼職管理廢舊農(nóng)膜回收利用的工作人員。

1.3 執(zhí)法體系初步建立

《條例》實施以來，全省各級農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)業(yè)環(huán)保機構(gòu)以此為契機，依據(jù)《條例》賦予的法定職責(zé)，搶抓機遇、主動作為，著力強化執(zhí)法體系建設(shè)，切實提高執(zhí)法能力和水平。截至2014年，除少數(shù)純牧業(yè)縣外，全省已建立市縣兩級農(nóng)業(yè)環(huán)保機構(gòu)92個，取得行政執(zhí)法主體資格的25個，從事農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的工作人員達750人，其中持證執(zhí)法人員達156人。各級執(zhí)法機構(gòu)依照《條例》第十六條、第十七條的有關(guān)規(guī)定，主動加強與工商、質(zhì)監(jiān)、供銷等部門的溝通協(xié)調(diào)，有效開展了執(zhí)法宣傳、企業(yè)監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法及超薄膜清查等一系列農(nóng)資市場監(jiān)管工作，全省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)法體系、執(zhí)法隊伍和執(zhí)法能力得到了明顯加強。在春秋2季關(guān)鍵覆膜、揭膜時期，省農(nóng)牧廳及時下發(fā)《通知》，要求全省各級農(nóng)牧部門積極履行職責(zé)，依照《條例》的有關(guān)規(guī)定，主動加強與工商、質(zhì)監(jiān)、供銷等部門的溝通協(xié)調(diào)，聯(lián)合開展農(nóng)膜市場執(zhí)法檢查和專項整治活動，真正把《條例》貫徹到實處、落實到地頭。在各地州市，如定西市政府責(zé)成市農(nóng)業(yè)、商務(wù)、工商、質(zhì)監(jiān)等部門加大聯(lián)合執(zhí)法力度，一方面加大對農(nóng)膜生產(chǎn)企業(yè)的抽查力度，另一方面規(guī)范農(nóng)膜銷售行為，嚴禁銷售0.008 mm以下農(nóng)膜，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)依法予以查封、扣押；隴南市農(nóng)牧局、工商局和質(zhì)監(jiān)局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于禁止生產(chǎn)銷售使用0.008 mm以下農(nóng)用地膜的緊急通知》和《關(guān)于開展全市農(nóng)膜市場執(zhí)法檢查活動的通知》，在全市范圍開展了執(zhí)法大檢查活動；臨夏州要求全州農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員帶頭學(xué)習(xí)宣傳《條例》，全州各縣（市）農(nóng)牧、工商、質(zhì)監(jiān)等部門聯(lián)合對農(nóng)膜銷售市場進行了清理整頓，有效制止了銷售和使用厚度小于0.008 mm地膜的行為。

1.4 配套制度不斷完善

為貫徹落實《條例》，根據(jù)《條例》第九條規(guī)定，省農(nóng)牧廳迅速會同省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局起草了甘肅省地膜生產(chǎn)地方標準《聚乙烯吹塑農(nóng)用地面覆蓋薄膜》，對生產(chǎn)地膜的厚度、耐候期、抗拉伸強度等相關(guān)影響地膜回收性的參數(shù)進行了具體和細化，相關(guān)指標均高于國家標準，已于2014年4月1日正式發(fā)布實施。同年起，首次對旱作農(nóng)業(yè)區(qū)省補地膜進行招標采購時實行充分考慮回收因素并予以相應(yīng)加分的做法，優(yōu)先采購開展廢舊農(nóng)膜回收加工利用企業(yè)生產(chǎn)的地膜，以此鼓勵地膜生產(chǎn)企業(yè)積極參與到廢舊農(nóng)膜回收的工作中來，引導(dǎo)實行“誰生產(chǎn)、誰回收”的良性機制。在各地州市，如白銀市人民政府出臺了《關(guān)于進一步加強廢舊農(nóng)膜回收利用推進農(nóng)業(yè)面源污染治理工作的實施意見》，把抓好廢舊農(nóng)膜回收利用工作作為雙聯(lián)行動的一項重要任務(wù)，就廢舊農(nóng)膜回收利用推進城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治工作進行了全面安排部署，各級政府將廢舊農(nóng)膜回收利用納入環(huán)境保護目標責(zé)任制；定西市安定區(qū)出臺了廢舊農(nóng)膜回收實施方案和考核辦法，按照企業(yè)包干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原則，抓好回收加工利用工作。2015年，省農(nóng)牧廳有關(guān)單位聯(lián)合省標準化研究院，制定了甘肅省地方標準《廢舊地膜回收技術(shù)規(guī)范》（DB62/T2622-2015），有效規(guī)范了地膜回收流程。

2 《條例》實施中存在的問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)《條例》在貫徹落實方面還存在一些問題，這些問題有的是因《條例》文本本身的設(shè)計缺陷引起的，有的則是因一些客觀因素引起的，需要引起關(guān)注并進一步完善和落實。

