徐錦云 溫萬祥

我國存款準(zhǔn)備金管理研究

徐錦云 溫萬祥

由于我國存款準(zhǔn)備金政策執(zhí)行時間跨度大，管理規(guī)定繁多，核定工作流程不規(guī)范，加之自2008年起，人民銀行總行授權(quán)省級人民銀行核定轄內(nèi)地方性法人金融機構(gòu)存款準(zhǔn)備金和財政存款交存范圍等，使得準(zhǔn)備金管理過程中諸多問題逐步顯現(xiàn)，存在一定風(fēng)險。因此，需要客觀反映存款準(zhǔn)備金管理過程中存在的問題及潛在風(fēng)險，重新調(diào)整地方性法人金融機構(gòu)準(zhǔn)備金交存范圍核定工作流程，并提出進一步規(guī)范我國準(zhǔn)備金管理的有效途徑。

準(zhǔn)備金 管理 規(guī)范 途徑

存款準(zhǔn)備金政策是我國中央銀行的主要貨幣政策工具之一，長期以來，其在調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量和社會流動性，促進金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營等方面發(fā)揮著重要作用。2008年起，中國人民銀行總行授權(quán)人民銀行省級機構(gòu)核定轄內(nèi)地方性法人金融機構(gòu)法定存款準(zhǔn)備金和財政存款交存范圍。隨著金融市場和金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，存款準(zhǔn)備金管理規(guī)定內(nèi)容不全面、核定工作流程不規(guī)范等諸多問題逐一顯現(xiàn)，潛在較多的風(fēng)險隱患。因此，進一步加強存款準(zhǔn)備金管理，規(guī)范交存范圍核定工作流程顯得十分必要。

一、我國存款準(zhǔn)備金管理現(xiàn)狀

目前，我國存款準(zhǔn)備金管理工作由人民銀行多個部門分工負(fù)責(zé)，共同實施。《中國人民銀行關(guān)于加強存款準(zhǔn)備金管理的通知》規(guī)定：貨幣信貸部門負(fù)責(zé)組織存款準(zhǔn)備金管理、監(jiān)督和處罰工作，會計部門負(fù)責(zé)存款準(zhǔn)備金交存范圍的會計科目審定工作，營業(yè)部門負(fù)責(zé)存款準(zhǔn)備金的報表審查、資金收繳和日?？己斯ぷ?。

（一）準(zhǔn)備金存款和財政存款交存范圍的會計科目審核核定工作由人民銀行總行和省級兩級機構(gòu)完成

自2008年起，地方性法人金融機構(gòu)存款準(zhǔn)備金和財政存款交存范圍的核定工作由中國人民銀行總行授權(quán)省級機構(gòu)負(fù)責(zé)。即人民銀行總行負(fù)責(zé)全國性金融機構(gòu)存款準(zhǔn)備金交存范圍的會計科目審核核定工作，人民銀行省級機構(gòu)（指上?？偛俊⒏鞣中?、營業(yè)管理部、省會（首府）城市中心支行、副省級城市中心支行）負(fù)責(zé)轄內(nèi)地方性法人金融機構(gòu)存款準(zhǔn)備金和財政存款交存范圍的會計科目審核核定工作。

（二）存款準(zhǔn)備金和財政存款的報表審查、資金收繳和日?？己斯ぷ饔扇嗣胥y行各級分支機構(gòu)分別完成

1998年，中國人民銀行《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知》（以下簡稱《通知》）第一條第四款明確了對各金融機構(gòu)的法定存款準(zhǔn)備金按法人統(tǒng)一考核的規(guī)定。即政策性銀行、國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行以及在京金融機構(gòu)的法定存款準(zhǔn)備金，由各總行統(tǒng)一存入人民銀行總行；京外金融機構(gòu)、地方性法人金融機構(gòu)的法定存款準(zhǔn)備金，由各總行統(tǒng)一存入其總行所在地的人民銀行分行，或由法人存入人民銀行當(dāng)?shù)胤种C構(gòu)。

同時，該《通知》明確規(guī)定：金融機構(gòu)代辦的中央預(yù)算收入、地方金庫存款和代理發(fā)行國債款項等財政存款是中央銀行的資金來源，應(yīng)全額就地劃繳中國人民銀行，即無論是全國性金融機構(gòu)還是地方性法人金融機構(gòu)，其財政存款均由其各級分支機構(gòu)全額存入人民銀行的當(dāng)?shù)胤种C構(gòu)。

