文/雍陽仁

全面構建以流量為核心的管控體系

文/雍陽仁

容量設上限

流量劃標準

總量不放松

守住環(huán)境質量底線

實現環(huán)境質量改善目標

“十三五”環(huán)保規(guī)劃要緊緊盯住確保環(huán)境底線的核心目標，樹立精細管理、精準發(fā)力的新思維，關鍵就是要全面構建以流量為核心的管控體系。具體就是從總量控制到流量管控，對容量設上限，對流量劃標準，對總量不放松，從而守住環(huán)境質量底線，實現環(huán)境質量改善目標。

容量設上限。質量是容量承載的呈現，環(huán)境質量目標直接決定了環(huán)境容量的大小，質量與容量是一體兩面。“十三五”環(huán)保規(guī)劃需要改善環(huán)境質量、守住環(huán)境質量底線，就是要以環(huán)境質量底線為準繩，為環(huán)境容量設定上限。

容量設限和總量控制同而有異。容量設限是客觀隱含主觀，首先環(huán)境容量是給定環(huán)境質量目標下的某個時空條件下的客觀，其次其主觀性體現在目標是對人民群眾環(huán)境質量訴求的響應，即隨著環(huán)境質量改善的要求提高，環(huán)境質量目標會相應提高?？偭靠刂剖侵饔^隱含客觀，總量控制通常是目標總量，也就是行政總量，是基于污染排放量現狀、減排能力、經濟技術水平和環(huán)境功能標準等綜合得出的，這是主觀的，而其年度總量減排是客觀的。只不過，目標總量在很長時間內都是達到或接近環(huán)境承載能力極限，環(huán)境質量自然無法改善，因此，為了促進環(huán)境質量改善，就應在給定環(huán)境質量目標下設定環(huán)境容量上限，以容量上限來推進環(huán)境管理工作。

設定了環(huán)境容量上限，就可以簡化環(huán)境與發(fā)展的關系，就可以通過容量謀發(fā)展，通過發(fā)展換容量。環(huán)境是重要的發(fā)展 資源，良好環(huán)境本身就是稀缺資源，設定容量上限，就對環(huán)境這種資源進行了賦值，就可以納入生產全過程、規(guī)劃全鏈條、發(fā)展全視角。容量大，發(fā)展空間就大；發(fā)展好，就有足夠投入通過生態(tài)等方法來擴容。

流量劃標準。理論上，給定環(huán)境質量目標可以確定相應的容量上限，但是，現實中對于特定空間區(qū)域，由于水文條件、氣象條件等季節(jié)性和地域性因素的影響，在給定環(huán)境質量目標下環(huán)境容量卻是變化的，也就是說，容量具有顯著的時空特征。但是，污染排放通常是恒定的均值。工業(yè)生產的重復性、居民生活的規(guī)律性，使得排放在時間上具備較強的一致性。因此，污染排放的恒定性與環(huán)境容量的動態(tài)性并不一致，從而導致部分時點環(huán)境質量過度惡化，而部分時點環(huán)境容量利用明顯不足。因此，要想積極改善環(huán)境質量，充分利用環(huán)境容量，需要根據每一時點（或時段）的環(huán)境容量來確定污染排放速率上限，這就是流量管控。

現實中以污染排放速率為對象開展流量控制較為困難，可以選擇一個相對均質的時間段作為流量控制的載體，例如可以選擇環(huán)境容量相對穩(wěn)定的時間段作為流量管控的一個基本時間單元。流量控制要求在每一時點或者基本時間單元的不同環(huán)境條件下，確定滿足特定環(huán)境質量目標的環(huán)境容量，進一步確定污染排放速率上限。從形式上看，流量管控將使得基于環(huán)境質量目標、環(huán)境容量設定的污染物排放總量在時間、空間、污染物種類間實現科學分配。在環(huán)境質量動態(tài)監(jiān)測評估的基礎上，針對不同地區(qū)不同時段環(huán)境容量分布，采取具有針對性的差異化環(huán)境容量總量控制，實現污染排放的流量管控。

流量管控既能在條件允許時充分利用自然環(huán)境的環(huán)境容量資源，又能在不良環(huán)境條件時精準地采取措施確保環(huán)境質量，從而實現總量、濃度和速率的有效結合,實現精細化的三維空間管理。這種時空精細化的環(huán)境管理有利于充分利用自然環(huán)境容量，進而釋放新的發(fā)展空間，促進環(huán)境質量目標下的經濟發(fā)展。

以環(huán)境質量為目標的流量管控不應局限于主要污染物，而應覆蓋環(huán)境底線所要求的全部污染物，而對主要污染物、首要污染物、優(yōu)先防控污染物實施重點控制。只有這樣，才能從更廣泛的意義上適應新常態(tài)提出的環(huán)境管理要求，才能真正實現環(huán)境質量改善的目標，為全面實現小康社會守住環(huán)境質量底線。

總量不放松。“十一五”以來，污染總量減排數據在“往下走”，但公眾并“沒有感覺環(huán)境質量好起來”，總量控制和環(huán)境質量“兩張皮”并不表示總量控制不重要。作為一項污染防治制度，總量減排對有效遏制環(huán)境質量惡化功不可沒。只不過，“十一五”以來總量下降的幾個百分點，難以帶動環(huán)境質量的全面改善。國際經驗表明，環(huán)境質量顯著改善一般要經過20～30年的治理歷程。以大氣污染防治為例，從大規(guī)模治理到基本達標需要30年左右。要使環(huán)境質量明顯改善，污染物排放量至少要下降30%～50%；出現根本性改善，大部分主要污染物排放量要下降到百萬噸級左右。因此，總量控制還要咬定，在“十三五”時期根據容量上限來進一步強化總量控制。

流量管控對污染排放速率的管控，促進了排放強度、排放濃度、排放密度的高度統(tǒng)一，讓環(huán)境管理在時空上能夠實現精細管理、精準發(fā)力。排放強度對應的是總量，即污染排放總量與經濟總量；排放密度對應的是容量，即國土空間的環(huán)境承載；排放濃度對應的是流量，即不同時空的環(huán)境質量結果。構建以流量為核心的管控體系，就是面向國土空間的容量設限，設定排放密度，促進環(huán)境管理在空間單元化上的精細管理，也是面向時間特征的排放速率設限，促進環(huán)境管理在時間單元化上的精準發(fā)力。