2.1 《條例》文本本身方面

（1）《條例》中的個別條文過于原則、不夠具體，在實際的施行中存在操作性不強的問題。例如：《條例》第七條第二款規(guī)定了相關(guān)部門“按照各自職責(zé)，做好廢舊農(nóng)膜回收利用的相關(guān)工作”，由于相關(guān)部門的具體職責(zé)不夠明確，致使存在配合協(xié)同不力的問題；《條例》第十三條、第十四條針對廢舊農(nóng)膜回收利用的鼓勵和倡導(dǎo)性條款，由于鼓勵措施不明確，缺乏怎么鼓勵、如何鼓勵的規(guī)定，存在不好操作的問題；《條例》第十五條規(guī)定了扶持方式、優(yōu)惠政策、補貼措施，但由于這些政策和措施不夠具體，在實際操作中需要協(xié)調(diào)相關(guān)部門的配合，存在落實難的問題。（2）實踐中，廢舊農(nóng)膜回收利用工作面臨著2個價格之間的矛盾，即作為收購方，回收加工企業(yè)希望廢舊農(nóng)膜收購價格低一點；作為交售方，農(nóng)戶希望廢舊農(nóng)膜收購價格高一點。面對這2個價格矛盾，就需要政策的介入來彌補市場缺失，這是一個長期性的問題。《條例》中雖明確規(guī)定省人民政府設(shè)立專項資金用于扶持廢舊農(nóng)膜加工企業(yè)建設(shè)和廢舊農(nóng)膜回收利用技術(shù)的研發(fā)、推廣，但并未對財政補貼資金的增長比例按照市場的缺失情況而及時進行調(diào)整作出規(guī)定。（3）由于受其他上位法限制，地方立法的局限性，對于廢舊農(nóng)膜回收利用執(zhí)法，《條例》賦予了農(nóng)業(yè)行政主管部門只有對銷售、使用及回收加工場所的檢查權(quán)，而沒有對農(nóng)膜生產(chǎn)企業(yè)的檢查權(quán)，沒有對流通環(huán)節(jié)的查封、扣押權(quán)，農(nóng)業(yè)部門要開展農(nóng)膜市場監(jiān)管，必須協(xié)調(diào)工商、質(zhì)監(jiān)、供銷等部門聯(lián)合行動，行政執(zhí)法成本較高。

2.2 《條例》貫徹落實方面

（1）地膜生產(chǎn)地標與國標存在沖突。《條例》規(guī)定甘肅省禁止生產(chǎn)、銷售和使用厚度小于0.008 mm的農(nóng)用地膜，并發(fā)布了地膜生產(chǎn)地方標準，但國家地膜生產(chǎn)標準仍在沿用，國內(nèi)其他省份仍在繼續(xù)生產(chǎn)銷售厚度小于0.008 mm的超薄地膜，由于超薄地膜價格相對便宜，使用者易于接受而流入該省市場，對這些超薄地膜監(jiān)管和查處的難度比較大，地標與國標2者之間存在沖突。（2）部分優(yōu)惠政策落實不到位?！稐l例》第十五條明確規(guī)定了縣級以上人民政府對從事廢舊農(nóng)膜回收利用的企業(yè)用以獎代補、貸款貼息等方式予以扶持，并享受農(nóng)用電價格等優(yōu)惠政策。目前全省大多數(shù)回收加工企業(yè)雖能享受到財政專項資金的扶持，大部分地方已經(jīng)實現(xiàn)了以獎代補和貸款貼息，但全省經(jīng)費預(yù)算有限，專項資金總量不足，部分地方政府對廢舊農(nóng)膜回收利用所需經(jīng)費的投入尚未落實，致使所獎、所補和所貼的數(shù)額，距離有關(guān)規(guī)定和回收利用的實際需要尚有一定距離，難以實現(xiàn)補償經(jīng)營成本的目的，更難以實現(xiàn)鼓勵經(jīng)營的目的；對于電價優(yōu)惠政策，由于電價定價機制與程序非常復(fù)雜，一般只有大型關(guān)系國計民生的項目才能享受農(nóng)業(yè)用電，廢舊農(nóng)膜回收利用在這方面行業(yè)優(yōu)勢不明顯，導(dǎo)致目前全省電價優(yōu)惠政策基本未能得到有效落實；此外，《條例》中明確規(guī)定縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門所屬農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護機構(gòu)負責(zé)廢舊農(nóng)膜回收利用的具體工作，縣級以上人民政府應(yīng)當將廢舊農(nóng)膜回收利用所需工作經(jīng)費納入本級財政預(yù)算。但目前部分地方政府對廢舊農(nóng)膜回收利用專業(yè)機構(gòu)的設(shè)置、相關(guān)專職工作人員的配備以及所需經(jīng)費的投入等未能嚴格按《條例》的規(guī)定執(zhí)行，影響了這些地區(qū)廢舊農(nóng)膜回收工作的順利開展。（3）行政執(zhí)法成本較高。由于地方立法局限性的約束，對于廢舊農(nóng)膜回收利用執(zhí)法，《條例》第十六條只賦予了農(nóng)業(yè)行政主管部門對銷售、使用及回收、加工場所的檢查權(quán)，而沒有對農(nóng)膜生產(chǎn)企業(yè)的檢查權(quán)，沒有對流通環(huán)節(jié)的查封、扣押權(quán)，農(nóng)業(yè)部門要開展農(nóng)膜市場監(jiān)管，必須協(xié)調(diào)工商、質(zhì)監(jiān)、供銷等部門聯(lián)合行動，如何協(xié)同沒有得到明確，現(xiàn)實中存在執(zhí)法協(xié)同性不足的問題。