（三）對金融機構(gòu)準(zhǔn)備金存款的監(jiān)督管理方面，缺乏規(guī)范統(tǒng)一的檢查監(jiān)督辦法

目前，對金融機構(gòu)存款準(zhǔn)備金的管理、監(jiān)督和處罰工作，各級人民銀行均按照《中國人民銀行關(guān)于加強存款準(zhǔn)備金管理的通知》規(guī)定，由貨幣信貸部門獨立組織完成，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的檢查監(jiān)督辦法，在檢查程序和檢查內(nèi)容方面，各地的作法不一，開展檢查工作多依賴檢查人員的工作經(jīng)驗。因此，檢查成效缺乏橫向可比性。

（四）對金融機構(gòu)財政存款的監(jiān)督管理方面，缺乏法規(guī)制度依據(jù)

對于財政存款，中國人民銀行僅在《通知》的附件2中明確了核定金融機構(gòu)繳存財政存款范圍的基本原則，在其他相關(guān)文件中也僅對財政存款的交存范圍做了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和補充規(guī)定，對農(nóng)村信用社代理基層國庫業(yè)務(wù)的會計科目使用、交存計息以及監(jiān)督管理方面有關(guān)事宜進行了明確，但對于財政存款的監(jiān)督、管理、處罰等，因沒有明確的法規(guī)制度依據(jù)，至今仍處于真空狀態(tài)。

（五）對金融機構(gòu)執(zhí)行存款準(zhǔn)備金和財政存款過程中違規(guī)行為的處罰規(guī)定不一

對于準(zhǔn)備金存款，《中國人民銀行關(guān)于加強存款準(zhǔn)備金管理的通知》對金融機構(gòu)執(zhí)行存款準(zhǔn)備金政策中的違規(guī)行為從處罰依據(jù)、執(zhí)行處罰機構(gòu)、罰款繳納形式、處罰程序及處罰工作分工等方面進行了明確規(guī)定。

對于財政存款，僅《金融違法行為處罰辦法》第二十二條對占壓財政性存款的行為做出了明確的處罰規(guī)定，但設(shè)限過高、過于原則，對于金融機構(gòu)遲繳、漏繳、臨時繳存不足等問題沒有具體且詳細(xì)的處罰標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，至今無任何法規(guī)、制度、規(guī)定或文件對金融機構(gòu)在交存財政存款過程中的違規(guī)行為如何處罰做出明確規(guī)定。

二、準(zhǔn)備金存款及財政存款管理中存在的問題及潛在風(fēng)險

（一）存款準(zhǔn)備金管理方面的法規(guī)、制度、文件繁多，且時間跨度大，影響存款準(zhǔn)備金的監(jiān)督、管理、核定、考核

1)英語口語和專業(yè)英語有很大的缺陷，上課進行課堂交流有很大的語言障礙，據(jù)我們統(tǒng)計，70.55%的同學(xué)只是認(rèn)識其中的英語單詞和句子，但是專業(yè)翻譯不會,40.34%的學(xué)生進行日?？谡Z對話中發(fā)現(xiàn)，根本不會交流。這樣大部分教師在進行上課時都在練習(xí)口語和專業(yè)翻譯，這樣我們的教學(xué)會把專業(yè)教授和英語練習(xí)產(chǎn)生錯位。

據(jù)不完全統(tǒng)計，自1998年至今，中國人民銀行下發(fā)的準(zhǔn)備金管理方面的法規(guī)、制度及文件已達(dá)100多份，時間跨度長達(dá)19年，涉及內(nèi)容繁多，且有的文件已整體失效，有的文件部分內(nèi)容有效、部分內(nèi)容失效，相關(guān)文件之間的關(guān)聯(lián)性不夠清晰明了，給各級人民銀行實施存款準(zhǔn)備金監(jiān)督管理、交存范圍核定、業(yè)務(wù)考核等具體工作帶來較大難度，對執(zhí)行存款準(zhǔn)備金政策的準(zhǔn)確性亦產(chǎn)生影響。

（二）對于金融機構(gòu)交存準(zhǔn)備金存款和財政存款的范圍，沒有具體的指導(dǎo)性規(guī)定，影響貨幣政策工具的實施效果

中國人民銀行僅在1998年《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知》中明確了核定金融機構(gòu)繳存款范圍的基本原則，但一方面，由于該文件自發(fā)布至今已超過18年，時間過久，已不適應(yīng)金融機構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀；另一方面，地方性法人金融機構(gòu)自2009年起陸續(xù)執(zhí)行財政部2006年頒布的新企業(yè)會計準(zhǔn)則，并自行設(shè)置會計科目，隨著金融市場競爭的不斷加劇，各金融機構(gòu)不斷開發(fā)推出新的業(yè)務(wù)品種，基層人民銀行在核定金融機構(gòu)繳存款范圍時，由于缺乏明確的指導(dǎo)性規(guī)定，對其應(yīng)繳存準(zhǔn)備金存款和財政存款的會計科目，多依賴核定人員對科目名稱、科目性質(zhì)、使用范圍、核算內(nèi)容的人為判斷，難免出現(xiàn)多核、漏核、串核等情況，影響了存款準(zhǔn)備金政策的實施效果。

（三）地方性法人金融機構(gòu)繳存款范圍核定缺乏規(guī)范的工作流程，存在操作風(fēng)險

《中國人民銀行關(guān)于授權(quán)核定地方性法人金融機構(gòu)存款準(zhǔn)備金和財政存款交存范圍的通知》規(guī)定，自2008年起，地方性法人金融機構(gòu)的繳存款范圍由省級人民銀行機構(gòu)核定，但對地方性法人金融機構(gòu)上報核定繳存款范圍申請的形式、申請的內(nèi)容、需報送的申請資料種類、省級以下機構(gòu)所在地新設(shè)的地方性法人金融機構(gòu)如何申請、省級機構(gòu)可否授權(quán)下級機構(gòu)開展繳存款范圍核定工作等并未做詳細(xì)規(guī)定，也未下發(fā)統(tǒng)一規(guī)范的核定工作流程，具體實施起來，可能存在申請資料不完整、申請流程不規(guī)范等情況，存在操作風(fēng)險。

（四）對金融機構(gòu)執(zhí)行存款準(zhǔn)備金政策過程中的違規(guī)行為處罰規(guī)定不規(guī)范，影響了監(jiān)管效力

首先，對金融機構(gòu)未按規(guī)定交存存款準(zhǔn)備金行為的處罰依據(jù)不一。目前的處罰依據(jù)有：《中華人民共和國中國人民銀行法》、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《金融違法行為處罰辦法》以及《中國人民銀行關(guān)于加強存款準(zhǔn)備金管理的通知》。

再次，對金融機構(gòu)違反存款準(zhǔn)備金管理規(guī)定行使處罰權(quán)的實施主體的限制影響了監(jiān)管效力。中國人民銀行《關(guān)于加強存款準(zhǔn)備管理的通知》規(guī)定“政策性銀行、國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行違反存款準(zhǔn)備金管理規(guī)定的，由中國人民銀行總行進行處罰”。對上述金融機構(gòu)存款準(zhǔn)備金政策的執(zhí)行情況，人民銀行各級分支行雖然可以進行現(xiàn)場檢查，但發(fā)現(xiàn)問題后卻無權(quán)處罰，而人民銀行總行雖可以對其進行處罰，但往往又難以及時監(jiān)測發(fā)現(xiàn)這些機構(gòu)的違規(guī)行為。

最后，對存款準(zhǔn)備金管理、監(jiān)督和處罰工作僅由貨幣信貸部門單獨組織完成，負(fù)責(zé)核定準(zhǔn)備金交存范圍的會計部門和負(fù)責(zé)報表審查、資金收繳和日?？己斯ぷ鞯臓I業(yè)部門對金融機構(gòu)執(zhí)行存款準(zhǔn)備金政策的情況僅限于金融機構(gòu)報送的資料，不掌握金融機構(gòu)業(yè)務(wù)操作的實際情況，弱化了監(jiān)管實效。

（五）對財政性存款的性質(zhì)界定不清，對其監(jiān)督管理缺乏法規(guī)制度依據(jù)，存在金融機構(gòu)逃避繳存財政性存款的風(fēng)險

由于《中國人民銀行法》忽視了財政性存款對貨幣政策的影響，因而沒將其納入到統(tǒng)一的準(zhǔn)備金管理框架，這導(dǎo)致對財政性存款的界定不夠清晰，為金融機構(gòu)逃避財政性存款繳存提供了機會，也使人民銀行掌握的大量基礎(chǔ)貨幣轉(zhuǎn)化為銀行存款，對存款準(zhǔn)備金管理造成了較大沖擊，甚至出現(xiàn)了金融機構(gòu)少繳財政性存款資金大大高于同期存款準(zhǔn)備金率控制的金融機構(gòu)流動性資金，從而在很大程度上影響了人民銀行貨幣政策的實施效果。