3 建議

針對《條例》實施過程中出現(xiàn)的相關(guān)部門職責(zé)不明、執(zhí)法力度弱化，優(yōu)惠措施不到位等問題，提出以下建議。

3.1 適時修訂《條例》

（1）細化相關(guān)部門職責(zé)權(quán)限。廢舊農(nóng)膜回收利用是一項綜合而復(fù)雜的系統(tǒng)工作，涉及多個部門合作，多方主體參與，應(yīng)當進一步科學(xué)劃分、界定政府相關(guān)部門職責(zé)，從而進一步提高法律的實效性。（2）落實完善優(yōu)惠政策。主要明確縣級以上人民政府將廢舊農(nóng)膜回收利用所需經(jīng)費納入本級財政預(yù)算，結(jié)合覆膜面積、市場價格等因素具體規(guī)定預(yù)算逐年增加的幅度。（3）補充地膜源頭防控規(guī)定。緊抓源頭防控這個“牛鼻子”，在《條例》主要規(guī)定廢舊農(nóng)膜回收和利用2個環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，補充細化農(nóng)膜生產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定，形成生產(chǎn)、銷售、使用、回收、加工的完整法律責(zé)任鏈條。（4）修改部分條款表述。如《條例》第九條，鑒于地膜生產(chǎn)地方標準已經(jīng)出臺，應(yīng)將該條原有表述作相應(yīng)修改。

3.2 加大執(zhí)法力度

法律的生命力在于實施?！稐l例》是該省各級農(nóng)業(yè)部門和有關(guān)單位落實好廢舊農(nóng)膜回收利用工作的行為規(guī)范和準則，必須認真遵守和執(zhí)行?？h級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門要切實履行監(jiān)管職責(zé)，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)、發(fā)改、財政、質(zhì)監(jiān)、工商等部門履行各自責(zé)任，做好相關(guān)工作。同時，要把相關(guān)的補貼、扶持、優(yōu)惠政策落實到位，對有法不依、執(zhí)法不嚴的單位要依據(jù)法律責(zé)任規(guī)定嚴肅處理。同時，要重拳出擊，進一步加大違法案件查處和曝光力度，嚴厲打擊違反《條例》的違法行為，加大依法推進廢舊農(nóng)膜回收利用工作的力度。

3.3 落實優(yōu)惠政策

由于市、縣供電部門無權(quán)調(diào)整供電價格，絕大多數(shù)廢舊農(nóng)膜回收企業(yè)目前尚沒有享受農(nóng)用電價格優(yōu)惠，回收加工企業(yè)電費過高，對企業(yè)帶來較重負擔(dān)。廢舊農(nóng)膜回收利用屬微利行業(yè)，在當前國際石油價格連續(xù)下滑，廢舊農(nóng)膜加工再生產(chǎn)品利潤縮水的客觀背景下，盡快落實這些優(yōu)惠政策，對于企業(yè)的生存和長遠發(fā)展無疑是極其重要的。因此，應(yīng)完善頂層設(shè)計，加強與物價、供電和稅收等部門的銜接，細化落實《條例》第十五條提出的“享受農(nóng)用電價格等優(yōu)惠政策”的規(guī)定以及稅收優(yōu)惠政策，降低企業(yè)生產(chǎn)成本，促進廢舊地膜回收。

3.4 強化宣傳教育

為確?！稐l例》的實施有更好的輿論和法制環(huán)境，使依法回收利用廢舊農(nóng)膜的觀念能夠在相關(guān)利益各方中普遍深入人心，在當前各級農(nóng)業(yè)部門及農(nóng)業(yè)環(huán)保機構(gòu)已開展大量宣傳教育工作的基礎(chǔ)之上，仍有必要繼續(xù)加強宣傳教育引導(dǎo)。著重應(yīng)在春秋兩季農(nóng)業(yè)物資大量上市前期和廢舊農(nóng)膜回收關(guān)鍵時期，組織農(nóng)業(yè)、環(huán)保、質(zhì)檢、工商部門聯(lián)合，重點針對農(nóng)膜生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民群眾、廢舊農(nóng)膜回收加工企業(yè)廣泛宣傳《條例》，動員全社會力量共同參與，形成治理廢舊農(nóng)膜污染的強大輿論氛圍。

[1] 強化廢舊農(nóng)膜回收利用 推進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展．農(nóng)業(yè)科技與信息，2014，（20）：4～5

[2] 《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》解讀．農(nóng)業(yè)科技與信息，2014，（20）：5

[3] 閆奮民，王興榮，李崇霄．以法制手段解決農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題．農(nóng)業(yè)法律研究從論，2014：141～146