（六）地方性法人金融機構(gòu)對核定工作不重視，影響金融市場流動性，擾亂金融市場秩序

自2009年起，中國人民銀行規(guī)定地方性法人金融機構(gòu)可以自行設(shè)置會計科目，這使得金融機構(gòu)交存準(zhǔn)備金存款和財政存款時存在兩種可能：一是受地方性法人金融機構(gòu)業(yè)務(wù)水平限制，不認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會人民銀行存款準(zhǔn)備金制度的內(nèi)涵，設(shè)置的會計科目不科學(xué)不合理，按照人民銀行繳存款范圍“核定從嚴(yán)”原則，當(dāng)無法區(qū)分應(yīng)納入和不應(yīng)納入交存范圍的資金時，會將相關(guān)資金整體納入交存范圍，導(dǎo)致金融機構(gòu)可用資金的減少，影響其流動性。二是地方性法人金融機構(gòu)故意不細(xì)化科目設(shè)置，將應(yīng)交存準(zhǔn)備金存款的資金放在不應(yīng)交存的科目下進行核算，或者將應(yīng)交存財政存款的資金混在一般存款下核算，從而達(dá)到少交準(zhǔn)備金存款或少交甚至不交財政存款的目的，擾亂了金融市場秩序，影響了貨幣政策工具效力的發(fā)揮。

三、加強存款準(zhǔn)備金管理的對策建議

要確保存款準(zhǔn)備金貨幣政策工具效力的充分發(fā)揮，當(dāng)務(wù)之急是梳理現(xiàn)行準(zhǔn)備金管理方面的政策、法規(guī)、制度、文件，建立系統(tǒng)、完整的準(zhǔn)備金管理法規(guī)、制度框架體系。主要應(yīng)包括以下幾方面的內(nèi)容：

（一）明確準(zhǔn)備金管理的基本框架

一是明確準(zhǔn)備金管理的法律依據(jù)。二是明確準(zhǔn)備金管理的定義，將金融機構(gòu)財政存款明確納入準(zhǔn)備金管理框架體系。三是明確準(zhǔn)備金管理的目的、意義。四是明確準(zhǔn)備金管理的管理主體及執(zhí)行主體身份。五是明確準(zhǔn)備金管理的基本原則實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的原則，細(xì)分各級管理者的職責(zé)分工等。六是明確準(zhǔn)備金考核的時間及方法。七是明確準(zhǔn)備金管理過程中管理者與執(zhí)行者的權(quán)利、義務(wù)等。八是明確金融機構(gòu)交存存款準(zhǔn)備金率、準(zhǔn)備金計算及交存時間以及交存考核業(yè)務(wù)的會計處理手續(xù)。

（二）制定統(tǒng)一的準(zhǔn)備金管理監(jiān)督檢查管理辦法

制定對金融機構(gòu)執(zhí)行存款準(zhǔn)備金管理規(guī)定情況的檢查監(jiān)督辦法，作為準(zhǔn)備金管理基本框架的附件。主要內(nèi)容應(yīng)包括：明確監(jiān)督檢查的法律依據(jù)、明確檢查主體。建議執(zhí)行法定存款準(zhǔn)備金政策情況的監(jiān)督檢查由各級人民銀行貨幣信貸部門牽頭負(fù)責(zé)，執(zhí)行財政存款情況的監(jiān)督檢查由各級人民銀行國庫部門牽頭負(fù)責(zé)，調(diào)統(tǒng)、會計、營業(yè)等部門聯(lián)合參與，明確檢查的內(nèi)容、檢查的程序及方式方法以及對檢查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)或違法行為的處理規(guī)定及操作流程等。

（三）制定準(zhǔn)備金存款交存范圍核定工作管理辦法

制定準(zhǔn)備金交存范圍核定工作管理辦法，作為準(zhǔn)備金管理基本框架的附件。主要內(nèi)容應(yīng)包括：一是明確應(yīng)交存準(zhǔn)備金存款的金融機構(gòu)范圍，建議按照金融機構(gòu)性質(zhì)、類別進行細(xì)分。二是按照屬地管理原則，將準(zhǔn)備金交存范圍的核定權(quán)限下放到各級人民銀行分支機構(gòu)，以減輕總行及人民銀行省級機構(gòu)的工作量，改變?nèi)嗣胥y行在交存范圍核定工作中的被動局面。三是明確各類金融機構(gòu)應(yīng)交存準(zhǔn)備金存款和財政存款的會計科目范圍的基本原則和指導(dǎo)性意見，并對金融機構(gòu)的一般存款和財政性存款按照性質(zhì)、統(tǒng)計口徑等進行細(xì)分。四是規(guī)定金融機構(gòu)交存準(zhǔn)備金存款和財政存款范圍的核定采取審批制。即由法人金融機構(gòu)按照人民銀行的制度規(guī)定，先自行確定應(yīng)交存準(zhǔn)備金存款和財政存款的會計科目范圍，再報所在地人民銀行分支機構(gòu)審批。而對金融機構(gòu)執(zhí)行準(zhǔn)備金管理政策的貫徹落實情況主要通過加強監(jiān)督檢查的渠道實現(xiàn)。

（四）制定規(guī)范的準(zhǔn)備金交存范圍核定工作流程

具體流程設(shè)計：（1）法人金融機構(gòu)向所在地人民銀行報送附有本機構(gòu)全科目表以及會計科目使用說明的應(yīng)交存準(zhǔn)備金存款和財政存款的會計科目范圍請示文件（正式文件）。新設(shè)法人金融機構(gòu)還應(yīng)附報以下相關(guān)資料：金融許可證、營業(yè)執(zhí)照（正副本復(fù)印件皆可）、開業(yè)批復(fù)、所在地人民銀行分支機構(gòu)的市場準(zhǔn)入許可文件等。（2）法人金融機構(gòu)所在地人民銀行貨幣信貸、會計、調(diào)統(tǒng)、國庫等職能部門審核后分別簽屬意見（由于人民銀行規(guī)定自2009年起，法人金融機構(gòu)自行設(shè)定會計科目，而交存準(zhǔn)備金存款和財政存款的范圍主要取決于人民銀行對金融機構(gòu)一般存款和財政存款的統(tǒng)計口徑，同時，存款準(zhǔn)備金政策的制定由人民銀行貨幣政策司負(fù)責(zé)，財政存款的管理由人民銀行國庫局負(fù)責(zé)。因此，對法人金融機構(gòu)交存準(zhǔn)備金存款和財政存款的范圍核定工作不再由會計財務(wù)部門獨立負(fù)責(zé)）。（3）法人金融機構(gòu)所在地人民銀行向申請金融機構(gòu)下發(fā)批復(fù)文件需貨幣信貸、調(diào)統(tǒng)、國庫等職能部門會簽，同時逐級報備上級管轄行。（4）省級人民銀行于每年的1月底前將本轄區(qū)各級分支機構(gòu)審定的法人金融機構(gòu)交存準(zhǔn)備金存款和財政存款范圍的批復(fù)文件匯總報備人民銀行總行。（5）法人金融機構(gòu)收到當(dāng)?shù)厝嗣胥y行的批復(fù)文件后轉(zhuǎn)發(fā)各級分支機構(gòu)。（6）法人金融機構(gòu)的各級分支機構(gòu)將該批復(fù)文件及時報送所在地人民銀行憑以考核其財政性存款交存情況。

附件：準(zhǔn)備金存款及財政存款交存范圍核定工作流程圖

［1］盛松成，張璇.什么是存款準(zhǔn)備金管理.中國金融.2014 （9）13-15

［2］比錫萼，李萌，袁長青.對現(xiàn)行人民幣存款準(zhǔn)備金政策的初探.華北金融.2013（08）67-69

［3］陳正玉.從法律視角淺析存款準(zhǔn)備金管理制度.金融與保險.2011（11）10-11

［4］余明.中國存款準(zhǔn)備金政策有效性分析.世界經(jīng)濟. 2009（2）56-65

［5］邱軍輝.存款準(zhǔn)備金制度的發(fā)展比較及其在我國運用的有效性分析.中南大學(xué).2009（5）3-4

［6］朱恩濤，朱瑾.存款準(zhǔn)備金制度工具新解——內(nèi)涵、作用機理與發(fā)展趨勢.經(jīng)濟問題探索.2007（4）139-150

Discussion on the Regulation of Reserve Management in China

XU Jing-yun,WEN Wan-xiang
Yinchuan Central Branch,the People's Bank of China,Yinchuan 750001

Because of the reserve policy execution time span,too many regulations,approval process is not standardized, additionally,since 2008,the People's Bank of China authorized provincial branches of the People's Bank to approve the deposit reserve of local corporate financial institutions and fiscal deposits deposited range,so that the reserve management process gradually revealed many problems and some potential risks.Therefore,it is necessary to objectively reveal the problems and the potential risks of reserve management process,restructure the approval processes of local corporate financial institutions' deposit reserve approved scope and propose effective ways to further standardize the management of the reserve.

Reserve,Management,Regulation,Channels

F830

A

徐錦云，女，漢族，人民銀行銀川中心支行會計師，研究方向：會計實務(wù)

溫萬祥，男，漢族，人民銀行銀川中心支行會計師，研究方向：財務(wù)管理；寧夏銀川，750001